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我们拿到了一份欧盟理事会内部流通的欧盟碳边境调节机制（CBAM）文本，它应当是2022年12月12日三方协商之后确定的法案文本。我们认为，对于CBAM的绝大部分细节来说，这份文件就是最终文案，一个字不会变了。
CBAM是否覆盖间接排放，以及如何覆盖，是我们认为最值得关注的问题，它决定了CBAM的影响和力度。在12月12日的三方协商结束后，欧洲议会和欧盟理事会分别在新闻稿中表示，CBAM将“在特定情况下”覆盖间接排放，“间接排放将以明确界定的方式纳入”。给外界的印象是，至少在初始阶段，CBAM的大原则是先不针对间接排放，只在某些明确规定的例外情况下才对间接排放收费。让我们看一下正式文本是什么样。正式文本的附件1是一份“产品及温室气体的清单”（List of goods and greenhouse gases）。它列出了CBAM所覆盖的产品，分为5个大类——水泥、电力、化肥、钢铁、铝、氢。紧接着是一个附件1A——“仅考虑直接排放的产品清单”（List of goods for which only direct emissions will be taken into account）。这个附件1A把附件1中的三个大类——钢铁、铝和氢都完整地收进去了。也就是说，对于水泥、电力和化肥这三个大类，CBAM是既对生产过程中的直接排放收费，也对间接排放收费。从这种安排来看，默认原则是不放过间接排放，而不计间接排放的情况则是例外。是不是我们想多了？再看一下法案在其他地方是怎么说的。法案在序言，也就是“说理”部分这样解释：除了直接排放，CBAM也应当适用于间接排放，因为纳入间接排放会增强CBAM的环境有效性（笔者曾在国外的研讨会上强调CBAM应确保环境有效性“environmental effectiveness”）。但是，考虑到欧盟生产的某些产品能够获得“间接排放成本补偿”（就是碳市场机制下的电价补贴），所以对于此类产品，在开始时不宜计入间接排放。这些产品列在附件1A中。解释一下上面这段话。在欧盟的碳市场机制下，有2种旨在减轻企业的碳排放成本负担的补贴，一是免费配额，二是电价补偿（补贴企业的间接排放成本，即欧盟碳市场法规第10b条）。如果欧盟的某个行业拿到了电价补偿，那么就不能对进口产品的间接排放征收碳费。换言之，如果欧盟的企业不承担从发电企业传导过来的排放成本，那么出于对等考虑，就没有道理让进口的同类产品背间接排放的“碳包袱”。这和免费配额与CBAM负担之间的关系是一样的。说白了吧，就是法案文本说CBAM本来就应该既征直接排放又征间接排放，但是因为有一部分欧盟产业（例如钢铁和铝）获得了间接排放成本补贴，所以对于进口产品的间接排放，就没法下手征收碳费。那么以后会下手吗？答案是会。到过渡期结束之前，法案要求欧委会评估的第一件事，就是对附件IA所列的产品征收间接排放费用。这取决于在欧盟碳市场规则中逐步取消对欧盟企业的间接排放成本补偿。接下来说出口产品的间接排放怎么算。默认方法是使用缺省值。也就是说如果进口产品的生产使用了1万度电，就用1万度乘以一个缺省的电力排放因子，得出CO2排放量。从现在看到的这个法案文本看，缺省的电力排放因子可以基于3个数据：1、欧盟电网的排放因子，2、出口国电网的排放因子，3、出口国设定电价的发电源（price-setting sources）的化石能源发电的排放强度。笔者不太理解的是选项1，因为使用欧盟电网的平均排放强度貌似对出口产品很有利。这个以后再琢磨。上一段中提到的缺省值可以改变。出口国如果认为欧盟所采用的，通过选项2或者选项3得出的缺省值定高了，可以提供可靠的数据证明一个更低的缺省值。特别重要的是，法案文本的核算方法附件提到，可以使用区域电网的排放因子替代欧盟采用的缺省值。虽然我国区域电网的排放因子也是普遍高于欧盟，但如果能够达到欧盟认可的条件，以南方电网、华中电网地区排放因子来替代国家平均排放因子，是一个更优的选项。未来如果能够进一步把排放因子的区域缩小到省级电网，一些绿色电力资源大省（比如云南、四川、青海）出口的产品有可能少承担CBAM下的间接排放负担。虽然现在看到的法案文本中只是确立了一个原则，但仍然是对水电、风光电力发达的地区开了一个重要的口子，我们应高度关注欧盟后续制定的细则，并积极研究技术上的可行方案。接下来是最重要的绿电问题。法案文本的核算方法附件说，在两种情况下，间接排放的计算可以不使用缺省值。情况一：生产企业与发电源直连。情况二：生产企业通过电力采购协议（power purchase agreement，PPA）从电厂直购电力。这意味着欧盟在CBAM中将有条件地承认绿电的减排效果。我们认为，情景1——直接从电厂拉线取电所涉及的三种情形都不尽理想。分布式可再生无法满足高排放企业的电力需求，自备电厂基本上都是烧煤，隔墙售电在现行电力市场法律政策框架下障碍较大。目前比较可行的是通过PPA的方式直购绿电。我国已于2021年9月启动了绿色电力交易试点，企业直接从发电企业购买绿色电力成为一种选项。生产CBAM产品的企业可以早做研判，考虑直购绿色电力的条件。笔者此前曾做出“使用绿电并不能减轻出口企业的碳关税负担”的结论。现在这个结论可以有条件地推翻了。之所以是有条件推翻，是因为法案文本仍然为认可绿电埋藏了一个限制条件。法案文本强调，欧盟下一步将要制定的间接排放计算方法必须确保环境完整性（ensuring the environmental integrity）。这意味着在计算细则中还是会考虑到绿电的“双重计算”问题。另一佐证是，在进口电力的排放强度部分，法案明确规定，计算电力出口国的电网排放强度时，必须排除直购（PPA）电量。这意味着，一度绿电还是不能绿两次——第一次把绿电使用者的碳排放减下来，第二次把整个电网的排放强度减下来。欧盟并没有放弃这个原则。无论如何，我们现在看到的这个CBAM间接排放计算原则比以前的方案进一步细化和合理了。在目前看到的这个文本中，国家电网的排放因子有了修改空间，使用区域电网的排放因子成为可能，企业也有可能通过使用绿电降低出口产品的CBAM负担。我们预计并希望，不久之后欧盟正式公布的文本就是这个版本。关于CBAM的其他细节，我们将进一步跟踪解读。
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| 吴必轩，海华永泰（北京）律师事务所高级合伙人，中国碳中和50人论坛特邀研究员 wubixuan@hiwayslaw.com 微信：chitchat1234 |
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