《风能》专题 | 美国海上风电发展概述（政策篇）

Original 贺庆王乾坤金颖风能专委会CWEA 2022-08-01

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作者：贺庆，金颖，王乾坤

《风能》杂志

从全球来看，海上风电已经进入大规模发展阶段。截至2019 年年底，全球海上风电累计并网容量接近3000 万千瓦。其中，美国仅有罗德岛州的一个3 万千瓦海上风电场在运。但美国海上风能资源十分丰富，相关政策不断出台，一批规划项目正在推进，预计近期将有较快发展。本系列文章将围绕美国，尤其是该国东部海域的海上风电相关情况，从政策和市场两个角度介绍其海上风电的资源潜力、监管政策、开发流程、产业配套等。

美国首个海上风电场-30MW布洛克岛风电场

海上风电开发流程与政府监管

美国海上风电项目开发主要由联邦内政部海洋能源管理局（BOEM）监管。根据“2005年能源政策法案”第388节的规定，内政部负责在外大陆架（OCS）海上可再生能源设施开发中协调其他联邦机构。在与美国能源监管委员会（FERC）的谅解备忘录中，明确规定外大陆架区域可再生能源（包括海上风电，不含潮汐能）项目的生产和传输都由内政部专门负责，而内政部海洋能源管理局则成为具体实施协调职能的联邦机构，并于2009年签发了正式版监管条例，建立海上可再生能源开发计划，主要负责外大陆架区域能源（包括传统和可再生能源）项目开发，风电场选址和运营，授予外大陆架区域租赁权、地役权或路权等工作。其他联邦、州层面机构[主要涉及执行“国家环境政策法”（NEPA）的机构]则主要参与风电场选址和运营相关监管或审批事项。在美国，海上风电与其他电力能源项目类似，需要经过多年的开发建设过程，主要包括规划分析、海域租赁、海域选址、建设运营等4个阶段（一般耗时7~10年）。

规划分析阶段（约2年）：通常，该步骤可由海洋能源管理局或项目开发商发起，即：海洋能源管理局在《联邦公告》中签发“兴趣意向书”（RFI），或为海上风电场待开发区（WEA）签发“信息提名征询书”；开发商向海洋能源管理局提交风电场海域的租赁使用申请。规划分析流程发起后，根据州长或州政府要求，将成立政府间任务工作组，为新确定的海上风电场待开发区提供必要的专家力量支撑。海洋能源管理局将对海上风电场待开发区的可行性进行评审分析，发布意向通知书（NOI），准备环境评估材料,发布关于环境评估的可行性通知书（NOA）。其中，环境评估需要对所在海域的风速、海浪高度、海床条件、海洋生物情况等进行详细调研。

海域租赁（1~2年）：由海洋能源管理局提出并发布租赁竞拍公告，举行租赁竞拍，签发租赁合同。

海域选址（不超过5年）：开发商提交场址评估计划（SAP），并获得海洋能源管理局的批准，开展项目场址评估和调研工作。

建设运营（建设过程一般耗时2年，项目运营周期一般为25年）：由开发商提交建设运营计划（COP）；海洋能源管理局对建设运营计划进行审核，并发布NOI和基于建设运营计划的环评报告（EIS）；由海洋能源管理局批准通过建设运营计划[发布对于建设运营计划的决定意见（ROD）]；开发商提交设计和安装计划，并根据计划开始实施工程建设。

风电场项目开工建设一般至少需要3个条件：一是项目的建设运营计划得到联邦内政部和所在州监管机构的批准，涉及的联邦、州监管机构及相应流程如表1所示；二是已与电力承购商签订购电协议（PPA）；三是完成项目融资。

规划分析和海域租赁阶段。BOEM通过发布“兴趣意向书”确认提出的租赁区域是否具有市场吸引力，保证租赁区域的市场竞争性，并在此基础上发布“信息提名征询书”，征求公众对于租赁区域的意见建议。在举行租赁竞拍前，海洋能源管理局必须严格按照《国家环境政策法》履行环境审核与评估流程。

项目选址及建设运营阶段。在竞拍中获得租赁权的开发商（承租方）需要在1年内分别提交场址评估计划（SAP），计划需详细描述如何在这一阶段开展风能资源深度评估及技术测试工作。海洋能源管理局需要对提交的计划进行审核评估，给出评审意见（通过、拒绝或附带评价的通过）。通过场址评估计划的承租方将获得5年期限参与场址评估活动，并在期间提交建设运营计划，计划不仅需要详细描述如何开展风电场的建设运营工作，还必须涵盖租赁期满后风电场的退役处理。如果项目需要将电力传输到陆地，则需要在建设运营计划中提出铺设管道、海缆或其他附属设备所需地役权的请求。海洋能源管理局在给出评审意见（通过、拒绝或附带评价的通过）前，需要向公众征求意见建议，确保项目的环保性和技术可行性。

针对海上风电的主要激励政策

海上风电项目的发展壮大主要受联邦及州政府，特别是州政府的立法或行政推动。美国东部沿海大部分州政府都颁布了法律、行政命令以及海上风电的容量发展目标（RPS），并建立了绿色银行、绿色债券等融资机制，还开创“海上风电可再生能源证书”（OREC）的方式，根据每个海上风电项目的开发和运营成本给予开发商一定条件和限额的浮动资金补贴，努力降低开发风险，鼓励当地电力公司、私人开发商积极参与到开发中去。

一、联邦层面的激励政策

美国联邦政府为刺激风电项目开发，为私人投资方引入税收抵免和融资机制，例如免税债券、贷款担保计划和低息贷款。其中，对项目建设和运营激励力度最大、最重要的政策是生产税抵免和投资税抵免政策。

可再生能源生产税抵免（PTC）：允许风电设施（陆上和海上）的所有者和开发商在设施投入使用后的10年内，每年为上网度电申请联邦所得税抵免。对于2017―2020年破土动工的项目，度电抵免水平取决于项目启动建设时间，并且开工后四年内必须建成投运才能享受该政策。

商业能源投资税收抵免（ITC）：针对可再生能源项目投资的联邦所得税抵免。与PTC不同，ITC是指在项目正式投运后，其资本性投资总额的一定百分比可以抵扣项目业主/开发商的应纳税额，相当于为项目提供了一次性投资补贴。如果项目在2021年前破土动工，可以放弃PTC，申请享受ITC。

二、州层面的激励政策

除了联邦层面的激励举措外，一些位于东海岸的州也制定了推动海上风电项目开发的鼓励政策。

1.海上风电可再生能源证书机制

一般来说，海上风电项目除了依据购电协议在电力批发市场获得卖电收入外，还可以通过海上风电可再生能源证书机制获得额外收益。海上风电可再生能源证书与清洁能源配额制（CES）中的可再生能源证书（REC）类似，它为海上风电项目的投资建设提供经济激励，以更好地实现各州制定的可再生能源发展目标，其基本原理是：

州政府对海上风电电量在清洁能源配额中所占的比例作出约束性规定，即要求海上风电电量必须占到供电公司（Load Serving Entity）供电量的一定百分比；海上风电项目每发出1兆瓦时电能即获得1个海上风电可再生能源证书；政府清算机构（Clearing House）从具备资质的风电开发商处购买证书，并将其转卖给供电公司；供电公司需要收集到的证书数量比重与其售电量比重成正比，以履行海上风电配额义务，否则就需要向政府支付履约款（Alternative Compliance Payment）。

2.部分州的海上风电规划与激励政策

马萨诸塞州：2016年，通过一项法律，要求截至2027年该州公用事业公司需采购160万千瓦的海上风电装机容量。2018年，通过立法，授权公用事业公司采购额外的160万千瓦海上风电装机容量，即截至2035年的采购量达到320万千瓦，该目标建议于2019年5月由马萨诸塞州能源资源部正式提出。

马里兰州：2013年，《海上风能法案》修订了该州的“可再生能源配额制”，将海上风能纳入其中，并以海上风能可再生能源证书的形式为海上风电项目提供财务支持。2019年5月，发布一项法令，制定了2030年实现120万千瓦海上风电装机容量的发展目标。

新泽西州：2018年5月，通过立法将2030年海上风电装机容量发展目标从110万千瓦提高到350万千瓦，以履行州长墨菲的行政命令。2019年11月，州长墨菲发布了另一项行政命令，将2035年的州海上风电装机容量发展目标提高到750万千瓦。

纽约州：2017年1月，纽约州州长科莫宣布到2030年发展240万千瓦海上风电的承诺。2019年1月，州长科莫将该州2035年的海上风电发展目标提高到900万千瓦，该目标于2019年7月签署成为法律。纽约长岛电力局与深海风能发电公司（Deepwater Wind）签署了为期20年的购电协议，由南叉风电场（South Fork）于2017年和2018年11月分别向长岛电力局提供9万千瓦和4万千瓦海上风电装机容量。

海上风电接入电网的有关规定

海上风电场接入系统的技术方案（网架结构、技术路线等）对项目的开发成本、开发规模、单机容量、开发风险都有比较大的影响。

接入系统方式。从接入网架结构的角度看，通常有辐射式和骨干网架式两种方式接入系统。辐射式适用于一次建成的海上风电基地接入系统；骨干网架式适合分期建设的海上风电基地逐步接入系统。纽约能源与研究发展局（NYSERDA）是纽约州政府研究和投资机构，该机构推荐纽约州近期发展的风电项目以辐射式的方式接入系统。

交/直流技术选择。海上风电在距离海岸比较近的情况下，一般采取高压交流方式接入电网；随着送出距离增加，则更适合采用高压直流方式接入。当前，美国东部沿海的风电项目距离海岸较近，所以，开发商多选择将风电项目以高压交流的方式接入电网。未来，随着风电规模的扩大，美国东部有可能大量海上风电项目都在同一个调度网范围内或者跨调度网接入。随着调度机构对风电项目的运行可靠性和控制要求越来越高，以及市场交易等方面的要求，海上风电项目的接入方式也更加趋向于高压直流方式。纽约能源与研究发展局和纽约州公用事业监管委员会组织进行技术研讨，其中，多端直流是备选的接入系统方案之一。

接入系统工程建设。美国调度机构要求发电开发商不仅应承担风电项目本身的建设运行费用，还要承担为了送出和消纳风电，导致电网升级改造的费用，也就是要承担“深成本”。由于海上风电的配套送出费用在前期阶段不是很明晰，所以，监管机构允许通过“海上风电可再生能源证书”的方式对上述费用支出在工程建设后期进行浮动补贴。

接入系统可靠性要求。根据联邦能源监管委员会的法规要求，项目开发商在提交项目审批的材料中要包括项目的接入系统研究报告，报告需要对项目接入的可行性、必要性、技术经济性进行分析、研究和论述。独立电网调度机构，还要根据此项目情况滚动完成包含可能建成投产海上风电项目的全网系统可靠性研究。系统可靠性研究要确保海上风电项目在接入电网后，大电网的运行要满足北美电力可靠性委员会（NERC）、区域电网可靠性组织（Regional Reliability Organizations）等监管机构颁布的各项电网稳定性标准。另外，由于新的电源容量接入，电力市场方面的供求关系也会发生变化，需要开展相应的分析。

接入系统可靠性研究。接入系统研究主要从两个角度对电网安全可靠性进行分析。一是分析新（扩、改）建项目对电网的稳定性造成多大程度的影响。二是分析为满足电网稳定性或者供电可靠性要求（有可能是新增的要求），需要进行何种电网升级改造工作以满足上述要求。所有的独立电网调度机构都提供上述两类接入系统研究咨询服务。开发商在完成上述工作，同意签订入网协议，并向联邦能源监管委员会递交材料之后，才能开展项目的施工图设计、建设、安装、调试和运行等工作。CWEA

文 | 全球能源互联网集团有限公司（发展合作组织）贺庆，金颖，王乾坤

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相关海上风电资料

下载 | 2020北美海上风电项目地图

https://www.gustomsc.com/download/north-america-offshore-wind-map

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美国海洋能源管理局（BOEM）外大陆架可再生能源规划情况

Atlantic Ocean海岸线风电项目分布

4阶段及各主要工作和大致所需时间

https://www.boem.gov/renewable-energy/regulatory-framework-and-guidelines