章志远：中国特色行政审判理念的新发展
华东政法大学
法律学院教授
章志远
目次
一、行政案件数量增长与回落的辩证关系
二、民众诉权行使保障与规范的辩证关系
三、司法监督行政与支持行政的辩证关系
四、法院主导案审与多方协同的辩证关系
五、依法作出裁判与协调化解的辩证关系
结 语
内容摘要
我国当下行政审判实践问题的解决，有赖于在行政审判基本理念上逐步形成共识。人民法院行政审判应当立足法治国家建设战略全局，准确把握行政案件数量增长与回落之间的辩证关系，实现工作绩效评价从数量增减型模式向结构均衡型模式转变；应当回归《行政诉讼法》立法原意，准确把握诉权行使保障与规范之间的辩证关系，兼顾司法参与社会治理、助推法治一体建设的政策需要；应当立足司法与政治有机统一原理，准确把握监督行政与支持行政之间的辩证关系，树立寓监督于支持、监督就是最大支持的观念；应当根据行政争议的具体类型，准确把握法院主导与多方协同之间的辩证关系，善于将体制优势转化为治理效能；应当在充分尊重立法精神和适当兼顾司法政策的基础上，准确把握依法裁判与协调化解之间的辩证关系，寻求行政争议能够获得实质性化解的长远之策。人民法院行政审判不同理念的争论与统一，能够促使其在新发展阶段轻装再出发，助推法治国家早日建成。
关键词
行政审判 案件分布 诉权保障 监督行政 依法裁判
引 言
自2014年《行政诉讼法》修订与实施以来，人民法院行政审判工作在服务保障党和国家中心工作、实质性化解行政争议、监督和促进行政机关依法行政，以及保护公民、法人和其他组织合法权益方面取得了不少成绩，“立案难、审理难、执行难”问题得到了一定程度的缓解。但是，行政审判工作也出现了诉权行使保障不足与滥用并存、裁判标准不尽统一、行政案件审理陷入程序空转等新问题。六年多来，最高人民法院相继围绕行政诉权保障与规范、行政机关负责人出庭应诉、一站式多元解纷机制建设、“分调裁审”机制改革、行政诉讼被告资格和申请再审、行政诉讼程序繁简分流等议题出台了专门的司法解释或司法文件。2021年9月27日，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称“《实施办法》”），将对全国行政审判工作格局产生重大影响。与全国民事商事、刑事审判工作会议形成每隔几年定期举行模式所不同的是，自2007年3月第五次全国行政审判工作会议举行以来，十四年间尚未举行全国性的行政审判工作专题研究会议，行政审判实践问题的解决呼唤行政审判基本理念的统一。
随着《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》的发布，法治中国建设整体上已经进入“规划引领”时代。作为“衡量一国法治发达程度与社会文明程度重要标尺” 的行政诉讼制度，如何在法治中国建设伟大征程中找准定位，如何更好发挥其在国家治理体系与治理能力现代化进程中的应有作用，都是摆在行政法学理论界和实务界面前的重要课题。立足我国新发展阶段，人民法院行政审判工作需要重点把握好行政案件数量增长与回落、民众诉权行使保障与规范、司法监督与支持行政、法院主导与多方协同、依法裁判与协调化解之间的辩证关系，促进人民法院行政审判事业行稳致远。
一、行政案件数量增长与回落的辩证关系
案件数量，尤其是一审行政诉讼案件的数量，是观察行政审判制度发展走向的重要窗口。在三十多年的行政审判制度实践中，2007年和2015年是两个重要的“拐点”之年：2007年之后，全国法院一审行政诉讼案件数量终结了在10万件关口长达十年的徘徊局面；2015年之后，全国法院一审行政诉讼案件数量首度突破20万件大关。在经过五年的持续增长之后，全国法院一审行政诉讼案件数量已经稳定在28万件左右，近期还呈现出逐渐回落之势。同时，行政审判实践中的“两高四低”（即“上诉率高、申诉率高”“实体裁判率低、被告败诉率低、发回重审和改判率低、原告服判息诉率低”）现象十余年来一直未见明显改善，高级人民法院特别是最高人民法院近几年来案件审理压力持续增大，新时代行政审判实践中的“倒金字塔”现象尤为显著。《实施办法》第1条明确提出：“在实现审判重心进一步下沉的同时，推动将涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理，逐步实现基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。”此举对行政审判工作格局将产生重大影响，不仅能够实现最高人民法院应有的宪制功能，而且能够从根本上解决“倒金字塔”问题。在这项重大改革稳步推进之际，如何辩证看待行政诉讼案件数量增长与回落、案件层级分布与案件审理质效的关系，在很大程度上决定着行政审判制度的发展方向，需要予以全面、科学研判。
从法治国家建设整体的战略布局上来看，行政审判制度在行政争议解决体系中的定位将更加理性、科学。司法是公认的维护社会公平正义的最后一道防线，但司法并非也无必要成为社会矛盾纠纷化解的第一道防线。近年来，党和国家一直在倡导创新社会治理体制，实现社会矛盾纠纷的预防和多元化解。习近平总书记指出：“坚持和发展‘枫桥经验’，从源头上提升维护社会稳定能力和水平。” 人民法院立足外部和内部视角，通过一系列体制机制的完善，努力实现“既治已病、也治未病”，促进行政争议诉源治理局面的形成。“行政审判的诉源治理，是指人民法院在依法履行行政审判职责的过程中，围绕行政争议化解和诉求源头防控，通过诉讼内外单独或联合行动，实现确立公权行使规则和融入社会治理进程有机统一的状态。” 一方面，人民法院通过立案之前的释明、指导活动，引导当事人通过行政复议、行政裁决、行政调解、行政自我纠错等其他更适宜的方式实现行政争议的及时化解，促成“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用” 目标的实现；另一方面，人民法院通过及时裁判、明确确立行政行为和社会成员行为规则，避免今后类似行政争议的再度发生，客观上具有从源头上预防和减少行政争议产生的实际效果。这两类举措的综合实施，客观上能够起到有效控制行政诉讼案件数量上升的效果。随着《行政复议法》修改工作的推进，特别是行政复议体制改革的逐步到位，行政复议诉前分流的预期功能将进一步得到释放，短时期内全国一审行政诉讼案件数量可能出现小幅回落趋势。
从新一轮法治政府建设的实践来看，局部领域的行政诉讼案件数量还有相应的增长空间，行政审判工作体量的基本面能够得到有力保障。2021年1月1日，《民法典》正式实施。民法典不仅是“社会生活的百科全书”，也是各级政府依法行政的坐标。习近平总书记指出：“各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平，依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员。” 《民法典》中的一百多个条款为行政机关设定了相应的行政职责，划定了行政职权行使的边界，这些条款的实施可能引发新型行政不作为、行政登记和民事关系行政介入类争议，行政诉讼案件数量可能存在一定的增长空间。2021年7月15日，修订后的《行政处罚法》正式实施。作为“行政三法”首部曲的《行政处罚法》修改，既是该法作为行政处罚总则地位的回归，也是行政法总则制定之前的一次重要预演，其中包含着大量的制度创新，蕴含着相关行政争议的可能。例如，该法第四十条第一款规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”“具有一定社会影响”属于典型的不确定法律概念，存在着多种解释的可能，容易产生理解上的不一致。近期北京钢琴家李某及沪上高校研究生嫖娼遭到公布引发社会广泛关注即可佐证。该法第三十四条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”这种公开裁量基准义务的强制性规定，可能引发更多有关行政处罚是否合理的行政争议。
随着全面依法治国进程的推进，特别是相关重大改革举措的落地和若干重要法律的实施，全国一审行政诉讼案件数量可能会出现“回落—上升—回落—上升”的螺旋式发展趋势，稳中有降、稳中有升将成为新常态。为此，人民法院在评价行政审判工作质效时就应当坚持辩证思维，改变过去只看重数量增长或者只看重数量下降的极端评价方式。一方面，一审行政诉讼案件数量的适度下降，可能就是非诉讼纠纷解决方式切实发挥作用、诉源治理效果进一步彰显的佐证；另一方面，一审行政诉讼案件数量的适度增长，可能就是新类型行政案件出现、司法谦抑得到局部调适的佐证。在行政审判工作绩效评价方面，今后应当实现从“数量增减型评价模式”向“结构均衡型评价模式”的转变，引导行政审判工作走上专业化、科学化、理性化的发展道路。
首先，行政诉讼案件在审级分布上应当实现绝大多数社会矛盾纠纷在基层及时有效化解的目标，行政案件上诉率、申请再审率不断下降，形成“法院层级越高、行政案件越少”的正态分布。按照《实施办法》所设计的审级职能定位改革路线图，将来最高人民法院只审理数量极少的再审行政案件，主要任务是对下监督指导和确保法律适用统一。因此，如何通过“择案而审”抓取最有价值和示范引领意义的案件，就成为摆在最高人民法院面前的重要任务。除了被动地从当事人直接向最高人民法院申请再审、高级人民法院向最高人民法院上报再审的案件中进行选择外，最高人民法院应当充分利用《行政诉讼法》第92条第2款的明确授权，建立行之有效的工作机制，主动“发现”合适的再审行政案件。例如，已经引发广泛舆情关注的案件，全国人大代表、政协委员联名提交的案件。对于受理一审行政案件的基层人民法院和中级人民法院而言，要充分发挥其属地管辖的天然优势，紧紧依靠当地党委和政府实现行政争议的实质性化解。
其次，行政诉讼案件在类型分布上应当努力实现行政管理领域全覆盖、行政活动类型全覆盖的正态分布。行政诉讼案件类型分布越广，就意味着司法权监督行政权的范围越宽，既有助于更多类型行政机关法治思维的提升，也有利于人民法院行政审判能力的淬炼。长期以来，由国有土地房屋征收、集体土地征地拆迁引发的行政案件数量居高不下，由此衍生的政府信息公开诉讼、不履行法定职责诉讼成倍增长，这些案件的爆发虽然增加了行政诉讼案件的体量，但实质意义却并不显著，甚至还造成了司法资源的无端耗费。征收补偿、征地拆迁案件的爆发，源自地方政府快速推进城镇化的发展冲动，更深层次的原因则在于一些领导干部思想层面上存在的畸形政绩观。这类案件往往被冠以推进重大项目、开展重大活动之名，令法院时常陷入左右为难的境地。今后，对这种违背规律的野蛮式发展和运动式治理事件，应当更多依靠党内监督和问责的方式予以处理，避免法院在个案或串案处理中陷入法律效果、社会效果和政治效果的艰难抉择。法院是法律适用机关，法官是法律问题专家，只有在《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法律框架之内，人民法院才能坚持依法审判。否则，各种“应景”之举不仅有损司法公信力，而且还会助长行政机关不依法行政之风。在房屋征收、征地拆迁及其衍生案件得到有效管控之后，人民法院应当紧紧跟上时代发展步伐，围绕人民美好生活需要和社会共同富裕的实现，聚焦各类给付行政活动和行政协议纠纷，实现从以撤销诉讼为中心向撤销诉讼与给付诉讼并举、从以行政处理行为合法性审查为中心向兼顾行政协议合约性审查转变，使得行政审判权的触角伸向更加广阔的空间，尽可能覆盖所有行政管理领域和行政活动类型，为深入推进依法行政、全面建设法治政府提供全方位的司法监督和支持。
二、民众诉权行使保障与规范的辩证关系
“民告官之法”的形象称谓，表达了《行政诉讼法》作为人权保障法的初心使命，彰显了《行政诉讼法》主观权利保护法的精神特质。2014年修订的《行政诉讼法》为了解决“立案难”问题，在总则部分构建起行政相对人诉权保护的基本屏障，具体举措包括第1条重申“保护公民、法人和其他组织合法权益”的诉讼目的，第2条确认公民、法人和其他组织的行政诉权，第3条确立作为行政诉权核心内容的起诉权，第4条突出人民法院对行政审判权的依法独立行使，从而奠定了其作为“当事人行政诉权保障法”基本法的地位。对立案登记制的过度宣传解读使得立案审查一度被简单抛弃，而立案之后过高的裁定驳回起诉率又被认定为行政诉讼程序陷入空转的标志。同时，局部地区少数当事人滥诉情形的增多，则又以无端耗费司法资源为名而施以较为严格的法律规制。如何在民众诉权保障与规范行使之间妥善拿捏，成为行政审判实践中颇为纠结的问题。2017年8月，最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，试图引导当事人合理表达诉求，更好地保护和规范当事人依法行使诉权。不过，四年多来的行政审判实践表明，诉权行使保障与规范之间的关系尚未从根本上得到厘清，诉权行使保障不足、诉权滥用规制不力的问题仍然存在。特别是在诉源治理、多元化解行政争议、实质性化解行政争议等社会矛盾化解理念流行的当下，诉权行使保障与规范之间的关系变得更为复杂。
诉权行使的保障与规范首先必须回归《行政诉讼法》的立法原意，通过对修法精神的正确把握积极回应人民群众的合理期待。行政审判的专业性、技术性较强，很难要求普通当事人的起诉能够完全满足各种法定的形式和内容要求。法院对于被告是否适格、诉讼请求是否明确与具体等有关起诉条件的规定，应当从宽理解、灵活掌握，避免简单粗暴地以“被告不明确”“诉讼请求不明确”“诉讼请求不具体”“一行为一诉”“超过起诉期限”“不具备原告资格”“不属于受案范围”等各种堂而皇之的理由将当事人拒之门外。“现行《行政诉讼法》将诉讼要件一体纳入起诉要件审查范围，但在规定起诉条件诸要素时缺少严密的逻辑体系，导致实践中诉讼要件审查前移，形成行政诉讼起诉高阶化、裁定率畸高的现象，进而形成行政诉讼上诉率高、申诉率高、信访率高、程序空转的问题，行政诉讼纠纷解决功能不彰、公信力难以有效提升。” 作为法院与生俱来的一项职责和义务，释明在行政诉讼中应当得到最大限度的适用。与民事诉讼主要采取当事人主义模式不同，行政诉讼更多表现出浓厚的职权主义色彩。特别是在诉讼双方当事人地位明显不对称的境况之下，法院释明成为扭转这种诉讼地位不对等性的重要杠杆。对于当事人提出的各种诉讼请求，法院应当予以适度归纳、甄别和释明，按照立案登记制的立法原意，最大限度地将符合《行政诉讼法》起诉条件的案件受理进来，确保当事人的诉权行使得到充分有效的保障。
诉权行使的保障与规范，也应当积极贯彻参与社会治理的司法政策要求，通过非诉讼方式分流作用的切实发挥，实现当事人权益的更好保护。社会矛盾纠纷的预防化解是创新社会治理的重要内容。近年来，社会矛盾纠纷的多元化解体系建设成为国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。无论是把行政复议打造成行政争议化解的主渠道，还是党和国家对行政裁决、行政调解、诉前调解等其他非诉讼争议解决方式的积极倡导，都显示出将司法真正塑造成纠纷解决最后一道防线的决心。这种改革导向在破除“司法万能”的同时，重塑了“司法有限”和“司法有为”的形象，有望实现从“让司法更像司法”到“让司法更能司法”的嬗变。行政争议的产生往往具有复杂的社会背景，以法院在既定宪制框架中的地位和行政法官在司法改革进程中的境遇，都很难对行政争议大包大揽。因此，行政复议主渠道地位的形成，与其说是立法直接驱动的结果，毋宁说是司法间接驱动的结果。在目前行政复议前置尚未成为衔接行政诉讼程序的原则性法律规定时，立案之前的法院释明、引导就非常必要。如果法院通过对行政争议不同解决方式的评估，将其及时导入更能快速、有效化解的行政系统自我纠错程序，当事人权益自然就能获得更好保护。当下正在推进的行政诉讼程序繁简分流和多元化解行政争议改革，根本目的都在于更好地发挥法院作为“裁判者”和“治理者”的双重作用，促进当事人合法权益的有效保障。
诉权行使的保障与规范，还应当秉承法治国家、法治政府、法治社会一体建设的基本理念，在精准识别当事人滥用诉权情形的基础上，对这种滥用诉权行为予以矫正。习近平总书记指出：“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。” 作为具有浓郁中国实践特色的概念，法治社会的核心内涵是“公权力运作系统之外的社会生活的法治化”，社会成员的普遍守法、信法、尊法是法治社会构建的基础。可见，依法维权、理性维权是法治社会建设的应有之义。继《最高人民法院公报》2015年第11期刊载“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”首度提出“滥用诉权行为的法律规制”命题之后，最高人民法院在“陈则东诉浙江省人民政府不履行行政复议法定职责案”等申请行政再审案件中，多次重申对滥用诉权的必要惩戒。“今后对于陈则东另行提起的涉及本案相关争议的行政诉讼，人民法院在登记立案前应当依法严格审查；对明显滥用诉权的，退回诉状并记录在册；无理缠讼，造成诉讼对方或第三人直接损失的，可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。” 这种对无理缠讼、浪费司法资源的滥诉行为的矫正和纠偏，能够重塑司法权威，促进法治一体建设目标的实现。
三、司法监督行政与支持行政的辩证关系
司法权与行政权之间的关系，既是贯穿于行政诉讼活动始终的一条主线，也是观察行政诉讼制度走向的一扇窗口。就规范意义而言，“维护和监督行政机关依法行使职权”是1989年《行政诉讼法》第1条确立的诉讼基本目的之一，并成为近三十年来指导行政审判工作的基本思想。2007年3月，第五次全国行政审判工作会议召开，司法与行政之间工作目标的一致性和相互支持的应然性，逐渐被刻意加以凸显。“作为执行同一法律法规、追求同一法治目标的国家机关，司法与行政具有协调一致、取得共识的前提和基础，应当相互理解和良好合作。” 2014年修订的《行政诉讼法》第1条虽然删除了“维护”二字、仅保留“监督”一语，但此举并不意味着司法支持与促进行政的理念就被摒弃了。相反地，“监督和支持并举”仍在诸多重要场合被广泛提及。2015年11月2日，最高人民法院首次向全国人大常委会专门汇报行政审判工作，“监督、支持行政机关依法行政，助力法治政府建设”被列为行政审判工作取得的重大成就之一。自2015年以来，最高人民法院连续几年将“‘支持’与‘监督’行政机关依法行政”写入年度工作报告，并将“监督和支持行政机关依法行政”作为推进行政诉讼制度改革的重要面向写入人民法院“五五改革纲要”之中。
无论具体的文字表述在“监督和支持”、“支持与监督”或“监督和促进”之间如何切换，都表征着在规范层面的“监督”与行政审判实践之间，事实上存在着一定的紧张关系。近年来，过多强调法院对行政机关的“支持”、寻找各种理由回避“监督”的现象不断涌现，司法过于谦抑的局面令人不安。例如，对于一些地方政府开展的集中专项整治行动引发的行政争议不愿触碰，对于一些系争征收补偿决定不进行合法与否的判断，对于一些游离在法律规范之外的“擦边球”行为听之任之。这些过于迁就行政机关、盲目服务大局的做法，有违行政诉讼法的立法初衷，有损法院自身的司法权威。“司法谦抑是在依法审判的大前提下需要兼顾考量的，绝对不能将司法谦抑凌驾于依法审判之上。” 对于身处困境之中的行政审判而言，应当始终坚守监督行政的初心使命，进一步激活现行《行政诉讼法》所规定的基本制度，确保“把行政权力关进制度的笼子”得以实现。
在充分履行法定监督职责的同时，作为国家政治权力有机组成部分的司法权，同样需要直面行政审判活动的政治属性，实现行政案件审理法律效果与社会效果、政治效果的统一。“一个政治功能缺失或弱化的法院，实际上既无政治地位，更无力担当实现法治的重任，还势必影响其一般司法功能的发挥。”人民法院对行政机关依法行政的支持，就是行政审判活动政治性的充分体现。在新时代的党政体制下，人民法院对行政机关依法行使职权的支持，缘于三个方面的原因：一是在全面加强党的领导话语体系中，重大决策往往由各级党委作出，各级政府及其所属行政机关更多扮演执行者的角色。面对执行党委决策的行为所引发的行政争议，人民法院不可能流于表象机械办案，必须深入了解行政争议背后的起因，支持党委和政府的中心工作；二是身处“行政国家”时代，行政权已经渗透到社会生活的各个方面。尤其是在诸多专业技术领域，行政机关对法定事实要件的解释和判断具有广阔的裁量空间。许多不确定法律概念都需要经由行政机关的专业判断才能实现具体化，从而为最终的法律适用奠定基础。对于行政机关固有的专业技术判断优势，人民法院必须予以尊重和支持；三是在发展至上的社会转型时期，面对各种叠加的经济社会运行风险，行政机关的判断与选择，往往面临着复杂的国家利益、社会公共利益和个人利益之间的权衡。作为擅长法律问题分析的专门机关，人民法院对于行政裁量应当予以必要的支持。
对于监督行政与支持行政之间辩证关系的把握，正是行政审判活动的实践智慧所在。一方面，行政法官必须站稳人民立场，切实践行维护公民、法人和其他组织合法权益的初心使命，防止完全不讲原则的“和稀泥”；另一方面，行政法官同样需要站稳政治立场，善于从全局观和整体观上实质性化解行政争议，防止就案论案、机械办案。随着全社会法治观念的不断提升，特别是领导干部法治思维的逐步养成，“寓监督于支持”“监督是支持的前提和基础”“监督就是最大的支持”应当成为新发展阶段指导行政审判工作的新理念。如果一味强调司法对行政的支持和配合，毫无原则地放弃人民法院法定的监督职责，行政诉讼制度就会误入歧途，进而在全面依法治国的进程中错失发展机遇。面对新时代人民群众美好生活的新期待，围绕公平、正义、安全、发展、环境诉求而引发的行政争议，尤其需要通过司法获得公正及时的化解。为此，人民法院应当紧随时代发展步伐，敢于受理新类型的行政案件，在实践探索中准确把握监督行政和支持行政的辩证关系，从而在保障和促进法治政府建设的过程中同时也实现自身发展。
四、法院主导案审与多方协同的辩证关系
在传统诉讼法学的视域中，诉的提起一般被认为会自然形成相对独立的“法的空间”，一切诉讼程序的发展都需要司法来定夺。“从诉的提起开始（具体权利要求的设定），经过争议之点在法律意义上的形成（要件事实的确定）、证明和辩论以及上诉等阶段到达判决的确定，具体案件的处理可以被视为一个‘法的空间’形成过程。在这个过程中，程序的逐渐展开以获得具有既判力的决定为目标且有强烈的不可逆性质。这种不可逆性的表现之一即体现在程序的展开对于当事者和法官的拘束性上，即到一定阶段后当事者提出新的事实或证据可以被禁止，法官也不能随意宣称已经完成的程序不算数而要求从头再来。” 就行政诉讼制度而言，1989年《行政诉讼法》形塑了“司法主导运作”的程序空间，“审判程序的指挥权完全授予人民法院，最大限度地压缩了原、被告之间通过合意解决纠纷的可能。” 不过，文本意义上的法院主导，在行政审判实践中很快便遭遇挫折，法院通过做工作迫使原告撤诉、通过引入行政机关负责人出庭应诉合力化解争议、通过发送司法建议、行政审判白皮书间接施压等举措逐步推广，以至有学者批评“中国的法院为了摆平各种关系，很大程度上所展现的并不是一个中立司法者的面向”。可以说，一部行政审判制度的发展史，就是法院或独立或联合其他主体共同化解行政争议的历史。
对于行政案件审理中法院主导与多方协同辩证关系的把握，需要根据行政争议的具体类型而定。近两年来，一些省市高级人民法院相继发布行政争议实质性化解十大（或十二大、十五大）典型案例，全方位展示法院充分利用我国党政体制优势合力化解行政争议的成就。对这些典型案例的实证观察显示，“法律关系复杂型”“政策依据变迁型”“基本民生托底型”案件最需要获得实质性化解。就行政案件立案之后的审理程序而言，法院无疑是当仁不让的主导者。此处的法院是“作为整体的人民法院” 存在的，既不宜刻意强调法院审级的不同，也不需过分突出行政审判庭与民事审判庭之间的分野。特别是在行政争议与民事争议相互交织、原生案件与衍生案件犬牙交错现象普遍存在的境况之下，更应破除同一法院内部不同审判庭之间、不同审级法院之间、不同案件受理法院之间的壁垒，充分发挥作为整体的人民法院的案件管理能力和资源整合能力。
法院主导行政审判程序的发展，与借助其他力量协同化解行政争议并不矛盾。在全面加强党的领导的政治体制中，作为政法单位的法院更应自觉践行党对人民法院工作的绝对领导，紧紧依靠当地党委支持妥善化解行政争议。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅、中共中央政法委员会先后印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》；2015年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部又联合印发《关于进一步规范司法人员与当事人、律师特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》。这些党内法规和规范性文件，为人民法院依法独立行使行政审判权提供了重要保障，充分彰显了党支持司法的精神要义，是法院排除行政干扰、依法作出裁判的底气所在。因此，法院应当善于寻求党委各方面的支持，紧紧依靠党委及时有效化解行政争议。
在多年的行政审判实践中，法院还与行政机关之间形成了一种特殊的“府院互动”形态的权力结构，改变了以往单一的“法院发展成为令行政机关望而生畏的讨厌的存在” 局面。“就互动载体而言，人民法院和行政机关的互动应围绕行政案件审理展开。就互动依据而言，府院互动本身虽缺乏直接法律依据，但必须基于双方法定职责进行。就互动空间而言，府院互动既可以发生于行政诉讼内，也可以发生于行政诉讼外。诉讼内互动以人民法院妥善化解行政争议为导向，诉讼外互动以人民法院延伸行政审判职能为导向。就互动功能而言，府院互动包括个案处理型和法治促进型两类。”法院与作为整体的政府之间的互动，既缘于二者都由人大产生、对人大负责并接受党的领导的固有体制安排，也缘于法院自身因应行政任务变迁和司法环境优化的功能调适。这种司法与行政协同化解行政争议的实践做法，有着特殊历史时期的社会背景和一定的现实合理性，但也需要把握应有的界限，避免司法被行政俘获、规训成行政政策推行的工具。尤其在行政案件审理期限的刚性约束下，无休止的府院互动容易加剧司法的信任危机，损害司法自身的权威。作为一种可能的解决路径，在裁判文书中载明府院互动的事实，或许能够兼顾法院主导与府院协同之间的辩证关系。例如，“郴州饭垄堆矿业有限公司诉中华人民共和国国土资源部国土资源行政复议决定案”再审案件中，最高人民法院判决就明确指出：“本院审理期间，曾多次组织各方当事人并邀请湖南省国土厅、郴州市人民政府、前期曾经签订整合并购协议的相关公司参与协调整合事宜，但因故协调未果。” 这种裁判技术层面的创新，体现了法院行政审判的实践智慧，避免在法院主导与多方协同之间走向极端。这一做法不失为一项可加以适度推广的本土司法经验。
五、依法作出裁判与协调化解的辩证关系
长期以来，人民法院行政案件审理在依法作出裁判与协调化解之间一直存在某种紧张关系，时常陷入非此即彼的境地。站在理想主义立场，法院只有依法作出裁判才符合法治的基本要求，才能树立自身的应有权威；协调化解则属于人治范畴，法院深陷其中无异于自我贬损。站在现实主义立场，法院不能僵化适用法律、机械办案，应当立足法律效果与社会效果的统一，灵活进行协调化解，避免简单下判造成“口惠实不至”的局面。这种将依法裁判与协调化解相对立的思维，不仅容易陷入简单的意气之争，而且无助于行政诉讼多重目的的实现。依法裁判与协调化解之间辩证关系的把握，既需要回归法律文本进行规范解释，也需要关注行政审判实践进行经验提炼。
按照纠纷解决是否基于当事人之间的自由合意为依据，解决纠纷的过程可以分为“决定型解决”和“合意型解决”两种模式。前者是纠纷各方根据第三者有拘束力的决定来解决，后者是纠纷各方根据彼此之间的合意来解决。在2014年修订的《行政诉讼法》中，行政诉讼判决部分被认为是“最为丰富和最有特色的内容之一”。总体上看，法定的行政判决包括宣示性判决和引领性判决两类，行政审判实践中驳回诉讼请求判决、确认违法判决等宣示性判决适用较多，具有明确内容要求的给付判决、履行判决、变更判决则适用较少。这种局面不仅与行政任务多样化发展的趋势不相吻合，而且在客观上也造成了行政诉讼程序的空转，无法实现《行政诉讼法》的多重立法目的。在行政诉讼判决体系中，确认判决具有明显的补充性特征。“如果原告能以其他更便捷的，或者更佳的方式达到目的，就不存在相应的法律保护需要。”确认违法判决的适用应当回归《行政诉讼法》第74条的规定，尽量从严掌握、避免过多适用；驳回诉讼请求判决的适用应当严格遵循《行政诉讼法》第69条的规定，恪守被诉行政行为合法性审查和判断的底线。从实质性化解行政争议角度上看，给付判决、履行判决、变更判决的适用应当优先于撤销并责令重作判决，避免造成新的循环诉讼。在《最高人民法院公报》刊载的大量典型行政案例中，不乏具有示范意义的行政裁判。在“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”中，法院的三项实体性判决内容依次为：“一、北京科技大学在本判决生效之日起30日内向田永颁发大学本科毕业证书；二、北京科技大学在本判决生效之日起60日内组织本校有关院、系及学位评定委员会对田永的学士学位资格进行审核；三、北京科技大学于本判决生效后30日内履行向当地教育行政主管部门上报有关田永毕业派遣的有关手续的职责。” 在“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案”中，法院生效判决以“作为新业态经济形式的网约车本身社会危害性较小、行政处罚没有遵循比例原则”为由，直接判决撤销了对该案被告罚款二万元的行政处罚决定。这些鲜活的案例展现了引领性判决在保护公民、法人和其他组织合法权益以及实质性化解行政争议中的作用，其所确立的裁判规则应当在更大范围内得到适用。
作为一种本土化的行政审判工作机制，协调化解是合意型解决行政争议的代名词。就法律文本的正式规定而言，《行政诉讼法》第60条规定的“依法调解”和第62条规定的“原告申请撤诉”都没有得到很好适用，甚至完全走向了修法意图的反面。前者规范化、制度化、公开化程度较高，堪称与行政判决比肩而立的结案方式，但受制于多种因素的影响，法院在行政案件审理过程中却很少采用出具行政调解书的方式；后者仅以一纸简单的行政裁定结案，无法向外界展现协调化解过程的正当性和原告申请撤诉的自愿性，却被法院继续广泛采用。行政审判实践与法律文本规定之间的背离，反映出全社会对行政诉讼调解结案的讳莫如深，更反映出协调化解的实践惯性并未因修法而得到丝毫遏制。令人担忧的是，在近年来逐渐盛行的多元化解行政争议体系构建、行政诉讼程序繁简分流等改革中，并无任何直接法律依据的“诉前调解”开始大行其道，法院积极参与其中难以消除自身角色冲突的尴尬。为此，在我国合意型行政争议解决体系的构建过程中，应当对目前采用的三种方式全面进行利弊考量，避免各种方式相互交织、法律依据缺乏的混乱局面。如果行政诉讼程序繁简分流、多元化解行政争议改革的成果最终能够“入法”，就应当放弃“立案之后再行调解”的做法，通过及时作出裁判实质性化解行政争议；如果前述实践改革成效不佳，就应当坚持当下“依法调解”的规定，通过体制机制优化为其适用创造有利条件，摆脱目前立法规定被虚置的境地。至于当下通行且备受诟病的协调化解方式，则应根据案件具体情况审慎使用，避免成为主导性的行政争议化解方式。
从近年全国各地法院公布典型行政案例的情况来看，大体上已经形成了两种迥然不同的做法：一种主要采用协调化解方式，例如，上海市高级人民法院连续两年（2018年与2019年）发布的十大典型案例中，80%都是法院通过协调化解使当事人撤诉的；另一种主要采用判决方式，例如，深圳市中级人民法院发布的2020年十大典型行政案例都是采用判决方式结案。2017年6月，最高人民法院首次发布本院第一批行政审判十大典型案例。除了作为十大典型案例之首的“林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案”是其中唯一以行政调解书形式审结的案件，其余九个案件均以行政判决方式结案。虽然目前典型行政案例发布并无任何定式，但将协调化解视为主导性的实质性化解行政争议方式并加以大力宣传，容易引起社会误解，以为实质性化解行政争议与法院协调化解之间可以简单划上等号。事实上，依法裁判旨在形塑未来社会的基本规则，更能够实现普遍意义上的行政争议实质性化解，最终促成诉源治理；裁判外方式所具有的灵活应变和妥协让步，更多表现为满足特殊个案争议化解的急需。从法治所具有的固根本、稳预期、利长远的社会功能上看，依法裁判无疑应当成为主导性的行政争议实质性化解方式，协调化解只是依法裁判之外一种辅助性、补充性的工作机制，且应当优先通过出具行政调解书的方式予以展现。只有形成了“依法裁判优先、协调化解补充”的实质性化解行政争议机制，才能在尊重《行政诉讼法》立法原意与司法政策调适之间求得平衡，避免行政审判重走大兴协调化解之风的老路。
结 语
1989年《行政诉讼法》的颁行一度被誉为“人治时代的终结，法治时代的开始”， 并成为向全世界展示东方文明古国迈向现代法治国家的一张亮丽名片。2014年修订的《行政诉讼法》总结了二十多年来行政审判工作的实践经验，新增了一系列富有前瞻性的制度规定，可谓是一次“大修”。然而，行政审判工作的总体质效，与国家治理现代化的要求以及全社会的期待之间，仍然存在不少差距。行政诉讼制度在《法治中国建设规划（2020-2025年）》中的意外“缺席”即可佐证。三十年弹指一挥间，作为曾经引领我国行政法学科由小到大、由弱到强并助推法治政府建设向纵深方向发展的行政诉讼制度，曾经创造过辉煌，也历经过坎坷。习近平总书记在对做好新形势下政法工作的批示中指出：“要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设，深化司法体制机制改革，坚持从严治警，坚决反对执法不公、司法腐败，进一步提高执法能力，进一步增强人民群众安全感和满意度，进一步提高政法工作亲和力和公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，保证中国特色社会主义事业在和谐稳定的社会环境中顺利推进。” 相比较而言，我国当下行政审判队伍的专业性和廉洁性广受社会认可，行政审判工作理应在法治国家建设新征程中有更大作为。
身处新发展阶段，行政审判事业发展仍然需要在法律文本与社会变迁、体制认同与社会期待、监督公权与保障私权之间寻求平衡。《实施办法》的落地实施，有望生成理想的行政审判工作新格局。同时，行政诉讼案件集中管辖改革的进退不一和行政审判队伍的不稳定，对行政审判事业长远发展也构成了挑战。行政审判体制和行政审判队伍固然重要，但行政审判理念的统一更为紧迫。2014年修订的《行政诉讼法》实施至今已七年有余，行政审判实践中一些深层次的问题已经暴露出来。其中，不同法院、不同法官之间行政审判理念的不一致是最大隐忧。观念是行动的先导，行政审判实践中的裁判不统一，就是行政审判理念不统一的表征。本文有关行政案件数量增长与回落、民众诉权行使保障与规范、司法监督行政与支持行政、法院主导案审与多方协同、依法作出裁判与协调化解之间辩证关系的研究，都是当下行政审判理念论争的焦点。只有站在法治国家建设的战略全局，才能在理想与现实、历史与未来、法律与政策之间求得最大公约数，引领行政审判事业在新发展阶段轻装再出发，助推法治国家、法治政府、法治社会早日一体建成。
（责任编辑：李 牧）
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