跨区域大气污染的财税治理：国际经验与中国路径
刘金科 卢 艳 邓鑫铭
中央财经大学财政税务学院
中央财经大学中国经济与管理研究院
建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。当前，我国面临严峻的大气污染挑战。大气污染与其他环境污染相比，具有成因复杂、流动性强、涉及面广等特点，特别是污染的空间溢出效应尤为突出（Hosseini et al.，2013；史丹 等，2017）。由于大气污染物没有行政界线，成立跨区域工作组织和机构、协同各区域政府共同治理大气污染至关重要。跨区域大气污染治理涉及政府、企业、民众多方利益主体，探讨财税政策如何有效发挥基础性和支柱性作用、构建大气污染协同治理的激励相容机制、打赢蓝天保卫战，是现阶段需要深入研究的问题。本文选取典型国家和地区，深入分析和总结其跨区域大气污染财税治理的经验，试图为我国跨区域大气污染财税治理提供借鉴，探索互利共赢、协同治理的道路。
从大气污染治理的国际实践看，各国都开展了长期而持续的治污工作。其中，美国南加州地区和欧洲是跨区域大气污染治理的成功范本。本文以这两个典型地区为例，从财税政策视角总结跨区域大气污染治理的经验。
（一）美国南加州地区大气污染治理的公共政策
1.成立专门的跨区域大气污染治理机构。1943年，南加州爆发了震惊全美的洛杉矶光化学污染事件，是当时美国大气质量问题最严重的地区。为整合行政资源实现有效治理，美国1947年成立了全美第一个专门负责大气污染防治工作的管理机构——洛杉矶大气污染控制区，并于1977年成立南加州大气质量管理区(the South Coast AirQuality Management District，SCAQMD)。SCAQMD是美国针对洛杉矶及其附近地区严重的大气污染而建立的一个大气污染联防联治机构，该机构覆盖了美国西海岸南部加利福尼亚州的部分地区，即奥兰治的所有区域、洛杉矶、圣贝纳迪诺、里弗塞得的部分地区，涵盖了1 600多万人口，是一个典型的跨区域大气污染治理机构。SCAQMD 负责按照联邦和州政府制定的大气污染排放标准，监测区域内的大气污染水平并执行降低大气污染水平的计划。
SCAQMD设置管理委员会(governing board)，对区域内的各项事务进行管理，目前管理层由13名成员构成，任期为4 年，在人事组成上兼顾州与地方。这样可以发挥州级政府的调节和统一调度的作用，减少地方政府间的政治博弈带来的无谓损失；同时，也可利用地方政府的信息优势，减少政策实施难度。
2.多方筹集治污资金。SCAQMD的设立旨在实现对空气重污染区域的联合治理，该机构治污资金主要来源于收费收入和联邦、州政府的拨款。其中，73%的收入来源于各种收费收入，包括许可评估费、年度许可证续期费、排污费、听证会费、罚金等收入。从出资主体看，私人部门承担了将近一半的支出责任。其中，承担较多支出的多为排污较多的大型制造企业和能源集团。从政府部门看，州政府承担主要的支出责任，其次是联邦政府补贴，而来自于地方政府机构的会费收入较小。
3.充分运用税收政策工具。美国联邦和州两级政府针对大气污染采取了一系列税收政策措施，包括开征燃料税、高油耗税、氟氯烃税、二氧化硫税和环境收入税等。以加州为例，从1937年7月1日开始征收柴油税。目前加州征收的燃料税包括联邦和州设定的燃料税，具体包括飞机燃料税、柴油税（包括生物柴油）、机动车燃油税、燃料使用税。为了更好地实施国家环境大气质量标准，1972年美国联邦政府通过《纯净的空气税法案（the PureAir Tax Act）》，开征二氧化硫税，按二氧化硫浓度将不同地区分为三个等级课税。等级I 区域每向大气中排放1磅二氧化硫征收15美分的税收；等级II区域每向大气中排放1磅二氧化硫征收10美分的税收；等级III 区域不征税。法案将二氧化硫的课税人分为注册纳税人（registered taxpayer）和非注册纳税人（unregistered taxpayer），对于没有直接监控二氧化硫排放量的非注册纳税人征收含硫燃料税，即对含硫燃料实行从价税的征收。1986年，美国联邦政府设立环境收入税，除消费税以外，企业对应税利润超过200万美元的部分按0.12%的比例缴纳环境收入税。
4.实行严格的资金管理。SCAQMD筹集的资金体现在专门的资产负债表中。其中，“现金池”的占比最大。SCAQMD筹集的治污资金必须先归集到各类专门的基金中才能使用，特定来源的资金会归集入特定的基金种类，大部分基金都指定用于专门的治污项目。基金分为三类，政府基金由污染排放费、许可费、大气毒素“Hot Spots”专项费、污染源监测/ 分析费、联邦政府补贴、州政府补贴和利息收入构成，用于支持政府主导的治污活动；专项基金来源于压缩天然气（Compressed Natural Gas，CNG）的销售货款，用于支持CNG的相关项目；信托基金来源于退休福利基金等，用于区域的内部事务。各基金之间可以相互调剂余缺。治污活动按功能可以分为以下九类：提高空气清洁技术、保证清洁空气法规的遵从度、顾客服务和商业援助、优化空气洁净项目、发展空气洁净法规、空气检测、定期总结成效、政策支持、长期项目等。除长期项目之外，其余项目基本均由主要政府基金支持，政府在该机构的运作中仍然起主要作用。
目前SCAQMD两个主要的“现金池”都由洛杉矶财政局统一管理，并接受州级财政部门的监管。为确保资金安全，这些资金只能投资于指定范围内的项目，即SCAQMD年报中正列举的项目。总体而言，SCAQMD治污资金的风险控制非常严格，监管体制较为完善，如下图所示。
此外，美国联邦和州政府还出台了一系列公共政策来引导企业和社会公众共同减排。如加州出台了乘车分享（ride-sharing）制度，规定雇佣超过100人的企业必须为雇员提供激励，以鼓励雇员拼车或乘坐公共交通工具。而且，加州还采取了严格的排放措施以限制石油和煤炭的使用，客观上增加了天然气的使用，对于减少臭氧浓度和烟雾发挥了积极作用。近年来，美国联邦政府推出了清洁校车计划，这是一个旨在帮助社区减少旧柴油校车排放的国家计划，每年由国会拨款，用于减少现有柴油发动机排放。联邦政府还对从大豆等含油种子中提取的生物柴油实施补贴，以促进温室气体的减排和大气质量达标。
（二）欧洲大气污染的财税治理实践
一是制定区域大气污染公约。为了解决大气质量问题，欧洲国家决定合作治理大气污染，1979年32个国家签署了《远距离跨境大气污染公》（Convention Long-Range Transboundary AirPollution，CLRTAP）。这是在广泛区域基础上第一个应对大气污染的国际条约。该公约于1983年生效，作为框架性的约定，规定了减少大气污染国际合作的一般原则。截止到目前，成员国不断扩大，并且已签署8 项议定书，将公约的内容具体化。CLRTAP旨在保护人类环境免受大气污染，并逐步减少和防止大气污染，包括远距离跨境大气污染。它由联合国欧洲经济委员会指导的欧洲监测和评估项目中心（European Monitoring And EvaluationProgramme，EMEP）负责实施。CLRTAP 为控制和减少跨境大气污染对人类健康和环境造成的损害提供了必要的框架，并且取得了政府间合作治理大气污染的明显成效：自1990年以来，欧洲地区一系列有害物质的排放量减少了40%至80%。
二是设立专门的执行委员会。执行委员会是CLRTAP的理事机构，负责审查CLRTAP的执行情况。其成员为各缔约国的代表，并每年召开一次会议。执行机构下设有三个机构：影响工作组（Working Group on Effects）、EMEP 指导委员会（Steering Body to EMEP）、战略与评价工作组（Working Group on Strategies and Review）。三个机构每年向执行机构汇报工作。各缔约方制定政策和战略，通过交流信息、磋商、研究和监测来推进大气污染的治理。
三是共同筹集治污资金。CLRTAP的资金来源于公约第一项议定书，即1984 年签署的“欧洲大气污染物远距离传播监测和评估合作计划长期筹资日内瓦议定书”。根据议定书，最初公约资金来源主要是联合国环境规划署（United Nation s Environment Programme，UNEP）提供的财政捐款以及各国政府的自愿出资。但是，联合国环境署提供的捐款只持续到1984年底，而且由于这项捐款与各国政府的自愿缴款不足以完全支持环境管理项目的工作计划，因此有必要筹集1984年后的长期资金。融资方式包括强制性缴款与自愿缴款。其中，强制缴款是CLRTAP的主要资金来源，而自愿缴款仅为辅助。所有缴款均统一存入普通信托基金（General Trust Fund）。
对于各成员分摊的CLRTAP缴款，从2004年起按照以下比例计算。（见下表）
表中所述分摊比例可以在以下情况出现时改变：（1）如果EMEP年度预算比本议定书生效年度或分摊比例最近一次修订年度（以二者中较晚者为准）通过的年度预算水平增加2.5倍；（2）如果执行机构根据指导委员会的建议指定一个新的国际中心；（3）本议定书生效6 年后，或分摊比例最近一次修订6年后（以二者中较晚者为准）。对分摊比例的修正应由执行机构协商一致通过。
四是明确污染排放标准。欧洲采取了一系列行动来减少整个欧洲大陆的污染物排放。最重要的是欧盟1996年通过的大气质量框架指令(Air Quality Framework Directive，AQFD)及其子指令，明确了具有约束力的大气质量目标，并在整个欧盟实施协调一致的监测、报告和管理大气质量的制度。如在第一个子指令(1999/30/EC) 中，为二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、铅和颗粒物(PM)设定了限值(其他污染物，如一氧化碳、苯或臭氧附加在随后的子指令中)；该子指令于1999年生效，并为每种污染物规定了必须达到限值的具体日期以及达到限值之前的临时容限。并且，AQFD具有法律约束力，由欧盟委员会负责监督执行，对不符合AQFD要求的成员国可以采取强制措施。这些措施有效地改善了欧洲大陆的大气质量。
五是制定绿色税收政策。为了有效治理大气污染，欧洲各国针对能源消费、废气排放、机动车以及资源使用等制定了一系列税收政策，构建了以燃料税、排污税、资源税等为主体的大气污染防治税收体系。如英国针对汽油、柴油、生物柴油、生物乙醇等开征了燃料税，并且根据实际油价，结合零售价格指数调整燃料税，以缓解定额税率不能自动随价格变化调整而出现的税负不公平问题。为了减少硫排放量以提高大气质量，降低对高硫煤的开采，欧盟各国开征了二氧化硫税。由于国情不同，各国二氧化硫税的课税制度稍有差异，主要体现为征税对象和税率的差别。如法国1985年对二氧化硫征收大气污染费，为企业安装大气污染控制设施提供补贴以及用来资助技术开发和建立监测网络。瑞典1991年开征二氧化硫税，税率根据政府削减二氧化硫的边际治理费用来确定。丹麦则规定所有类型的能源使用产生的硫排放都适用二氧化硫税，并根据燃料的含硫量或二氧化硫的实际排放量进行征收。
综上，从国际实践看，跨区域大气污染治理具有以下特点：一是成立跨区域工作组织和机构，并以法律形式明确治理责任，协同各区域政府共同治理。二是共同筹集治污资金，并明确利益相关主体的支出责任，凝聚各方合力进行污染治理。三是充分运用环境经济规制工具，激励市场主体积极减排，运用市场机制引导企业保护环境。四是采用多种公共政策手段，鼓励和引导公众参与环境保护与治理。如乘车分享（ride-sharing）制度、清洁校车计划等。
国际实践表明，大气污染成因复杂、极易复发，污染治理是一个长期且持续的过程。既有研究发现，我国大气污染与经济增长存在显著的倒U形曲线关系，大部分省份尚处于大气污染程度随经济增长水平提高而加剧的阶段（邵帅 等，2016）。我国必须充分认识大气污染治理的严峻性和艰巨性，制定科学合理的财税政策，打好大气污染治理攻坚战。
（一）注重顶层设计与区域协同治理
大气污染没有行政辖区界线，顶层设计与区域协调不可或缺。要完善环境制度，做好长期大气污染治理规划，转变经济发展方式，构建相应长效机制，推进产业结构与能源结构的绿色升级，从根本上实现对大气污染的有效治理。建议加强生态环境问责的法制化建设，完善环境保护管理体制，提高执法效率。基于大气污染具有一定的空间集聚特征，应根据经济发展水平和大气污染程度差异进行全局规划，实行因地制宜的区域协同治理策略，构建大气污染区域联防联控机制，形成大气污染治理的区域合力。在对不同区域如京津冀区域、长三角区域、中西部区域进行大气污染治理时，要综合考虑当地经济发展水平、污染程度与环境承载能力，制定科学合理的治污方案，既要防止“环境逐底竞争”效应，也要规避大气污染在不同区域之间的转移溢出。
（二）多方筹集治污资金并建立相应配套机制
由于我国分权的环境事权管理体制，地方政府对当地环境事务具有首要的支出责任。跨区域大气污染治理面临难以明确相关利益主体支出责任的困境。参照发达国家大气污染治理多方共同筹集资金的做法，建议中央政府负责制定环境污染标准，并且针对跨区域治理给予补贴，同时拨付部分款项来弥补某些地区为减少跨界污染带来的损失，地方政府则负责具体的治污计划制定和落实。同时建立跨区域生态补偿机制和考虑环境因素的转移支付制度，吸纳区域内其他非营利组织、私人部门参与到区域事务的治理，解决不同行政管辖区的冲突。可试点建立区域环境财政，对区域内污染治理与保护进行统筹安排，合理分配环境治理资金，平衡污染治理事权与支出责任，做好省际边界区域的污染治理与环境保护，提高跨区域大气污染治理的效率。
（三）完善绿色税收制度
应注重构建多层次、限制与激励并举的绿色税收体系，充分发挥税收政策在企业清洁、高效生产方面的重要作用。如我国可借鉴英国燃油税的经验，根据油品用途和污染排放量的不同，进一步细分成品油消费税税目，通过设置不同档次的税率引导绿色消费。引入“公平燃料稳定器计划”，结合油价的变动调整成品油消费税税率，形成动态调节机制。完善车船税制度，将乘用车由现行按发动机气缸容量征收转为按汽车污染物排放量和动力等级计征，实行差别税率，将税额征收与汽油消耗量和尾气排放量直接挂钩。完善绿色税收优惠政策，加大对公共交通的支持力度，鼓励绿色出行和低碳行为；对于新建的节能住宅、高效建筑设备、取暖设备的绿色化更新等，给予一定的税收减免；加大对新能源汽车的支持力度，给予新能源汽车核心技术研发更多的税收优惠。
（四）构建多种政策联动、协同治污的良好环境
加强大气污染治理技术攻关的财税支持，依托技术创新实现环境改善和减排降耗。大力发展绿色公共交通，使用清洁低碳能源。加强城市绿色建设，发挥政府在大气污染治理中的主导作用，并注重政策的执行，因地制宜制定城市环境治理政策。建立多元化投融资机制，坚持“谁受益谁出资”的原则，明确投资主体，实行绿地分类建设。推进环境信息公开，督促、监督相关受监督机构及排污企业，为公众参与环境治理提供合理路径。建立和完善公众参与机制，进一步完善听证制度，建立政府、企业、公众及时沟通、平等对话、协商解决的机制和平台，充分发挥公众和社会组织参与环境保护的作用。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2019年第7期。）
12 August 2019