平台经济税收监管探讨
国家税务总局泰安市税务局课题组
平台经济是基于互联网、云计算、大数据等新一代信息技术，通过提供虚拟或真实的交易平台，促成双方或多方供求之间信息分享并达成交易的一种数字经济形态。近年来，以“互联网+物流”“互联网+速聘”等电子商务以及其他“互联网+”业态为代表的全球互联网平台经济蓬勃发展，无论是从其规模、数量还是成长速度看，平台经济崛起的大势已然形成。与此同时，平台经济发展中也出现了许多税收监管难题。2019年，李克强总理在《政府工作报告》中指出：“坚持包容审慎监管，支持新业态新模式发展，促进平台经济、共享经济健康成长。”2019年8月，国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，要求完善相关政策措施，推动建立健全适应平台经济发展特点的新型监管机制。这为税务部门探索建立新型税收监管机制提供了方向。针对平台经济跨界融合广、业务流动强、交易留痕难等特点，税务部门坚持采取包容审慎的态度，深入研究平台经济的价值链条、运行模式、盈利方式，主动转变服务思维，创新服务途径，规范监管模式，在发票领用、政策适用、业务操作等方面尽量满足纳税人需求，加强对平台经济运营商在发票开具和纳税申报等业务操作方面的指导辅导，推动平台经济规范健康发展。
平台经济打破了有形界限的传统经济形式，呈现出网络化、信息化、无边界化、跨界融合等新趋势，其运营涉及以平台为媒介实现双方或多方之间的信息交换、需求匹配、无纸数字化交易、资金收付、货物交收等多个环节，造成税制要素的确定存在困难，加之我国目前对平台经济的行业规则、准入条件等监管措施尚不健全，为税收监管带来了巨大的冲击和挑战。
（一）纳税主体认定难度大
纳税人是税收法律关系两大主体之一，是直接负有纳税义务的单位和个人。任何一个税种首先要解决的就是对谁征税的问题。平台经济减少了中间环节，使得大量的自由职业者和个体经营户成为平台经济货物或服务的提供者，给税务机关带来的直接困难便是如何获取这些参与者的有效信息，并进行纳税人的身份认定。物理存在的集市（市场）虚拟化后，平台企业成为交易双方信息提供、展示、存储和资金流转的纽带，交易双方也跨越了地理区域的限制。由于没有地域的限制，平台经济有了无限的扩展空间，吸引集聚了几何级增长的货物或服务提供者参与其中。这些货物或服务提供者虽然发生纳税义务，但由于大都没有办理工商税务登记，仅需要在相关平台进行简单注册, 即可成为平台经济货物或服务的提供商。税务机关获得此类信息的困难较大, 影响了税务机关及时准确认定纳税主体并征收相关税款。
（二）征税对象界定复杂
随着平台经济的快速发展，新的业务模式、经济业态不断涌现，传统行业划分日渐模糊。同时，平台经济将部分有形的商品和服务转变为数字形式进行销售，使商品、劳务和特许权变得难以区分。如何准确界定企业的行业归属和适用税率，如何判断企业能否适用差额征税政策，等等，变得越来越缺乏确定性，这往往造成税务机关和企业对同一业务产生不同见解。比如，无车承运企业的运输业务是按照运输业征税还是按照代理业征税？无车承运平台企业在以承运人身份与托运人签订运输合同的同时，又以道路货运经营者的身份委托实际承运人完成运输任务，其实质上是代理中介组织与传统货物运输业之间的一种业态形式，因此征纳双方一直对征税对象的界定存有争议。直至2016年，《交通运输部办公厅关于推进改革试点加快无车承运物流创新发展的意见》（交办运〔2016〕115号）将无车承运确定为交通运输业务，才使征税对象得以明确。因此，随着平台经济的快速发展，平台经营商的业务经济活动性质需要借助相关部门或是相关法律进行确认，才能进一步明确征税对象、适用税率，进而对其进行税收征管。
（三）纳税地点确定不直观
现行税制对纳税地点的规定是以属地原则为主，而入驻平台的任何一家企业都可以在全球任何地点进行经营活动，平台上的大多商家也没有工商税务登记，使得平台企业所在地税务机关和平台商家所在地税务机关均无法有效监控商家经营行为，更无法确认交易货物或服务的供应地和消费地，造成纳税地点难以确定，容易形成平台商家税收管辖权的真空地带。同时，平台经济的收入来自不同的地域，最终形成平台企业收入，平台企业所在地和纳税义务发生地税务机关均有权对其征税。然而，面对这种情况，由于没有明确的法律规定，既容易引起各地税务机关对税收管辖权的争夺，也容易产生各地税务机关管理不到位的情况。比如，无车承运平台企业以承运人的身份接受货载，并以托运人的身份向实际承运人委托承运，承诺对货物的安全负责，运输完成后向货主收取运费，又向实际承运人支付运费，赚取两者的运费差价。平台企业以其向货主收取的运费为计税依据申报纳税完结纳税义务。而作为平台企业的会员——实际承运人，绝大多数为自然人，其收取的平台企业支付运费则很少进行纳税申报。主要原因是平台会员常住地税务机关无法掌握相关收入情况，平台企业所在地税务机关能够通过平台企业掌握情况但又不具有管辖权，税收法律法规亦没有明确平台企业的扣缴义务，因此造成这部分收入的流转税和所得税的流失。
（四）纳税义务判断不清晰
现行税收制度规定，纳税义务发生时间是以应税行为发生并收讫销售款项或是开具发票来确定。以平台经济为基础的交易模式主要有企业对企业（B2B）、企业对个人（B2C）、个人对个人（C2C）等几种。其中，B2B交易模式下，一般需要发票作为原始记账凭证，因此大都能及时开具发票，如阿里巴巴平台模式；B2C交易模式下，如果是企业对消费者，当消费者不需要发票时，企业对消费者可能存在少开发票的情况，如果是个人对企业，在很大程度上不开具发票；而C2C交易模式下根本就不可能开具发票。通过以上分析可以看出，税务机关仅通过发票的开具信息征收税款几无可行，只能通过应税行为发生并收讫销售款项来确定纳税义务发生，而款项的收讫与否只有平台企业或是第三方支付平台掌握。因此，在税务机关不能充分掌握计税信息的情况下，无法准确判定纳税义务的发生，大大增加了税收流失的风险。
（五）发票虚开风险高居不下
平台经济的迅速发展，衍生了很多新型的平台经济模式。在这些新型的平台经济运营模式下，平台企业承接业务（大多为企业的业务）后，再将业务转委托给平台上海量的个人个体会员，业务完成后，平台企业收取价款并开具增值税专用发票，形成平台企业收入，同时，平台企业向个人个体支付价款，往往不能取得发票作为成本列支。这一新型的经济模式在促进地方经济发展的同时，也大大增加了发票虚开的风险。其原因如下：一是由于平台企业的个人会员众多，汇集的收入总额惊人，而个人会员遍布全国各地，税务机关难以获得可靠的信息来判断其业务真伪；二是在对无车承运平台企业的检查中发现，存在大量委托方已完成线下运输再人为补录进平台系统作为平台业务的情况，对于这种补录业务的真实性难以核实；三是物流企业用自有车辆注册个人会员，再利用平台企业系统达成运单，用自有车辆为自家物流企业承运货物，资金流循环回去，取得平台企业开具的增值税专用发票，其业务明显具有虚开特征，再加上平台企业作为一种新业态，许多地方政府为了扶持其发展，往往给予一定的财政政策扶持，这均在一定程度上增大了平台企业虚构收入、虚开增值税专用发票的风险和可能。这不仅扰乱了国家对增值税专用发票的管理秩序，更扰乱了正常的经济秩序。
（六）数据信息获取困难
当前，越来越多的用户和商家被卷入平台经济的大潮中，这充分说明，平台经济在整个国民经济中发挥着越来越重要的作用，已成为促进区域经济高质量增长的新动力。虽然平台经济的快速发展极大地方便了人们的衣食住行，但是结合前述其对税制要素的影响分析，以平台为核心的各类新型交易模式不断涌现，对我国现有的税收征管体系造成了较大的冲击。目前“以账控税”“以票控税”为主要手段的税收征管模式尚不能实现对平台经济领域蕴含税收的应收尽收，加之各级政府纷纷出台促进平台经济发展的“土政策”，在很大程度上违背了税收中性和税收公平等基本原则。因此，如何掌握平台经济的海量数据信息，运用大数据技术开展分析，实现数据管税，成为税务机关亟待解决的问题。
直面平台经济对税收监管的挑战，围绕更大激发市场活力，对平台企业加大政策引导、政策支持和政策保障的力度，创新监管理念和方式，落实和完善包容审慎监管要求的同时，探索建立适应平台经济发展特点的新型税收监管机制，促进平台经济持续规范健康发展，成为当务之急。
（一）提层级，完善税收法律法规
从理论上讲，平台经济实质上是实体经济商户入驻商家的虚拟平台延伸，其课税对象并没有发生本质的变化，现有的税收法律法规基本上包含了适用的主要内容，仅仅是在一些具体的规定上不够清晰，不便于实际操作，导致在执法过程中容易发生征纳双方的争议。因此，建议从法律法规层级入手，一方面，对正在进行的增值税、消费税立法，将平台经济模式补充进去，对各税制要素从兼顾宏观与全面的角度进行科学设置，提升对新业态、新经济模式监管的权威性和严肃性；另一方面，研究制定平台经济适用的特定法律规范，着力解决具体法律法规的滞后性问题，从具体细节上对平台经济涉税问题加以明确、规范、细化，既科学制定税务机关的监管依据，又清晰界定纳税人的适用遵循，有助于在实践中消除征纳分歧，保持和谐共赢的征纳关系。
（二）细分类，明确相关管辖权限
平台经济经营商户主要有一般纳税人、小规模纳税人、个体工商户和其他个人。由于前三种大都已经办理了工商执照和税务登记，并且按照现行税收政策均能自开发票，因此从管理上可以作为第一类，其他个人则作为第二类。对于第一类纳税人，纳税主体、纳税地点、纳税环节均较为明确，纳税义务可以根据其与平台发生应税行为和发票的开具来确定，由注册地主管税务机关管理征收。对于第二类纳税人，主要以自然人、自由职业者为主，经过平台条件认证即可成为平台会员，然后通过平台承接业务。由于这些纳税人既没有工商注册，也没有税务登记，税务机关没有其任何涉税信息，成为税务机关监管的真空地带。针对此种情况，平台商户在平台企业注册时，以身份证号码标识作为发票开具和收入归集的纳税识别号，并明确由平台企业所在地税务机关委托平台企业对这类商户承接业务代开具发票并代扣代缴相关税款，同时，明确该类纳税人的税收管辖归属于平台企业所在地税务机关。这样，既可以解决平台企业所得税税前的成本列支和税款流失问题，又可以规范确定税收管辖权，防止出现管不了、无法管、都不管等问题。
（三）重支持，加大税收优惠政策
平台经济的迅速发展，得益于平台将数以万计的自由职业者联系起来，将个人力量汇聚起来，展现出强大的影响力，化解社会就业压力，有效保障“六稳”。对平台主体而言，以无车承运平台企业为例，目前按照交通运输业9% 的税率征税，实际业务开展中增值税进项税发票难以获取，造成税负居高不下，有的甚至难以为继，因此，本着支持平台经济健康发展的目的，建议采取6%的优惠税率加以征管。对平台经济个人从业者而言，根据《增值税暂行条例》和《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号），没有办理税务登记的个人发生应税行为按次纳税，为每次（日）销售额300～500 元。而根据《财政部 税务总局关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》（财税〔2019〕13号），小规模纳税人发生增值税应税行为，合计月销售额未超过10万元的免征增值税。未办理税务登记的个人从事增值税应税行为如果按次纳税，税收负担明显过重，因此，建议取消按次纳税，明确10万元免征额同样适用于未办理税务登记的个人。
（四）堵漏洞，推广电子发票系统
自1994年税制改革以来，增值税专用发票成为以票管税、凭票抵扣的有力把手，国家税务总局运用各种防伪加密技术对增值税专用发票防伪税控系统不断进行改进和完善，取得了非常积极的效果。但是，这一管理系统按传统的发票管理流程搭建，不能完全反映企业经营行为，况且税务机关提取发票信息困难，结果造成在基本杜绝假发票的同时，真票假开、虚开的现象时有发生，通过买卖发票虚抵进项的问题也屡禁不止。特别是随着互联网的普及和平台经济的快速发展，更是出现了发票虚开风险加大、平台企业取得发票困难、办税大厅发票代开压力增大等问题，纸质发票已不能适应平台交易的需求，甚至成为阻碍平台经济发展的因素之一。全面推行电子发票成为解决以上问题的有效方法之一：（1）从网络基础设施、企业需求、税收管理等方面看，各方面条件均已具备；（2）从部分行业推行电子普通发票试点情况看，运行情况良好；（3）从纳税人角度看，所有纳税程序都可真正做到网上办理，且电子发票传递方便，成本费用低廉；（4）从税务机关角度看，通过电子手段，控制发票信息流的出口和入口，可有效减少发票虚开风险。有鉴于此，建议建立开放式发票网络管理中心，由企业纳税人或个人登录网页版界面，实名注册唯一企业信息，申请电子发票后即可开具，结合企业财务软件进入凭证制作。如此，平台企业纳税人可以相对容易地获得上下游零散用户的电子发票，解决增值税进项抵扣和所得税成本列支的规范问题。同时，个人用户可利用移动终端等途径实现发票的代开，大大减轻办税服务大厅的代开压力，大大节约纸质发票的印刷、运输和领用等成本费用。
（五）通瓶颈，深化数据信息管税
随着互联网、平台交易等的实名化，平台交易体系对商户基本情况、订单成交支付数据、物流数据等信息的管理、存储、保护比较规范，结合电子发票的全面推广，“数据管税”已经具备各方面条件。具体而言，首先，要强化政府部门数据共享共用，以政府为主导，建立税务部门与平台监管、银行、第三方支付机构、快递物流等部门的数据共享通道，各部门可根据实际工作情况提供或提取有关数据，实现数据资源共享。其次，要积极推进税务机关与平台企业之间的数据互通，便于税务机关及时确定纳税义务人及交易金额，解决税收征纳双方信息不对称问题，实现平台交易税收的应收尽收。最后，要建立税收数据分析管控机制，税务机关对所掌握的数据进行深度挖掘，构建纳税评估模型，筛选可疑信息，通过数据互通平台将信息传递反馈至主管税务机关和纳税人，确保税收监管精准到位。
（六）强宣传，培育依法治税环境
现阶段，在平台经济从事经营的多为个体工商户和自由职业者，纳税意识淡薄，偷逃税现象时有发生。因此，一要强化经营准入宣传，要求平台企业设置税法知识学习模块，作为平台会员注册入会的门槛，明晰从事经营活动应当承担的纳税义务和应享受的权利，为会员自行申报或平台企业代扣代缴扫清障碍。二要强化税法普及宣传，让广大纳税人及社会各界对税法有更全面认识和更深入理解，进一步增强依法诚信纳税意识，自觉抵制和反对税收违法行为，不断推进依法治税的进程。三要强化专业知识辅导，梳理归纳平台经济适用法律法规及政策规定，通过定向推送、上门辅导、集中宣讲等多种形式，帮助纳税人懂政策、会运用、能操作，进一步提升纳税遵从度。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第4期。）
27 April 2020
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