2020年税制改革研究综述
张 斌 杜 爽
中国社会科学院大学
中国社会科学院财经战略研究院
当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字经济对传统税制的影响越来越大；新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期。在此背景下，税制改革普遍受到各国的重视。
中国改革开放以来，税制改革在推进经济体制改革中一直发挥着重要作用。随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾的转化对税制改革提出了新要求。党的十八届三中全会将包括税收制度在内的财政制度明确为“国家治理的基础和重要支柱”，建立和完善现代税收制度成为税制改革的目标。2020年，学术界围绕新时代税制改革的特征、任务与总体思路，世界税制改革发展趋势、数字经济对税制改革的影响等重大问题，主要税种改革等进行了广泛而深入的研究。
（一）新时代税收的主题使命与税收现代化
习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。”研究新时代中国税收的主题和使命、中国特色社会主义税收现代化道路的时代内涵，是推进新时代税制改革的前提和基础。
高培勇（2020）（如未特殊说明，本文所引文献均为2020年度文献）认为，新时代税收发展和税收工作，必须坚持以人民为中心，以促进社会公平正义、增进人民福祉为根本出发点和落脚点，要以此审视现行税收制度和政策规定中的短板和弱项，并将其作为改革的突破口，通过税收制度设计和税收政策安排的创新对有违税收公平正义的矛盾和问题持续发力，在税收制度和税收政策各环节和全过程贯彻不断满足人民日益增长的美好生活需要的要求。要从推进经济高质量发展的高度定位税收，税制建设和税收征管要重视考核税收的质量和效益，注重用供给侧结构性改革的思维和办法调整税收制度结构，以相对均衡的现代税收结构和现代税源结构夯经济高质量发展的税制根基。税收不仅是一个经济范畴，而且是一个国家治理范畴，要将税制改革作为全面深化改革的一个重要组成部分，与经济、政治、社会、文化、生态文明等领域的改革联动，从现代税收文明出发布局税收制度建设，加快建立结构均衡、功能完备、科学规范的现代税收制度，最大限度将现代税收制度优势转化为现代税收治理效能。
邓力平 等回顾了税收现代化实践层面从“六大体系”到“新六大体系”和“六大能力”的发展，提出“中国特色社会主义制度和国家治理体系”是研究新时代我国税收现代化的基本框架，要在税收现代化共性和个性结合中把握中国特色税收现代化道路的时代内涵。现代国家对税收体系的共同要求，从工业化到数字经济的现代化进程对税收制度的一般要求，市场经济资源配置方式对税收职能的基本期待，是税收现代化的共性特征；而中国税收现代化立足自身国情，考虑本国发展需要，是中国特色国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，彰显社会主义制度的优越性是中国税收现代化的个性特征。
（二）国家治理视角下的税制改革
长期以来，税制改革一直被视为经济体制改革的重要组成部分，强调其在建立和完善社会主义市场经济体制中的作用。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的改革目标后，如何通过税制改革更好地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用成为学术界研究的热点问题。
吕冰洋 等提出税收制度“两个匹配”和“两个嵌入”的观点，即税收制度要实现匹配国家发展目标和税源基础，就必须嵌入到经济和社会肌体中，据此将新中国成立以来的税收发展分为嵌入单位、嵌入企业和嵌入社会三个阶段。认为随着国家发展目标从经济增长、经济社会协调发展到推进国家治理的演变，税源基础从国民收入循环的生产环节向再分配和财富积累环节的转移，税收制度改革的挑战是实现从嵌入经济到嵌入社会的转变，以实现建设“共识性强政府”的国家治理目标。未来建立现代税收制度的改革方向包括稳定社会秩序、激发社会活力、促进社会公平、激发纳税人权利意识四个方面。而现代税收制度建设的具体措施有：将税负转移到国民收入循环的下游，提高直接税比重；以房地产税、零售税、个人所得税、社会保险税改革培育受益性税种；改革税收优惠制度。
朱诗柱研究了新时代税收服务国家治理的职能定位与基本路径，认为优化资源配置、促进科技创新和经济转型升级的税收制度体系，促进公平竞争、维护全国市场和国家法制政令统一的税收体制机制，推进基本公共服务均等化，促进社会公平正义的税收制度体系和完善权责关系、形成治理合力、维护国家长治久安的税收制度机制是新时代税收现代化建设的基本路径。
（三）税制改革的背景、动向与总体思路
2020年是“十三五”规划的收官之年，在全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标后，将迈向开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的历史阶段。深入分析下一步税制改革面临的内外部环境的深刻变化，立足中国国情，在全面深化改革尤其是财税体制改革的整体框架内谋划新时代税制改革是学术界研究的重要课题。
张斌对“十四五”时期税制改革的背景进行了分析，包括国家治理现代化进程、经济发展阶段转变、收入分配格局调整、城镇化和区域协调发展、人口老龄化进程、新工业革命冲击、生态文明建设、全球化进入新阶段等8个方面的经济社会环境深刻变化及其对税制改革的影响。其中强调，长期以来，中国的税制改革是在经济和税收高速增长的环境下推进的，未来要关注以下几方面：（1）如何在经济增速和税收收入增速下行大背景下推进税制改革；（2）税制改革尤其是地方税体系建设要适应新阶段城镇化和区域协调发展的要求；（3）人口老龄化进程不仅对社会保险收支和财政运行产生直接冲击，而且由此导致的收入、储蓄、投资、消费结构的深刻变化也会对税基结构产生重要影响；（4）要重视研究人口老龄化、新技术革命带来的初次分配格局变化对收入分配的影响。
从二十世纪七十年代末以来，世界主要国家的基尼系数持续提高，收入不平等成为全球性问题，如何通过税制改革改善税负分配的结构，寻求平等和效率的动态平衡是各国普遍关注的重大现实问题，也是贯穿税制改革总体设计和各税种改革的核心命题。杨志勇（2020a）在对分配与平等关系分析的基础上，阐述了改革开放以来国家、企业、个人分配关系在引入税收后的演变，结合中国现实税制从个人所得税、税制结构、税收竞争三个视角分析了税收与平等的关系，认为未来税制改革与人们对平等的认识有密切关系，全球不平等和技术进步正在影响未来税制改革的动向。朱为群研究了税制改革与税负结构的关系，认为税负分配结构直接影响不同群体利益分配的公平性；税制改革要尽量把税负的缴纳结构与最终分配结构相联系，提高税负分配的透明度；要综合考虑政府收支两个方面，按照“财政收支一体化”的方向推进税负结构的合理化。
在深化税制改革总体思路的相关研究中，杨志勇（2020b）提出了深化税制改革必须走出的六大认识误区和四大挑战。他认为，不能将逐步提高直接税比重等同于建立以直接税收入为主的税制结构，税制改革不能替代国家治理体系改革，现代税制建设不能急于求成、徒有其表，不能将发达经济体的税制当成改革目标，不能过高估计税收作用，不存在一劳永逸的理想税制改革方案。深化税制改革必须应对国家治理风险、技术进步和新业态不断涌现、全球化和税收理论缺乏的挑战。强调深化税制改革需要有明确的战略指引，改革时机的选择至关重要。贾康 等认为，税制累进性弱、税制对资源环境的保护作用不足、税收征管效率亟待提升是当前税制存在的主要问题，并提出了进一步优化增值税、降低流转税税负、推进消费税改革等税制改革的建议。梁季 等结合欧盟税收发展的趋势，提出未来税制改革建议。一是应稳定宏观税负水平，未来一个时期宏观税负的水平不宜再下降；二是应构建公平简化税费制度体系；三是继续推进“双主体”税制模式构建，优化所得税税制结构，提高个人所得税收入增速及占比；四是以促进经济发展和社会公平为目标完善增值税、企业所得税、个人所得税等重点税种的税制。
（四）研究述评与展望
2020年，学术界对新时代税制改革的特征、任务和总体思路方面的研究有了进一步的深化。现有文献将税制改革置于全面深化改革总目标中，在社会主要矛盾转化及经济社会高质量发展阶段对税制改革提出的新要求、税收现代化进程中“共性”和“个性”关系的把握、国家治理与税收治理的关系、税制改革的影响因素、公平与效率的权衡及改革整体思路等方面进行了比较全面的分析。在研究方法上，学者们更加关注税制改革与政治、社会、文化、生态文明等领域改革的关联，并在跨学科研究方面有了新的尝试。
未来，在国内外环境错综复杂且处于不断发展演变的时代背景下，建议继续深化对人口老龄化、新技术革命以及新冠肺炎疫情等因素对税制改革影响的研究；在国家治理视角下的跨学科研究，应关注中国特色社会主义税收与国家治理的关系研究。此外，税制改革是中国特色社会主义政府收入体系改革和财税体制改革的重要组成部分，应更加关注税制改革与其他类型政府收入改革、财政支出领域改革的内在关联。
2020年税制改革的研究中，对重大理论和现实问题的专题研究集中于世界税制改革发展趋势、数字经济对税制改革的影响、地方税体系建设和海南自由贸易港税制建设等四个领域。
（一）世界税制改革发展趋势
对世界主要经济体税制改革的研究不仅对我国税制改革具有重要的参考和借鉴价值，国际税收竞争对资本和高端人才流动的影响以及OECD“双支柱”方案的推进也在某种程度上构成了国内税制改革的约束条件。OECD从2016年开始每年发布其成员国和特定伙伴国的税制（政策）改革报告，介绍税制改革的经济背景、宏观税负与税制结构以及主要税种改革的措施，分析税制改革的主要特征及发展趋势。罗秦对2019年OECD的报告进行了评析，认为该报告所呈现的税制改革动态有三个新特征：一是由于全球经济放缓，各国经济发展不均衡，税制改革温和推进；二是主要税种的改革稳中有变；三是数字经济及贸易摩擦交织形成税收新问题。燕晓春 等对2020年OECD发布的最新报告进行了评析，总结了主要税种的改革趋势，认为：个人所得税总体延续了2015年以来的减税趋势；企业所得税标准税率呈持续下降态势，税收优惠政策的力度加大，数字经济征税成为焦点；增值税标准税率保持稳定，对烟草、酒精和加糖饮料等产品征收消费税或增税成为趋势；环境保护相关税种改革缓慢推进。针对新冠肺炎疫情的冲击，各国出台的一系列减税和增支的财税政策带来了财政可持续性的挑战，而继续采取对劳动和消费增税的措施会进一步扩大收入不平等，对数字经济征税、对富人增税和强化碳税的作用可能成为后疫情时代增加税收解决财政困难的主要措施。
（二）数字经济对税制改革的影响
以数字经济为代表的新技术革命深刻改变了经济的运行方式，在推进经济增长的同时正在重新塑造各国内部和全球范围的利益分配格局，不仅已经对国际税收规则产生了重大冲击，而且建立在工业社会基础上的现行国内税制也面临着重大变革。
王雍君认为，数字经济特征的滥用和不适应对国内税收制度和政府间税收划分的侵蚀性影响分为弱化税收制度和弱化税收划分功能两类侵蚀路径，认为侵蚀性影响的实质是财政边界与共同市场的冲突，税收改革的核心命题是纠正具有边界限定性的税收制度与税收划分的功能，防止扭曲共同市场的最优竞争条件，确保对商业决策和区际流动性的扭曲性税收影响最小化。杨庆研究了数字经济对税收治理转型的影响与对策，认为数字经济时代的从生产到消费的数据弥补了传统市场中的信息不对称，无形资产价值评估挑战税基确认模式，网络外部性挑战税源辨识能力，交易实现趋向虚拟和无限挑战税收治理能力，数据安全管理和第三方合作治理将成为税收治理能力的要害。王卫军 等认为数字经济带来的税收地域管辖权冲突对以生产地划分增值税的体制带来了根本性的挑战，提出了在生产、消费环节改革增值税的建议。
（三）地方税体系建设
健全地方税体系不仅是税制改革的重要内容，也是政府间财政关系改革的重要组成部分。贾康 等认为在全面深化财税体制改革过程中，地方税体系建设严重滞后，存在五个主要问题。一是尚未形成清晰和成型的地方税体系；二是地方政府高度依赖共享税；三是地方没有大宗稳定税源和主体税种；四是税收管理权过于集中；五是分税制内在要求的中央和地方各级间收入合理划分陷入窘境和困境，地方税源严重缺失。为此，他们提出以理顺中央与地方收入划分、促进经济发展方式转变、维护市场统一为原则，在考虑税种属性、外溢性和区域分配格局的基础上，在税制改革中积极建立健全地方税体系、充实地方税收入、完善地方财源建设的建议。
陈龙 等认为当前地方税体系存在的诸多问题影响了国家治理效能，要处理好中央控制能力和地方自主能力、公共服务的受益性与供给效率、价值理性与工具理性等关系，推进以国家治理效能的提升为重心的地方税体系建设。具体而言：中短期应以共享税分成比例和模式的优化为主，辅之以差异性地方专属税种；长期则应加快调整建立在工业化基础上的增值税为主的税制结构，提升直接税的比重，并与土地出让金制度和事权划分改革相结合。谷成 等认为地方税权有限且收入划分经常变动、转移支付在地方政府支出中占比较高、政府间事权调整与税收划分不相适应等现行地方税的特征难以满足国家治理的需要，提出在明确政府间事权和支出责任基础上划分税收、协调政府间转移支付和地方税的关系，形成地方政府相对稳定的税收收入预期等建议。
在地方政府税种的选择方面，除房地产税外，谢贞发 等对消费税向地方税转型改革进行了研究，测算了不同征收环节下消费税收入的地区分布及“定基数、调增量”改革的短期影响，发现消费税后移征收环节及下划地方后会产生新的消费税收入分配不均衡问题，据此提出了消费税新增征税品目在销售环节征收、规范地方政府竞争消费税税源的行为等政策建议。
（四）海南自由贸易港税制建设
2020年6月，中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》，明确提出要按照零关税、低税率、简税制、强法制、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。海南自由贸易港的税制建设成为税制改革研究的热点和重点问题。
冯俏彬在对新加坡、迪拜、香港等自由贸易港税制进行比较的基础上，认为海南自由贸易港税制不能走税收优惠、税收“洼地”的老路，税制设计要以基于流量征税、货物贸易与服务贸易并重为原则。同时指出税制应具有四个特征。一是以规范的税收为主，严格控制费与基金；二是税收种类适量；三是低税率、低税负；四是税收法制程度高。刘磊分析了海南自由贸易港的税收制度改革创新要把握的重点问题，认为：近期重点是把握好实质性运行规则问题；中期要做好销售税设计，把握好销售税与内地税制衔接，处理好与内地的货物流通安排；远期要建立促进生产要素充分流动的税制，建立数字经济税制。兰双萱研究了海南自由贸易港开征销售税的类型选择及实现方式，提出利用现行增值税纳税人分类管理办法实现最终环节销售税作为过渡方案、建立销售税与内地增值税衔接的政策建议。许生 等认为设立销售税是海南自由贸易港最具探索意义的税收改革措施，解决好低税率、简税制与实现财政收支大体平衡之间的矛盾至关重要。
（五）研究述评与展望
1.现有文献对OECD连续发布的税制改革报告的解读和分析比较及时和全面。在了解世界主要经济体税制改革动态的基础上，建议从世界百年未有之大变局的高度，深入研究全球化进程、新技术发展、收入不平等、主流意识形态演变等因素与各国税制改革的内在关联，进一步增强对世界税制改革趋势的把握。
2.数字经济对国际税收规则影响的研究是当前税收领域的热点问题，而数字经济对国内税制和政府间收入划分的影响、数字经济对增值税等工业经济时代主要税种影响的研究也引起了学术界的关注并取得了明显进展。在深刻把握数字经济运行规律和发展趋势的基础上，对数字经济可能带来的重大税制改革进行前瞻性研究无疑是未来一个时期税制改革领域重大的理论和现实问题。
3.健全地方税体系是财税体制改革的重点和难点问题，现有文献从国家治理的高度，对现行地方税体系存在的问题，地方税体系建设与事权划分改革及整体财税改革的动态关系、消费税作为地方税的具体方案进行了深入研究。未来，建议更加关注人口老龄化、城镇化、新技术革命背景下地方政府职能演变对地方收入结构及地方税体系的影响，不同类型（如超大型城市、城市群与村镇）及不同级次政府地方税体系建设等领域的研究。
4.海南自由贸易港的税制建设刚刚起步，现有文献对海南自由贸易港税制设计的原则、销售税制度及与内地税制的关系进行了全面、深入的研究。未来，预计对分阶段实施的具体税制方案的设计及其与内地税制的衔接，海南自由贸易港税制对内地税源流动的影响、吸引全球生产要素的政策效果、与现行及中长期国际税收规则改革的关系等方面的研究将持续开展并不断深化。
各税种改革在税制改革研究中一直占据重要地位。随着近年来营改增、综合与分类相结合个人所得税改革的推进，对主要税种改革的研究持续深化。除对主要税种的收入分配效应、就业效应、鼓励科技创新投资等经济社会效应的研究外，本文主要关注对主要税种税制优化的研究。
（一）对主要税种改革的研究
增值税改革领域，学术界围绕提高增值税制度的公平性、优化区域分布和留抵退税负担机制、简并税率等问题展开了研究。王建平从增值税负担的归宿及其影响入手，认为应当按照低税负、宽税基的设计理念，进一步降低增值税税率、征收率，实行免征额制度，最大限度取消增值税免税等政策以扩大税基，分步实现增值税税率简并目标。刘怡 等通过对部分省份省以下留抵退税负担机制的梳理和典型企业增值税进项构成的分析，评估了现行留抵退税负担机制导致的增值税跨地区转移对地方财政的影响，提出借鉴欧盟企业跨境增值税退税的做法，完善增值税征收、分享与退税政策的建议。万莹 等运用CGE模型，结合中国家庭收入调查（CHIP）2013数据测算了两大类30种增值税税率简并方案的效应，认为现行中间税率项目全部并入低税率是简并税率的最优方案。
消费税改革领域，除改变消费税征收环节作为地方税的相关研究外，庞凤喜 等认为应以抑制有害消费、调节奢侈性消费、促进健康性消费、拓展税收增收潜力作为消费税改革的目标定位。同时提出了进一步调整消费税征收范围、拓展消费税税基，优化消费税税率、依情况设置差别税率，逐步将消费税征收环节后移至零售环节，调整消费税归属等政策建议。蒋震认为深化消费税改革要强化消费税和增值税的协调配合，缓解税制整体的累退性；应理顺课税环节，使税价传导机制更顺畅；要将消费税征税范围拓展至服务领域。
个人所得税改革领域，除对预扣预缴与汇算清缴制度、专项附加扣除的政策效应及优化的研究外，马珺梳理了美国联邦个人所得税的发展脉络，认为个人所得税作为主体税种的形成与经济社会发展程度、国民收入水平等基本面因素有关，也受到社会条件和配套政策等支撑因素的影响，如形成公平有序的社会分配结构，弥合社会价值观的分歧，实现公共资金使用的公平和高效，建立和完善公平、友好、高效的直接税征管制度。国家税务总局成都市税务局课题组认为：各国以促进就业和经济增长、提高公平程度为目标进行个人所得税改革；个人所得税最高边际税率呈现下降趋势，但减税率放缓，税基缩小趋势增强，税基减免更趋细化。深化个人所得税国际经验和发展趋势的研究对于继续推进我国个人所得税改革具有重要的现实意义。
在人口老龄化加速发展的背景下，社会保险税（费）改革受到普遍关注。郑秉文 等通过与OECD成员国的比较，发现我国“税收楔子”处于平均水平，低于欧洲福利国家，明显高于日本和英国等国，为此提出应当将社会保险降费政策予以制度化，建设“轻税型”社会保险制度并重视其基础建设，而且欧洲福利国家模式不应是我国社会保险税（费）改革的方向。董克用 等对我国现行个人缴费基数政策存在的主要问题进行了分析，认为在统筹推进基本养老保险全国统筹和社会保险费征收体制改革的关键时期，个人缴费基数政策的完善应以增强规范性和统一性为重点。
房地产税改革领域，围绕房地产税改革的目标、定位，开征面临的困难和约束条件，房地产评估技术，重庆、上海房产税试点的效应，房地产税征收的国际经验和具体方案设计等方面有很多研究。王文甫 等利用西南财经大学《家庭金融调查》2017年的数据，模拟测算了人均价值减免、个人面积减免、家庭面积减免和首套房免税四种房地产税征税方案的税收再分配效应和潜在税收能力，认为以缩小家庭间收入差距和增加地方政府收入为目标，人均价值减免征税的方案最优。张平 等利用房地产税、房价和租金的折现价值模型，推导了房地产税对房价和租金产生影响的路径和机制并模拟了其影响；基于房地产税对房价波动的影响，认为房市泡沫受到挤压且房价较稳定的时段可能是开征房地产税的合适时机。
以推进生态文明建设为目标，构建绿色税制体系是税制改革的重要内容。马蔡琛 等认为，完整的绿色税收体系，不仅包括对污染排放征收的环境保护税，同时也应包括对资源、能源、运输等征收的其他税种和行政事业性收费，通过多种环境保护筹资方式和政策手段的结合，有助于解决环境保护税专款专用和在中央地方间划分等问题。《新时期促进绿色发展的财税政策改革》课题组对环境保护税两年来的实施情况和效果进行了初步评估，认为基本取得了预期效果，但在征收范围、税率水平和结构、税收优惠、纳税主体认定、征管机制、技术保障、部门协作机制等方面仍存在不少问题，并据此提出了具体的制度完善建议。
（二）研究述评与展望
总体看，现有文献对主要税种改革的研究有了进一步深化。尤其是在采用多种研究方法对重要税种改革的效应和不同方案进行定量评估和测算方面取得了显著的进展，为继续推进相关税种改革提供了更为坚实的基础；在个人所得税等主要税种国际经验借鉴方面的研究也更为深入。未来，在继续推进各主要税种改革效应定量研究的同时，建议更加重视多重政策目标约束下，根据税种特征推进复合税制体系建设的综合量化研究。
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（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第4期。）
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