新发展阶段的税制建设该往什么方向走

作者：

高培勇（中国社会科学院）

进入新发展阶段的税制建设该往什么方向走，这是一个带有根本性的问题。

这一方面是因为，在党的十九届四中全会所勾勒的中国特色社会主义制度“图谱”中，税收作为再分配调节机制中的主要手段，位居基本经济制度系列。新发展阶段坚持和完善中国特色社会主义制度，当然要突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度。这其中，就包括位居基本经济制度系列的税收制度。因而，新发展阶段的税制建设走向，关乎中国特色社会主义制度建设全局。

另一方面是因为，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。自党的十八届三中全会作出这一重大论断以来，将财政与国家治理相对接，将财税体制与国家治理体系一起谋划、一起部署，从党和国家事业发展全局高度研究、解决财税领域的问题，不仅越来越深入人心，而且越来越落实于财税体制建设实践。作为财税体制建设的重要内容，税制建设已经被摆上国家治理层面，纳入国家治理体系和治理能力现代化建设版图。因而，新发展阶段的税制建设成效，关乎国家治理体系和治理能力现代化建设全局。

将上述两个方面用一句话加以概括，那就是税制建设关乎党和国家事业发展全局，必须从党和国家事业发展全局高度加以谋划和部署。

这是一个非同小可的变化。认识到此税制建设非彼税制建设，随着迈入新发展阶段，税制建设不仅站到了一个新的更高起点上，而且拥有了谋求更高目标、去“摸更高房梁”的底气和实力。

正是基于这样一种判断和认识，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）围绕建立现代财税体制的战略部署，是在“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全符合高质量发展要求的财税金融制度”的旗帜下作出的。聚焦于税收，也可以将其引申理解为“更好发挥税收在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全符合高质量发展要求的税收制度”。

应当说，这是关于新发展阶段税制建设前行方向的一个既全新又精准的集中概括。

说其全新，是因为，无论是更好发挥税收在国家治理中的基础和重要支柱作用，还是健全符合高质量发展要求的税收制度，都是基于税收在党和国家事业发展全局中的全新定位而作出的集中概括。跃出税收以及经济视域局限而伸展至包括经济、政治、文化、社会、生态文明各领域在内的国家治理层面，从党和国家事业发展全局高度对新发展阶段税收所应发挥的作用、税制建设所应对标的主题提出明确要求，是其突出的特点。

说其精准，是因为，无论是更好发挥税收在国家治理中的基础和重要支柱作用，还是健全符合高质量发展要求的税收制度，都是建立在深刻认识现代税收运行规律、现代税制建设规律、现代税收管理规律基础上的，也都是基于对税收本质属性、税制本质特征的深刻把握而作出的集中概括。透过现象看本质，立足于尊重规律、遵循规律，从回归本义、契合规律的立场出发对新发展阶段税收所应发挥的作用、税制建设所应对标的主题提出明确要求，是其突出的特点。

要更好发挥税收在国家治理中的基础和重要支柱作用，固然有种种路径选择，但最为关键的一条，就是从根本上摆正税收在党和国家事业发展全局中的位置，让税制建设围绕党和国家事业发展全局中的“大事”“大势”而展开，有针对性地加以谋划和部署。在此过程中，不仅要跳出税收看经济，而且要跳出税收看全局。不仅要将税收制度视作经济体制的组成部分，而且要将税收制度纳入国家治理体系、作为国家治理体系的基础性和支撑性要素来打造。

要健全符合高质量发展要求的税收制度，固然可以实施多重举措，但最为重要的一条，就是从根本上摆正税收在推动高质量发展进程中的位置，让税制建设围绕推动高质量发展进程中的“大事”“大势”而展开，有针对性地加以谋划和部署。在此过程中，不仅要致力于税收自身高质量发展，而且要致力于以税收高质量发展推动经济高质量发展。不仅要让税制建设对标经济高质量发展的要求，而且要让税制建设对标经济社会生活方方面面高质量发展的要求，进而将高质量发展要求贯穿于经济、社会、文化、生态各领域。

这意味着，站在全局高度而非出于局部考量推进新发展阶段的税制建设，便可占据税收在国家治理中发挥基础性和重要支柱性作用的制高点。

这也意味着，秉持全新理念而非惯性思维推进新发展阶段的税制建设，便可找准税收制度和高质量发展要求的契合点，从而建立起适应高质量发展要求的税收制度。

这还意味着，立足于新发展阶段的历史方位和中国税收的全新定位，在税制建设问题上，以往想不到或不敢想的事情，现在应该想到也应该敢于想到了。以往虽然想到、也敢于想到但因条件所限提不上议事日程的事情，现在应当提上议事日程了。

对接《纲要》所擘画的“十四五”时期经济社会发展主要目标和2035年远景目标，认真谋划、科学部署税制建设的行动纲领和实施路线，对于新发展阶段的税制建设而言，无疑会形成躲不开、绕不过的若干道“考题”。

比如，面对“十四五”时期国家治理效能取得新提升发展目标和2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化远景目标，如何进一步提升税收治理效能进而实现税收治理体系和治理能力现代化？又如何才能以税收治理体系和治理能力现代化支撑与推动国家治理体系和治理能力现代化？

又如，面对“十四五”时期分配结构明显改善、全体人民共同富裕迈出坚实步伐发展目标和2035年城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小以及全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展远景目标，如何进一步健全税收的再分配职能？又如何才能通过进一步加大税收再分配调节力度、改善收入和财富分配格局？

再如，面对“十四五”时期社会主义民主法治更加健全、社会公平正义进一步彰显发展目标和2035年人民平等参与、平等发展权利得到充分保障远景目标，如何进一步健全税收法治？又如何才能实现税负分配问题上的公平正义？

还如，面对“十四五”时期民生福祉达到新水平发展目标和2035年人民生活更加美好远景目标，如何把税收高质量发展同满足人民美好生活需要紧密结合起来？又如何才能走出一条以质量和效益为中心的税收高质量发展新路？

诸如此类的“考题”还可列出许多。但不管怎样，这些已经列出的以及尚未列出的类似“考题”，事实上构成了“十四五”时期乃至更长时期税制建设的着力点和着重点。

也正是基于上述的种种考量并围绕上述的种种着力点和着重点，从优化税制结构、健全现代税收职能的要求出发，同时针对现行税制结构的突出矛盾和问题，《纲要》第六篇第二十一章第二节作出了关于“完善现代税收制度”的全面部署。

总之，围绕基本实现国家治理体系和治理能力现代化以及推动高质量发展要求为现代税收制度建设布局谋篇，将“更好发挥税收在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全符合高质量发展要求的税收制度”贯穿于建立现代税收制度全过程和各方面，以更加精准务实的举措，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步进一步夯实现代税收制度基础，既是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的必由之路，亦是进入新发展阶段的中国税制建设的必由之路。

毋庸赘言，中国特色社会主义税收事业如同接力赛跑，到了新发展阶段这一棒，立足高起点，胸怀大格局，我们理应有这样的使命感、紧迫感。

（原文刊发于《税务研究》2021年第5期。）

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