基于集成理念的大数据时代税收风险管理探析
作者：
颜宝铜（国家税务总局宁波市税务局）
大数据和风险管理是近年来引入税务系统的新生事物。2018年税收征管体制改革，将两者结合，国家税务总局（以下简称“总局”）和各省级税务局陆续成立了税收大数据和风险管理局。此中深意不得不察，而这也为税收大数据和风险管理工作指明了前进方向、提供了组织保障。从推动税收工作的角度来看，大数据和风险管理两者之间的内在联系可从以下三方面理解。
（一）大数据是根本
大数据不仅是新技术，更是全新的思维模式和工作方法，不但影响着我们生活的方方面面，也深刻影响着政府治理水平和社会管理能力。习近平总书记强调：“要运用大数据提升国家治理现代化水平”，“要善于获取数据、分析数据、运用数据，不断提高对大数据发展规律的把握能力，使大数据在各项工作中发挥更大作用”。国家税务总局局长王军指出：“税收大数据是我们开展税收分析取之不尽、用之不竭的‘金山银库’。”随着大数据时代的到来，税收工作面对的外部形势和内部条件都发生了深刻变化，总局也把应用大数据开展税收工作提升到了战略高度。2021年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）专门就“全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”作出部署。可以预见，大数据在更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用方面将会愈加重要、愈加有为。
（二）风险管理是导向
自总局2009年试点以风险管理为导向的税源专业化管理到2013年在税收征管改革中正式确立以风险管理为导向，并在2018年国税地税征管体制改革中，统一设立税收大数据和风险管理局，体现了总局持续发力、不断深化以风险管理为导向做好税收工作的决心。风险管理是一种方法，也是一种理念、一种文化。管理学上有一个管理金字塔，即人管—制度管—文化管，讲的是递进式的管理层级。中国很大，各地区、各方面的差异更大，税收工作也面临着既要管理好税务干部队伍也要加强外部涉税风险管理的双重压力。确立风险管理为导向就是要确立一种文化，引导税务干部和广大纳税人以防范风险、化解风险为手段，不断提高征纳双方税法遵从度，不断增强纳税人的满意度和获得感。
（三）大数据融合风险管理实现化学反应
将大数据和风险管理放在一个部门，而不是分设，一定不是简单的物理相加。风险管理需要以大数据为依托，立足风险分析、致力于让数据说话，从而防范和消除风险，提出堵漏建制的具体建议，实现征管质量持续改进。因此，大数据带来的理念、方式和技术的提升，就像是给风险管理插上了腾飞的翅膀。同时，风险管理也是一杆秤，其内含的自我校验和持续改进机制，能把既有的但不易察觉的数据治理问题暴露出来，从而也会带来大数据的蓬勃发展。可以预见，大数据和风险管理相结合，一定会发生化学反应，从而实现税收工作从量变到质变的提升，引导税收征管理念、征管方式的根本转变。
我国的税收风险管理自实施以来就涵盖了两条线：一条是明线——基于目标规划、分析识别、等级排序、应对实施、过程监管的风险管理流程；另一条是暗线——基于数据采集、储存、处理、分析、交换的数据治理流程。两条线相互交织共同推动税收风险管理工作向前发展。特别是随着大数据时代的到来，暗线的作用将会不断凸显。基于大数据的税收风险管理强调了大数据的极端重要性，是一种以数据为核心资产，进而驱动税收工作的新的风险管理理念和方法。
（一）现 状
1.积极因素。从内部看，借助金税三期建设的有利契机，初步建立了统一、规范的大数据平台，集中了纳税人的登记、发票、优惠、认定、证明、申报、征收、出口退税、票证、评估审计、稽查、法制、综合等信息，实现了对数据资源全面采集、统一存贮、有效管理、深度挖掘和创新应用，为风险管理奠定了扎实基础。从外部看，得益于税收协同共治作用的有效发挥，税务部门已实现与环保、海关、外汇管理等21个部门的信息共享，依托国家信息共享体系，实现了黑名单、纳税信用、欠税公告等千万级数据对外共享，获取了发展改革委、最高人民法院、商务部等部门信息，支撑守信联合激励、失信联合惩戒。一是利用部门间共享数据，创新研发了新办企业风险预警模型，实现了税收风险事前防范新突破。二是健全了与环保、海关、外汇管理等部门的信息共享机制，推动环境保护税、进口环节增值税、出口退税等信息共享共用。三是推进了与建设银行、交通银行总对总层面的银税互动信息直连，进一步支持守信企业特别是守信小微企业健康发展，构建起多层次、宽领域、跨区域的税收协同共治良好局面。
2.面临困境。税收风险管理工作的特点是让数据说话，数据是风险管理工作的基础。当前，税务系统的大数据业务处于起步阶段，尚不能对业务改革构成有力支撑。具体表现为：企业经济行为日益扩大化、复杂化，涉税风险增多与税务机关信息掌握不全面、不准确，无法有效监控之间存在矛盾。以目前投资性合伙企业风险管理为例。近年来，合伙型私募股权基金在资本市场随处可见，但由于其投资企业来源广泛，投资方式复杂多样、投资行为保密性强、企业无其他实体经营业务，传统的“单兵作战”税源监管模式难以有效监控。税务机关需要不断加强与市场监管部门、招商部门的合作，定期获取合伙企业投资相关信息，将第三方信息与企业申报信息交叉比对，同时依托跨省信息协作、网络爬虫等技术，智能获取股权投资关系链及有关信息公告，逐步实现数据“增值”，从而准确、高效帮助合伙企业投资者发现和化解涉税风险，引导合伙企业合法诚信纳税，促进资本市场健康有序发展。
（二）具体问题及表现
当前，税务机关不缺少理念也不缺少做法，缺少的是面对日益庞大的纳税人（缴费人）群体及与其关联产生的海量数据，税务机关如何统筹协调、优化资源配置、以最小的成本获得最大效益的系统性思考。具体表现在以下几个方面。
1.理念集成缺乏。一是将数据视作资产的理念尚未形成。数据资产是数据的集成。《意见》的印发宣告了“以数治税”理念的形成，但“用好数”和“经营数”还是两个概念。当前，尚缺乏从运营数据的高度去审视数据的共识，被动性用数较多，主动性创造场景、使数据增值的考虑较少。二是对基于大数据支撑的风险管理目标和定位不清晰。当前，统筹扎口、按户归集和快速反应之间尚存在一定矛盾，不妨将增值税发票快速反应机制理解为是对未来大数据时代风险管理的一种尝试和探索——快速、实时、动态，但从目前实操角度看却违反了统筹扎口、按户归集的原则，更深一层地讲，大数据时代提倡的数据关联性追求与传统理念上的因果关系追求，在当前的风险管理实践中还存在冲突。
2.要素集成不够。
（1）数据方面。一是存在税收数据质量不高的认识误区。不可否认，由于风险管理和数据天然的联系，所以很多人凡谈税收风险管理必提数据质量问题。应该看到，数据质量与日益增长的风险管理需求之间确实存在天然矛盾，这是客观事实，但这未必能说明税收数据质量就很差，与大部分外部门数据相比，税收数据无论在准确性、完整性方面都独具优势。因此，在实施风险管理过程中，税务部门重要的不是一味强调数据质量而是要追求有效的处理技术。二是数据呈碎片分布，虽然数据有了一定的归类和集中，但尚未有效集成，相互之间未形成逻辑严密、相互印证的体系。在数据应用方面，数据模型差异性较大，并且各自建模，存在资源浪费。
（2）技术方面。在信息爆炸时代，拥有大量信息可能是灾难而不一定是好事，也不等于你有能力用好它。用好数据的关键是要有先进的处理技术。尽管总局已经探索实施了云平台，各地税务局也在个性化软件中融入了诸如神经网络、机器学习等建模方法，但尚处于单打独斗阶段。
（3）人员方面。人员要素存在的问题主要体现在资源分配和能力集成方面。具体地：人力资源的分配与将数据风险部门打造成未来数据分析和风险管理的主力部队的要求不匹配；在数据风险人才方面，尚缺乏懂业务、懂技术、懂分析、会沟通的能力集成；在人才队伍上，普适性人才和精英型人才也尚未有效结合。
3.方法集成不足。大数据时代税收风险管理的起点应该是数据，数据治理的核心内容归结为“递进式四化”，即：业务数据化—数据资产化—资产价值化—价值最大化。金税三期基本解决了业务信息化的问题，实现了“上下一般宽，左右一般粗”，但业务信息化解决不了征管体制改革的问题。未来改革的重点应该是业务数据化，就是通过业务处理中沉睡数据的分析获得洞察，回过头改革业务，实现征管方式的变化。此外，在围绕风险管理闭环流程方面的方法集成还有所欠缺，突出表现在对税收数据的分析方法上还不能实现智能化，风险识别、风险应对、过程监控等环节都缺乏系统性和协调性，没有实现数据有效传导下的业务集成。
总之，放眼中国社会治理的实践，党的十九届四中全会提出了构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系从而实现社会治理体系和治理能力现代化的具体要求，其核心和着力点就是要实现有效的系统集成。聆听大数据时代的呼唤，互联网技术（IT）驱动的数据分析和业务运营已经深度融为一体，构建以数据分析为驱动的业务运营新模式正逐渐成为主流，其核心和着力点就是基于数据和业务集成的系统创新。对照《意见》提出的具体要求，实施大数据时代下的税收风险管理，亟须摒弃数据资源不充分、数据质量差等论调，解决对大数据和风险管理内在关系和发展逻辑的认知缺陷和实践误区，实现理念、要素及方法上的集成，热情拥抱大数据，注重大数据应用场景的开发和拓展，着力构建以大数据为基础、以风险管理为导向的税收征管新格局，助力构建科学严密的税收征管体系。
集成思想是现代系统管理领域的前沿理论，对于直面体量日益庞大、需求日益多样的纳税人（缴费人）群体的税务机关而言，同样需要用这种思维来指导实践。作为税收征管体制改革排头兵的大数据风险管理工作，就是要做到：既坚定不移地深化改革，又事事关联地注重集成，通过深化改革使注重集成可行可为，通过注重集成使改革向前向好，形成相辅相成的联动效应和融合新生的聚变效应，使税收现代化在蹄急步稳中扎实推进，使税务部门站位更高、在国家治理现代化中的作用更彰显。
（一）突出主体性
集成是主体的行为，集成思维强调的是集成的主体性，这其实强调了主体或者更具体一点而言就是人的主观能动性。以风险管理为导向的税收现代化之路，其内涵不仅是对征管资源的重新配置、征管流程的再次优化、征管机构的调整，更是对税收管理理念的变革。这就需要全体税务人员改变传统观念，树立有利于促进改革发展的全新理念。同时，也应该看到，集成既是一个聚合过程，又是聚合的结果。行为是主体有意识并且有目的的行为，结果也是主体行为导致的结果。转变工作方法，是深入做好风险管理工作的基础，而实现风险管理人员能力创新则是关键。
（二）注重融合性与协同性
集成思维是整合思维的升级，整合思维更多强调各要素的融合。集成思维是要把要素形成“有机整合”，目标是更加高级有序的整体结构，从而产生“1+1＞2”的整体效应。同时，正因为集成由大量的单元元素组成，因此，各元素之间的协调非常重要。总之，集成思维就是要在内部创造有序协同机制的基础上，通过内部各元素的融合以及集成体与外部环境的融合，促进集成体有序提高。体现在税收风险管理上，一是要使风险管理的流程与征管流程相结合，二是要使风险管理流程与数据治理流程相协调，三是要使风险管理流程的各个环节有序衔接且高效运转，实现闭环而不闭塞，能够自我完善、自我改进。总之，要在集成思维指导下，实现风险管理小系统和以大数据为基础、以风险管理为导向的税收征管大系统的融合协调、有序推进。
（三）处理好压缩性与倍增性关系
集成思维方式是从集成主体出发，通过分析与综合，以求整合效应的最优化，体现的是压缩性和倍增性有机结合的思想。体现在税收风险管理上，由于税收风险管理是基于“相对于实现税务机关目标征管资源总是不足”这一前提而言的，因此科学有效的税收管理必须尽量将有限的资源进行合理的配置和充分的使用，体现压缩性。同时，正因为征管资源总是不足，因此就需要通过税收风险管理，对纳税人按照风险等级进行排序，将征管资源优先用于风险等级高的纳税人，体现倍增性。
（一）树立集成理念，打造税收风险管理共同价值目标
理念是行动的先导，只有解决了理念这个根本性问题，我们才会在行动上更加自觉地注重集成。集成的本质就是最优化的综合统筹设计，所要达成的目标，是把所有部件和成分集合在一起后，不但能正常运转，而且整个系统是高效率、优性能、低成本、可扩充且可拓展的。税收风险管理的“闭环式”管理流程，就是一个互相联系的有机整体，推进税收风险管理工作越深入，各个体系、各项工作的关联性和互动性越是明显增强，每一项工作都会对其他工作产生影响，每一项工作又都需要其他工作协同配合。转变理念从而树立新的理念是一项长期工作。要让全体税务干部牢固树立风险管理的理念，将风险管理作为税收征管的主要方向和日常管理的重要工作，唯有如此，税务机关的共同价值目标才会达成。
（二）实现要素集成，形成税收风险管理相辅相成联动效应
1.数据集成是基础。数据是一种信仰，“善用”才是本质。“善用”包含了善待数据、用好数据、发挥数据价值等多重含义，本文认为这其实就是一种洞察力。税务部门组织收入的天职决定了税务部门开展大数据治理的目的是把握制数权，提升洞察力，为税收征管体系和征管能力现代化夯实基础，重点是要树立大数据思维。大数据思维是一种由功能价值转向数据价值的思维方式，数据本身已成为一种产品。如果将数据密集的税务部门比作一个加工厂，涉税数据就是该加工厂的“原材料”，加工厂通过对“原材料”进行不同程度的加工可以形成不同梯度价值的“产品”。税务人员只有深刻地认识到数据本身的价值，才能真正地重视数据采集的数量和质量，充分意识到采集全面而高质量的涉税数据是税收征管现代化的第一步。总之，将数据产品化本身就是一种集成思维的体现，这是基于一个众所周知的事实，即产品必定是众多要素的有机集成。
2.技术集成是关键。真正推动社会进步的是算法，而不是数据。当前，基于数据集中在总局和省局层面、平台主要集中在总局的客观情况，下一步要大力发挥总局大数据云平台开展全方位、多层次的数据集中，构建涵盖所有法人纳税人和自然人基础信息、基础风险名录以及算法风险名录的大数据应用体系，有效弥补跨省、跨区域间数据共享应用的空白，充分释放数据集中优势和红利。一是针对大数据风险管理，要进一步丰富完善主体画像、票流分析、关系云图、风险管理系统、增值税发票风险防控平台、跨区域风险协作系统、稽查案情研判等多个应用，向各省局开放自主探索空间，支持各类风险防控工作，精准识别打击各类税收违法违规行为。二是要基于大数据云平台，由总局牵头构建决策科学化、治理精准化的工作平台，旨在增强税务部门事中事后监管能力，提供丰富的各类大数据应用。
3.资源集成是核心。人力资源集成不是简单量的累积，而是强调资源配置有所侧重，强调人员能力的集成。现代税收征管基本程序是以纳税人自主申报纳税为前提，由申报纳税、税额确认、税款追征、违法调查、争议处理等主要环节构成，并与税收风险管理流程相融合的程序。因此，要避免税收风险管理流程与原有征管程序“两张皮”现象，首要任务是要做好征管资源的合理配置。要改变同质化设置征管机构、平均分配征管资源的传统做法，逐步建立与转变税收征管方式相适应的税务组织体系，解决征管资源配置的结构性问题。将税收管理员从繁杂的事务性工作中解放出来，重点向从事税收风险管理工作转型。将那些既有全面的税收业务知识、又有一定的信息技术基础，既有静下心来集中精力分析数据的定力、又有融会贯通寻找数据之间内在逻辑关系的能力的复合型税务干部优先配置到税收风险管理的相关岗位，实现人员配置集成化。
（三）运用集成方法，充分激发税收风险管理聚变效应
如上文所述，大数据风险管理的重点是要将两条线进行深度融合，实现方法集成。同时，随着大数据在税务系统的深度运用与发展，税收风险管理核心理念应由原来的依靠人力逐步向数据驱动转化，即全流程数据留痕（业务数据化）、业务决策由数据智能确定、业务效果由数据跟踪评价、各业务参与方都能读懂数据。
1.短期内，要结合风险管理全流程实现方法集成。要将集成方法运用到税收风险管理流程的各个节点，实现全流程的集成化管理。在实现风险管理规划计划统筹、扎口管理的基础上，着力在以下三方面实现集成。一是风险识别集成化。要将风险管理事项（任务）在年初统筹规划制定全年计划的基础上，实现一个部门统一进行风险分析识别，制定风险识别工作方案，做好各类风险应对任务的统筹，做到按户归集。二是风险应对集成化。要将上级推送、外部门移交等方式归集的风险应对任务，以及日常管理中发现的风险应对任务，与风险分析识别形成的风险应对任务进行整合，集成应对标准。同时，推送前要统一制定《风险应对工作指引》，统一政策执行口径，提出征管要求，和风险应对任务一同下达。三是过程监控集成化。过程监控是风险管理流程有效集成，体现倍增效应的重要环节。与风险识别、风险应对等环节相比，当前税务机关对这一环节关注较少，从而导致风险识别命中率不高、应对成效不明显等问题。有一种观点认为，风险管理的倍增性主要体现在风险识别上，认为识别命中率高了就完成任务了。事实上，识别命中率高只是基础，风险应对质量的提高才能将之落于实处，因此要对税收风险监控工作的全过程尤其是风险应对实时监控，加强对风险应对工作的复查审核，分析并通报税收风险监控工作的运行情况，提高税收风险监控的整体水平，而这恰恰就是过程监控的职责所在。
2.长远看，要融合风险管理理念打造智慧决策中心。要真正确立风险管理在大数据业务中的中心地位、切实发挥风险管理的导向作用，着力推进业务数据化，以算法推进方法集成，实现“傻瓜相机式”操作，即通过逐步构建“一库四中心”的智能决策中心，助力税收风险管理进入数据驱动、信用支撑、实时风控的时代。“一库”指的是“风险库”，沉淀智能算法生成的各类名录名单，同时也为智能算法本身的完善提供有效的参考，通过循环迭代不断更新补充。“四中心”包含“智数”“智算”“智策”“智控”四个中心。“智数中心”主要实现数据层面的处理与加工，提供给其他中心统一、规范、丰富、干净、易用的数据；“智算中心”是数据智能的核心，是数据驱动业务、业务反馈回数据全链条的发动机，提供“研判”“建模”“评估”等一系列完整的数据智能工具；“智策中心”是实现模型策略生效的管理系统，辅助业务策略专家完成从模型结果到业务动作的链接；“智控中心”是模型策略的业务手段系统，集成互联网风控方法，用线上数据智能替代线下风控手段。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第7期。）
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●推动税收征管变革的纲领性文件——《关于进一步深化税收征管改革的意见》评析
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