税制结构、参与式治理与国家治理现代化
作者：
吴俊培（武汉大学财政金融研究中心）
陈 曾（武汉大学财政金融研究中心）
刘文璋（中国人民大学公共管理学院）
国家治理通常被定义为“提高政府管理、财政汲取和制度构建能力，通过与社会的互动，更为有效地实现公共目标的过程”。税收作为联系政府、社会、公民三者之间的纽带，是影响国家治理的关键要素。国家治理现代化最重要的内涵包括效率、透明和公平。税收收入来源、税制结构、税收征管方式等直接影响着政府和纳税人的行为，并深层次地影响政府效率、公共资源使用的透明程度和公共资源配置的公平性。可以说，税收制度的不断完善，可以提高国家治理的有效性、透明性和公平性。而优化税制结构，使纳税人作为直接的利益相关者积极广泛地参与公共事务和政府决策，实现参与式治理，本质上是国家与公民关系的重新建构，是国家治理现代化的内在要求。
（一）税制结构、参与式治理、国家治理现代化
1.税制结构。发达国家税制结构的变化经历了以农业税收为主，到以间接税为主，再到以直接税为主的演变过程。当前，我国税制结构仍以间接税为主，不利于调节居民收入分配差距，“税收效率”远远优先于“税收公平”，出现“再分配失灵”（童锦治 等，2011）。但是仅仅依靠一个税种，并不能解决收入分配问题（Bird 等，2005），因此下一步税制改革主要方向是逐步提高直接税比重，努力纠正横向与纵向不公平，缩小收入分配差距（安体富，2015）。
2.参与式治理。参与式治理重视公民的主体参与，注重提高治理过程的公开性、参与性、互动性和规范性（陈朋亲 等，2016），通过促进公民积极的政治参与，协商达成共识，制定公共政策并均等受益（Fung 等，2001）。在公共资源配置的决策过程中，参与式治理能够更好地监督公共部门，提高公共资源的使用效率，保证公共资源公平分配。参与式治理能够带来更有力的问责、更高的政府响应能力和更好的公共服务（Speer，2012），能提高国家治理的合法性和有效性（张紧跟，2014）。
3.国家治理现代化。社会形态经历了从原始社会向农业社会再向工业社会最后到现代社会的转变，对应的国家管理理念也从统治、管理转向治理。区别于传统的国家统治和国家管理理念，国家治理更强调权力主体的多元化。国家治理阶段，注重契约精神，强调多元社会治理主体通过网络互动、协商共治、民主参与等决定公共服务和公共产品的提供。相应地，国家治理体系是规范权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，包含着政府治理、市场治理和社会治理3个重要体系，具体又包含5个维度：规范的共权力运行，人民当家作主的民主化，人人平等的法律制度，维护设施秩序的效率，有机整体的协调共治（俞可平，2014）。国家治理现代化主要表现为国家制度在落实和执行层面可以实现的程度。关于国家治理现代化的研究，在表述和判断标准方面不尽相同，但是合作治理、公众参与、公开透明、责任明确、民主法治、廉洁高效等始终是其共同的价值理念。需要指出的是，本文对治理体系和治理能力未作细致区分。
（二）税制结构对国家治理现代化的影响机理
从财税角度理解国家治理现代化，是发展中国特色社会主义市场经济的内在要求。我国自确定社会主义市场经济体制以来，财税体制改革的核心是以“财政公共化”匹配“经济市场化”，以“现代财政制度”匹配“国家治理现代化”（高培勇，2018）。现代税收制度是国家治理现代化的重要支撑，国家治理现代化是现代税收制度的最终归宿。
国家治理现代化，是国家、公民和社会三维治理结构的现代化。从历史的视角看，我国的国家治理主要集中于处理国家和公民的关系（卢洪友 等，2016）。从这一角度看，国家治理现代化的核心在于保障公民在国家治理中的主体地位，在法制化框架下，公民依法参与国家事务管理。税收制度设计中突出公民主体地位：第一，能够约束公权力，降低政府对公共资源获取和配置的随意性，强化腐败控制，使政府行为公开透明；第二，能够使国家行政成本最小化，使公共财政收益最大化，以提供更多优质的公共产品，提高资源的使用效率；第三，能够促进税收资源配置遵循横向和纵向公平原则，注重机会公平和结果公平，确保基本公共服务均等化，使所有公民共享发展成果。相较于间接税，直接税在提高纳税人的主人翁意识，发挥纳税人对公共部门的监督作用以及调节收入分配等方面具有不可替代的作用，因此，在法治框架下，建立以直接税为主的现代税收制度，有利于提高政府治理效率，有利于维护社会公平正义，从而实现国家治理现代化。
鉴于既有研究分别对税制结构、参与式治理和国家治理现代化作了较为充分的研究，但是对税制结构影响国家治理现代化内在机制的研究相对不足。为此，本文基于跨国数据，构建实证模型，分析税制结构对国家治理中的治理效率、腐败控制和收入分配公平等三个维度的影响，并解释影响的内在机制，以进一步分析税制结构对国家治理现代化的影响。
（一）模型和数据
在对税制结构和国家治理现代化之间关系进行理论分析的基础上，本文构建以下实证模型，分析税制结构对国家治理现代化的影响机制。具体模型如式（1）。
被解释变量为Govern，代表国家治理水平。参考既有研究，具体包括治理效率（GEN）、腐败控制（CCN）以及基尼系数（GINI）三个指标（臧雷振，2012 ；程同顺 等，2017）。其中，治理效率（GEN）、腐败控制（CCN）两个指标来自世界治理指数WGI，基尼系数（GINI）来源于世界发展指数WDI。治理效率（GEN）指标主要测量政府公共服务、政策制定及执行水平、政府官员工作能力以及政府兑现政策的可信度等。腐败控制（CCN）指标主要测量公共权力用于谋取私利的程度。基尼系数（GINI）指标主要测量居民收入的差异程度，反映居民之间贫富差异即社会收入分配公平状况。一国的治理效率得分和腐败控制水平得分越高，则治理水平和腐败控制越好；基尼系数越小则收入分配越公平。
解释变量为TAXDI，即税制结构，以直接税收入占税收总收入的比重衡量。控制变量包含可能会影响国家治理水平的其他因素，如法治水平（RLN）、人均GDP 水平（GDP）、人口增长率（POP）、贸易水平（TRADEP）、对外直接投资（FDI）、城市人口占比增长率（URBANR）、第二产业比重（IND2）等。为减少不随时间和个体变化的因素导致的估计偏误，模型中控制了时间维度的固定效应和国家层面的固定效应。数据为世界银行统计的1980年到2018年39年间的189个国家的税收和治理层面的面板数据以及联合国世界发展经济学研究院发布的政府税收数据GDR2018。文中对异常值进行了剔除，并在1%和99%分位对数据进行了缩尾处理。主要变量的描述性统计分析如表1（略）所示。
（二）主效应回归
根据模型设定，本文实证检验了以直接税为主体的税制结构会如何影响现代化国家治理体系的治理效率、腐败控制以及治理公平。回归结果见表2（略）。
根据表2（略）可以得出以下三个方面的结论。第一，税制结构能够显著推动治理效率的提高。被解释变量为治理效率（GEN），税制结构（TAXDI）的系数在1%和5%的水平上显著，分别为0.095和0.033。第二，税制结构能够显著推动腐败控制。被解释变量为腐败控制（CCN），税制结构（TAXDI）的系数在1%的水平上显著，分别为0.112和0.071。第三，税制结构能够显著推动社会公平的实现。被解释变量为基尼系数（GINI），税制结构（TAXDI）的系数在1%的水平上显著，为-0.004。回归结果表明，以直接税为主体的税制结构有利于提高治理效率、控制腐败、促进社会公平。
（三）稳健性检验（略）
（四）影响机制
直接税影响公民纳税人意识，能够直接增加其在政治生活中的参与度。因此，本文进一步探讨了以直接税为主体的税制结构会如何影响公民政治参与度。本文用WGI 指标中的话语权与问责绝对水平（VAN）和相对水平（VAR）作为公民政治参与度的代理变量，进行回归分析。结果汇报在表4（略）中。回归结果表明：不论是采用话语权与问责的绝对水平还是相对水平，税制结构（TAXDI）的系数在1%和10%的水平上显著，分别为0.012和0.003，与公民政治参与度显著正相关，这表明以直接税为主体的税制结构能够推动公民更广泛地参与政治生活，为参与式治理提供了可能。
（一）研究结论
本文聚焦于税制结构对国家治理的影响，从公民与国家之间的税收纽带着手，分析了税制结构对国家治理水平的影响。基于1980～2018年39年间189个国家和地区的面板数据，本文选用治理效率、腐败控制、基尼系数、直接税占比、话语权问责和话语权问责排序为指标，采用固定效应模型、工具变量估计，考虑税制结构对国家治理现代化影响的滞后效应，对税制结构与国家治理现代化水平之间的关系进行回归分析后发现：直接税为主体有利于提高国家治理效率，有利于加强对公共部门问责监督、控制腐败，可以更大程度地调节收入分配、维护社会公平。影响机制在于：直接税为主体的税制结构能将公民与国家之间的契约关系明晰化，突出国家与公民之间的委托-代理关系，体现纳税人在国家治理中的主体地位，发挥其在国家治理现代化建设中的监督作用。
（二）政策启示
1.优化税制结构。改变对间接税高度依赖的现状，从税收制度顶层设计出发，逐步完善以直接税为主体的税收制度。这是世界发展的历史规律，也是各国实践的趋势。构建以直接税为主体的税制体系，重构国家与公民之间的契约关系。提高公民政治生活参与度，通过更广范围更深层次的参与式治理，发挥公民对公共部门自下而上的监督约束作用，有利于促进公共部门提高治理效率，减少腐败，维护社会公平，助力国家治理现代化建设。
2.提高政府治理效率。税收作为最主要的公共资源筹集方式，要求政府在使用公共资源进行治理的过程中提高治理效率。这种要求既包含收入取得时的效率，也包含支出、转移支付时的效率。要通过技术变革，提高税收征管、资金使用等多维度的效率，从而实现国家治理的现代化。
3.建设透明政府。税收作为联系国家与公民的纽带，要求政府在使用公共资源时要对委托人负责，保证公共资源的使用程序合法、使用过程接受公民监督，保证公共资源用在恰当的地方，强化绩效预算，减少腐败和资金滥用，保证治理透明。
4.强化税制结构收入再分配职能。税收是国家治理中最重要的再分配工具之一。在我国收入差距仍然较大的情况下，必须强化税收再分配职能，尤其是直接税为主体的税收制度的建设。以直接税为主体的税收制度可以调节过高收入，将居民收入差距控制在合理区间，维护收入分配公平，促进共同富裕实现。
5.保障公民参与式治理。要通过税制结构优化，促进公民进行参与式治理，推进国家治理现代化，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。深化现代国家治理中公民参与的程度，实现公民对国家治理更具深度、广度、力度的参与，提高公民在国家治理体系变革中的参与感、获得感、公平感、幸福感，最终实现以人民为中心的国家治理现代化。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第9期。）
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