碳达峰、碳中和目标下征收碳税的研究
作者：
许 文（中国财政科学研究院）
习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上向国际社会作出“中国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的承诺，并在气候雄心峰会上提出了“碳达峰、碳中和”的具体目标（以下简称“‘30·60’目标”）。这在体现中国作为负责任大国担当的同时，也意味着碳减排将面临艰巨任务和严峻挑战。“十四五”规划和2035年远景目标纲要中也明确了实现“30·60”目标的相关要求：“落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案。完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。……锚定努力争取2060年前实现碳中和，采取更加有力的政策和措施。”因此，在我国已实施碳排放权交易的背景下，还应在碳减排途径、机制和政策上拓展思路，重新审视征收碳税的问题，将碳税作为实现“30·60”目标的重要政策选项。
一、“30·60”目标下征收碳税的选择
（一）对碳税的基本认识
自二十世纪九十年代碳税产生至今，人们对其理论和实践上的认识在不断深化。
1.碳税的界定。碳税是专门针对碳排放且以二氧化碳排放量为征收对象的税种，无论其实现方式如何，其征收目的和税制要素设计都应与二氧化碳排放密切关联。我国现行对化石燃料征收的资源税、成品油消费税也具有调控碳排放的作用，但并不是专门针对碳排放设立的，因而不能将其视为碳税。
2.碳价格机制中的碳税与碳排放权交易关系。碳税和碳排放权交易都是碳减排的政策手段，也被统称为碳定价政策。理论和国际实践都表明，碳税与碳排放权交易各具优缺点，可以共存并立、互补运用，各国也都是基于本国碳减排需要等实际国情加以选择（中国财政科学研究院课题组，2018）。因此，碳减排手段并不是只能“二选一”，而应结合国情客观分析和选择。
3.碳税既是环境问题，也是经济和社会问题。碳税不仅是调控二氧化碳排放的环境政策，也涉及碳减排目标与经济社会发展之间的权衡问题。在全球应对气候变化的背景下，碳税还涉及国际气候变化谈判和国际贸易等问题。对征收碳税的选择，需要综合考虑碳减排、经济、社会和国际等多方面因素。
（二）实现“30·60”目标有必要引入新的碳减排措施：征收碳税
自2009年以来，我国以自主贡献目标和承诺的方式多次提出了碳减排目标（具体见表1，略）。其中，2020年碳排放强度比2005年下降40%～45%的承诺，已在2018年提前实现。这一目标的提前实现，主要是我国综合运用了调整产业结构、优化能源结构、节约能源和提高能效、增加森林碳汇，以及对化石燃料征税、对节能和新能源等实施税收优惠政策、碳排放权交易、低碳财政投入等一系列政策措施。对于“30·60”目标，尤其是2060年的碳中和目标，其实现难度远超已提出的碳排放强度目标，显然需要作出更大努力。总体看，化石燃料的减量化、替代化、清洁化和碳汇等仍然是我国实现“30·60”目标的主要路径，但具体措施还需在原有政策基础上进一步考虑引入碳税等新的减排政策，加大调控力度。
从“绿色溢价”理论出发，碳中和的实现途径涉及技术进步和碳价调控。从碳价调控看，碳税和碳排放权交易是两种主要的碳定价政策，都是通过增加碳排放成本、缩小“绿色溢价”实现碳减排目标。因此，在加大碳减排政策调控上面临的问题是：能否只通过碳排放权交易实现“30·60”目标；或者说，只有在现行碳排放权交易等政策难以实现减排目标的情况下，碳税才有必要提上日程。
对我国地方碳排放权交易试点的评价分析表明，地方碳市场存在着缺乏严格的总量控制、价格形成机制构建难度大、市场失灵等问题（中国财政科学研究院课题组，2018）。但考虑全国碳市场仍处于发展建设之中，可以通过扩大参与企业范围、完善相关制度等措施加大调控力度，因而现阶段还难以得出全国碳市场无法实现“30·60”目标的结论。
但相关研究指出，国家碳排放交易体系完全建成后所管控的碳排放量将占全国碳排放总量50%以上（张希良，2017）。因此，即使碳排放交易市场在全国推行，即使有更多的企业参与到碳排放交易之中，仍会有相当比例的碳排放游离于调控范围之外。而实现碳达峰、碳中和应考虑对碳排放的全面调控。彭文生等对碳税、碳排放权交易、“碳税+碳排放权交易+技术进步”三种情景下的碳中和目标的实现进行了分析，研究结论为“如果仅依靠碳税或碳市场，均无法在GDP增长与碳中和之间求得平衡”。这表明，单独运用碳排放权交易或碳税都难以实现碳中和目标。因此，相对客观的判断是：仅以碳排放权交易一种政策手段难以实现“30·60”目标，尤其是碳中和目标。
基于上述分析，本文认为我国在“30·60”目标下征收碳税具有必要性，需要将其作为实现碳达峰、碳中和目标的重要政策选项。除发挥加大碳减排调控力度的作用外，征收碳税还有助于实现其他目的，包括回应国际社会对中国碳减排的关注、表明我国在实现碳减排承诺上的积极态度、作为应对欧美计划设立“碳关税”的政策措施、促进低碳绿色和高质量发展等。
二、我国征收碳税的实施路径比较
在明确开征碳税的方向后，首先需要解决的问题是实施路径，即如何选择碳税的实现方式。
（一）征收碳税的实施路径
在国际实践中，碳税一般有两种实现方式：一是在现有化石燃料相关税收基础上进行碳税化改造；二是在现有税收之外单独对二氧化碳排放征收碳税。结合我国税制情况，碳税可供选择的实现方式主要有以下两种。
1.改造现行税种。基于二氧化碳排放量与化石燃料消耗之间的密切联系，碳税可表现为对化石燃料（原油、天然气、煤炭和成品油等）的间接征收。主要是通过对化石燃料相关税种的改造，以二氧化碳排放量为依据进行附加征收，以达到征收碳税的目的。
在我国现行税制中，适合改造为碳税的税种主要是资源税和消费税。针对我国以煤炭为主的能源利用现状，并考虑天然气作为清洁燃料的情况，需调控的主要化石燃料是煤炭和成品油。对此，2020年中央经济工作会议提出：“推动煤炭消费尽早达峰……完善能源消费双控制度。”因此，可选择煤资源税和成品油消费税作为碳税改造的对象。具体可在现行征收煤资源税和成品油消费税的基础上进行附加征收，并对加征部分以二氧化碳排放量为依据设定税率。例如，假设对汽油征收100元/吨二氧化碳的碳税，换算后的税率约为0.22元/ 升汽油，那么，就可以在现行1.52元/升的汽油消费税基础上，征收0.22元/升的消费税附加（碳税）。
2.设立新税种或税目。在现行对化石燃料征收的税种之外，直接以二氧化碳排放作为征收对象，开征名称为“碳税”的新税种，更为符合碳税的特征要求。由于我国现行税制中已有环境保护税税种，且其在早期制度设计上已考虑过将二氧化碳排放纳入征税范围，因而在环境保护税中设置二氧化碳税目，也是征收碳税的一种可能选择。
直接对二氧化碳排放征收的碳税，与改造煤资源税和成品油消费税在生产环节征收有所不同，是在消耗化石燃料的使用环节征收。同时，由于直接对二氧化碳排放征收的碳税涉及对纳税人二氧化碳排放量的核算问题，所以一般是以排放二氧化碳的企业或单位作为纳税人。
（二）碳税实施路径的比较
改造现行税种的碳税实施路径的优点为：基于现有税种征收，不需要设立新的税种，改革和立法方面的难度相对较低；在生产环节直接对煤炭和成品油征收，征管简便。但缺点为：煤资源税在资源开采环节征收，受电力价格管制的限制，存在税负难以向下游主体传导的可能性，对部分企业会形成与碳排放权交易的双重调控。
设立新税种或税目的碳税实施路径的优点为：与碳减排联系紧密，可以明确向国内外反映我国实施碳减排政策的信号，表明在实现“碳达峰、碳中和”目标上的决心；与碳排放权交易一样都是对企业征收，易于划分碳税与碳排放权交易的调控范围。但缺点为：设立新税种的立法难度相对较大；纳税人限定为企业，不能对居民等排放源进行调控。
比较看，上述两种碳税的实施路径各具优缺点，并没有明显的优劣之分，都是我国征收碳税的可能选择。
三、基于与碳排放权交易协调的碳税制度设计
在已实施碳排放权交易的情况下开征碳税，不同于独立开征碳税时的制度设计。为提高调控的公平性和效率性，无论选择哪种碳税实施路径，都需要做好碳税与碳排放权交易之间的协调。两者的协调主要涉及调控范围和调控力度的确定。
（一）碳税征收范围的选择及协调
如果选择改造现行税种的碳税实施路径，由于煤资源税和成品油消费税是在生产环节征收，这会与碳排放权交易的调控范围形成重合。即已纳入碳排放权交易的企业，如果消耗使用购入的化石燃料就需要缴纳碳税。
根据2021年的《碳排放交易管理暂行条例（草案修改稿）》规定：碳排放配额分配初期以免费分配为主，根据国家要求适时引入有偿分配。当实行碳排放配额免费分配且碳税税率水平较低时，对已纳入碳排放权交易的企业征收碳税并不会过重增加企业负担。从这个角度看，在一定时期内对两者范围的重合并不需要协调。此时对企业征收的碳税，实际上可视为一种特殊形式的碳配额有偿分配。而当碳税税率水平较高时，有必要对两者调控范围的重合进行协调，如考虑对已纳入碳排放权交易的企业给予碳税的免税或减税，避免其负担过重。
而如果选择设立新税种或税目的碳税实施路径，以企业作为纳税人，其征收范围与碳排放权交易的重合将更为明显。为不造成对二氧化碳高排放企业的双重和过重负担，碳税与碳排放权交易应避免对同一企业的双重调控。欧盟成员国总体上规定，纳入碳排放权交易的企业不再征收碳税，但近年来出于提升减排效果的需要，一些国家开始对部分行业实行碳税与碳排放权交易的双重调控。
如果按照范围不重合的要求对碳税与碳排放权交易进行划分，碳税的征收范围将是全国碳排放权交易体系覆盖范围之外的企业。根据2020年的《碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部部令第19号）规定，纳入全国碳排放权交易体系的温室气体重点排放单位属于全国碳排放权交易市场覆盖行业，且年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量。这也意味着，碳税将主要对中小排放企业征收。
只调控纳入碳排放权交易的高排放企业而不调控中小排放企业，是一种不公平。只对中小排放企业征收碳税，而对纳入碳排放权交易的高排放企业不征收碳税，也可能造成另一种不公平。这里的不公平的最直接表现是：中小排放企业需要就其全部碳排放量缴纳碳税，而高排放企业在碳配额免费分配下只需对其超配额部分碳排放量承担成本，以及在碳排放量未超过碳配额时不需要承担成本，甚至如果出售碳配额还可以从中获益。在碳配额有偿分配下，由于企业需购买碳配额，这种不公平状况会有所改善，但仍存在进一步协调的需要。
综合看，在实行碳配额免费分配的情况下，碳税在征收范围上应考虑对全部排放企业进行征收，以保证政策的公平性和调控效果。而在实行碳配额有偿分配后，需根据碳税实施路径和征收范围的不同，对两者进行调控范围或调控力度上的协调，具体见表2。此外，考虑到部分征收碳税的企业也可能参与自愿减排交易，对其购买的国家核证自愿减排量也应实施碳税免税或抵免碳税的协调政策。
（二）碳税的税率水平确定及协调
基于公平的要求，无论是实施碳税还是碳排放权交易，理论上企业的碳排放都应面对相同的碳价。但企业在碳税与碳排放权交易下所涉及的碳价，实际上存在着差别。例如，在碳排放权交易实行碳配额免费分配下，碳市场中碳配额交易所形成的碳价，与碳税基于税率所确定的碳价，并不能简单地进行等同。因为企业参与碳排放权交易的碳价，只是超出碳配额的部分的碳排放量所对应的碳价，如将其分摊到企业的全部碳排放量上，则碳价水平将会大幅度降低。而在碳配额有偿分配下，两种碳价之间具有一定的可比性，这也为碳税与碳排放权交易之间的碳价协调提供了基础。
如果选择设立新税种或税目的路径，在碳配额免费分配的情况下，碳税只有税率水平制定得很低，才可能实现高排放企业与中小排放企业之间的公平。但此时碳税的调控作用也难以发挥，因而需扩大碳税的征收范围。而在碳配额有偿分配的情况下，无论碳税与碳排放权交易是否重合，都需要协调调控力度，通过合理确定碳税税率水平或对碳排放权交易进行减免，与碳排放权交易保持在碳价上的一致性（见表2，略）。
碳市场形成的碳价具有波动性，还可能存在着碳市场失灵的情况，即碳市场中的碳价过低不能发挥调节作用。对此，碳税与碳排放权交易的碳价协调主要体现在碳地板价机制（carbon price floor）上。如英国通过在气候变化税中加征碳价支持（carbon price support）税率，弥补欧盟碳市场价格与碳地板价之间的差额，即通过碳税保持住碳排放的最低碳价。因此，我国未来的碳税也可以与碳排放权交易建立起碳地板价的相关协调机制，为全国碳排放权交易的有效运行提供支撑。
总体看，进行碳税与碳排放权交易的调控力度协调，目的是为碳减排提供一个相对明确的碳价，并使不同政策调控下的碳排放适用相对公平的碳价，从而能够对碳排放进行全面调控。
四、征收碳税的综合权衡与实施策略
（一）征收碳税应权衡碳减排目标与经济社会发展的关系
碳税在实现一定碳减排目标的同时，也不可避免地会对宏观经济、企业和居民等方面产生影响。同时，征收碳税还可能面临来自企业和社会等方面的阻力。在国外碳税改革实践中，如日本（刘家松 等，2016）、澳大利亚（高阳 等，2014）、法国（晏琴，2010）等国家，不乏反对、抵制碳税的情况，并导致碳税改革延期甚至失败。
我国作为经济大国和二氧化碳排放大国，征收碳税带来的相关影响可能更大、更为复杂。我国的碳排放权交易之所以先行实施且阻力较小，很大程度上与其能够以较小的经济社会影响实现一定的碳减排目标相关。碳税对经济社会的影响程度，与一定时期的经济社会形势、化石能源的价格、碳税制度设计（如征收范围和税率水平等的选择）以及配套经济政策等多方面因素相关。因此，综合评判上述因素，权衡好实现碳减排目标与碳税的经济社会影响之间的关系，是开征碳税之前必须认真考虑的问题。
（二）实施策略
在开征碳税过程中合理运用相关策略和措施，有助于降低征收碳税带来的经济社会影响，减少来自企业和社会等方面的阻力。
1.明确碳税改革的政策方向。在统筹制定2030年前碳排放达峰行动方案中，应明确征收碳税的改革方向。确定征收碳税并进行宣传，既可在国际上表明我国实现“30·60”目标承诺的决心，也可降低强化宏观政策的确定性，稳定企业和社会的预期。
2.保持改革中的宏观税负稳定。对征收碳税的主要担忧，在于其对经济增长的影响。而在开征碳税的同时实施减税降费，保持宏观税负稳定，有助于减轻碳税对经济的影响。国外税改经验也表明，利用绿色税改的双重红利效应和税收收入中性，即在开征碳税的同时降低其他税费，可在实现生态环境保护目标的同时保持宏观税负稳定，是一个较为成功的做法（许文，2013）。我国减税降费政策的持续实施，已为碳税提供了一定的政策空间，征收碳税应遵循保持宏观税负稳定和动态平衡的要求。
3.实施一揽子改革方案。实现“30·60”目标，并不只是碳税和碳排放权交易的碳定价政策包打天下，而是需要实施一揽子改革方案。既包括将碳税收入用于各类绿色低碳项目、给予受影响低收入群体的补贴等方面，也包括实现碳税与其他绿色财税、绿色金融等政策之间的协调配合，还包括实施各种碳减排政策的联动改革，从而将碳税与产业结构调整、能源结构调整和污染物减排紧密结合起来，形成合力，最终实现“30·60”目标。
总之，我们需要正确认识我国“30·60”目标下的碳税问题，基于现实国情以新发展阶段的国家利益需要为基本出发点实施碳税，并坚持“积极稳妥”的改革原则。一方面，积极做好征收碳税的改革方案研究，及时推进碳税改革；另一方面，充分考虑碳税对经济社会的影响，合理选择改革时机。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第8期。）
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