其他
论税收治理的逻辑
作者：何 强（国家税务总局办公厅）
一、历史逻辑：基于发展与安全的连贯线索
在人类发展史上，中华文明是五千年未曾断裂的文明，其中中华制度文明曾经长期处于领先地位，为周边国家和民族所学习模仿。提出大历史观的黄仁宇认为，“整个传统中国的历史自先秦至明清，可以连贯地用财政税收解释。”中国国家治理的独特性恰恰在于那些内生于复杂历史机制中的多种可能性，制度在具体历史动态过程中发挥着统合的作用。税收制度存在于具体历史动态过程中，拥有自身运行的规律，构成一种国家治理的历史机制。同时，如果把国家治理比喻为一座迷宫，税收治理又可成为破解国家治理迷思的“阿斯阿德涅之线”。“万物尽然，而以是相蕴。”在中国历史上，税收与政治、经济、社会生活等休戚与共，政治、经济、社会生活“相蕴”于税收，税收制度亦涵括了政治、经济、社会生活等的“相”。在此意义上，税收之所以能够连贯地解释整个传统中国的历史，恰恰是因为税收本身内生于我国历史传承和文化传统。我国古代税收又被称为贡、助、彻、赋、租、捐、课、调、算、庸、粮、榷布、钱等，这些名称的发展演变本质上贯穿的是税收制度的历史变迁，不同的名称既具有各自特定的内涵，更蕴含着与之相对应的某种历史特征。之于历史的起源或者说国家的形成，税收便是其中一个很重要的考量因素。夏朝之所以被看作王国时代的开始，就因为其政治特征与尧舜时期的邦国相比，有了许多新的变化和特质，比如夏朝建立了更完备的赋税体制。税收治理的历史逻辑天然地蕴积于国家治理的历史逻辑之中，国家治理的轨迹变化也可从税收制度的历史变迁中觅见，税收制度在政治、经济、社会生活中具有极强的辐射性、渗透性和牵引性。历史画卷在宏观层面展开，必有税收活动起笔谋篇。《尚书》中的《禹贡》详细记载了山川的名称、方位与脉络，物产的分布及土壤的性质，但就“任土作贡”而言，则更像是对税赋制度的擘画。冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍九州，由于各地土质的等级不同，距离王都的远近各异，缴纳的田赋和贡赋也是区别对待。“禹别九州”既规定了传统中国社会的经济地理格局，又对税赋征收起到了初始化作用，奠定一种对后世影响至为深远的国家治理形态。从“庙堂之高”到“江湖之远”，无论经天纬地的国政方略，还是戴天履地的庶民生活，税收牵一发而动全身，符合查尔斯·亚当斯的判断——“在古代，税收是文明社会最重要的事业。各个阶层都在为税收而斗争。”税收历史在演进发展，税收治理也在演变调整。冀朝鼎认为，中国历史上每一个时期，总有一些地区是比其他地区受到更多重视的基本经济区。基本经济区与赋役制度息息相关。泾水、渭水、汾水和黄河下游流域是秦汉时期的基本经济区，郑国渠润泽关中，成为助力秦国最终一统天下的强大武器，而在后来的楚汉争霸中萧何能为刘邦大军“给食不乏”，靠的也是这一地区丰饶的物产。隋唐前期的基本经济区在黄河中下游的河南、河北等地，“人户殷繁，衣食之原，租赋尤广”是当时境况的集中写照。随着经济重心从北向南转移，国家课税也越来越倚重于南方，也就是说《禹贡》所划定的国家治理体系和税收治理格局，呈现“河东河西”的沧桑之变，在历史的变局中税源地也呈现荣枯变换。在这个过程中，税收制度变化总与国家治理水平密不可分，“治国必先治税”在某种程度上是历代王朝所倚重的施政方略。秦以降的田赋制度变革，无论它围绕的是与人相关的“丁”或“户”还是与地相关的“占田”或“均田”，皆与当政者控制税源、拓宽税基、保证收入有关，体现的是国家治理水平。西汉王朝的税制主要是按每户土地亩数、平均亩产量、税率计算并确定应纳税额。在税额确定不变的一段时间里，土地兼并发生，占有大量土地的官僚、地主只纳之前所定的一“户”之税，结果是税收走向萎缩。由此不难理解曹操颁行租调制，规定百姓按每亩地四升粟的标准向国家纳租，实质是把税源从不可控变得更可控。租调制规定每户出绢二匹、棉二斤的户调，虽然比起汉之口赋、算赋制度更易于征收，有利于减轻无地少地农民的负担，可是到了西晋之后，豪家大族庇荫亲属和客户甚重，缴纳户调却与小户人家一样甚寡，其结果仍不外乎税收的萎缩。由此也不难理解为什么北魏孝文帝何以实行均田制和三长制，又恢复到以丁计征的租调制。这也反映出中国历史上的税收治理存在着朝廷、利益集团、百姓的三角张力，错综复杂地作用于封建王朝“其兴也勃”与“其亡也忽”的历史周期。如果税收制度总让穷人成为税赋的最终承担者，税收治理则势必陷入困局，而国运亦将蹶之不振。税收制度与一国政治、经济改革和社会变迁始终密切相关，在时代巨变之际更为凸显。越是值逢大变革大变局，税收则越会成为各方利益攸关的焦点。比如，在“轴心时代”，中华大地的齐国公元前685年的“相地而衰征”，鲁国公元前594年的“初税亩”，楚国公元前548年的“书土田”，郑国公元前538年的“作丘赋”，秦国公元前408年的“初租禾”，可以说都是翻天覆地的税收制度变革。这是礼崩乐坏、陪臣执国、诸侯逐鹿、秩序重构的大变之势、大争之世、大战之时、大起之事。有大量史实史思佐证税制变革的根本动因在于适应生产关系和生产力变化。“税收是推动文明进步的燃料”，是国祚蕃昌的强力保障。由此进一步可在宏观上总体“俯瞰”古代税收演进轨迹——“赋共车马甲兵士徒之役，充实府库赐予之用。税给郊社宗庙百神之祀，天子奉养百官禄食庶事之费”，赋税制度总体上是与《左传》所谓“惟祀与戎”这一为历代王朝所重视的“国之大事”相匹配的。究其实质，“戎”为战争，而战争的根本在于保家卫国、保境安民，这代表古代的一种安全观；“祀”为祭祀，而祭祀的根本在于慎终追远、繁衍生息，这代表古代的一种发展观。中国历史上税赋对于“祀”与“戎”的保障作用，也反映出历代王朝对待发展与安全这两个重大问题的态度，由此我们也可观察到税收制度对于治国理政的至大而微妙的关系。在中国历史上，发展和安全既各成一线，但又同为一线，二者不是并行的双轨，而更像是交错互拱的“麻花辫”，合体为一条线索，没有脱离发展的安全，也没有脱离安全的发展，二者同系于国之一体。税赋就在这条线索之内，其中“税”与生产发展的“禾”相关，“赋”与国防安全特征的“武”相关，这是税收的历史基因。职是之故，推进税收治理现代化，与时俱进注入新的内涵，须知税收的逻辑也是发展和安全的逻辑。当代中国推进国家治理现代化，安全是以人民安全为宗旨的安全，发展是以人民为中心的发展。税收治理的过程彰显的是人民当家作主，纳税在深层反映的是江山就是人民、“一切依靠人民”，用税在深层反映的是人民就是江山、“一切为了人民”，将征税的出发点和归宿统一于人民的幸福感和安全感，这与古代中国维护王朝统治之“祀”与“戎”有着本质区别。深入贯彻新发展理念，树立总体国家安全观，收什么税、收多少税、怎么收税、将税用在什么地方，应坚持以人为本，将人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应作为评价尺度，这是在新的历史方位、新的历史条件下，更加充分地认识税收治理核心要义的新坐标。二、理论逻辑：合于传统与现代的思想渊源
柯林伍德认为，历史的过程有一个由思想的过程所构成的内在方面。钱穆指出，中国决不是一个无制度的国家，而每一制度之后面，也必有其所以然的理论和思想。我国推进国家治理现代化，以马克思主义为指导，创造性地运用马克思主义国家学说，植根中华大地，具有深厚的中华文化基因，饱含中国之智，其中包括传统中国丰富的税收思想。比如，在税收的作用方面，《论语》记载“子贡问政”，孔子的答案是“足食，足兵，民信之矣”。孔子所谓“足食，足兵”即指税赋的征收，治理政事重在有税有赋。又如，在税收的负担方面，唐后期的李翱提出“轻敛之得财愈多”的观点：“重敛则人贫，人贫则流者不归”，就会“人日益困，财日益匮”，而“轻敛则人乐其生，人乐其生则居者不流，而流者日来；则土地无荒，桑柘日繁”。这生动阐发了轻税政策反哺生产、壮大财源之理。传统中国的税收思想在一定程度上成为意识形态的折射。《左传·哀公十一年》记载孔子认为“君子之行也，度于礼，施取其厚，事举其中，敛从其薄”，说明孔子虽然主张“足食，足兵”，但要“敛从其薄”，而不能课以重税。当然，“敛从其薄”与“施取其厚”“事举其中”是相提并论的，如果说“施”与“事”指向政府运行与用税，“敛”指向征税，那么“施取其厚”应该“厚”到什么程度，“事举其中”应该“中”到什么程度，便要“度于礼”，确定一个合理的税收负担。礼是古老中国最基本的社会现象，是中国传统文化的主要构成部分，也是法文化的核心。德国法学家萨维尼认为，在人类历史展开的最为远古时代，法律已然“为一定民族所特有……将其联结一体的，乃是排除了一切偶然与任意其所由来的意图的这个民族的共同信念，对其内在必然性的共同意识”。周礼对国家税赋有许多具体规定，把贡、赋和劳役的征发、管理看成是国家机构的一项重要职能，具有丰富的赋税思想。孔子把周礼的“什一而税”作为“敛从其薄”的标准。传统中国以自然经济为基础，以农业为立国根本，故封建王朝将“敛从其薄”的思想贯穿于田赋之中，而对商税、杂税则往往不惮于“暴敛”之行。当然，像汉高祖刘邦“令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之”，只是让商人名义上不入流，并未影响其实际当中的富且贵，这是一个“名”与“实”相背离的值得深思的现象。有学者指出，历史上统治阶级宁愿采取巧立名目或预征等方式榨取田赋收入，却不愿采取最简单的提高土地税率方式，就是不敢轻易触犯“薄税敛”的原则。维护主体税种田赋的“薄敛”之名关系到政权统治的“合法性”，因而成为历代税赋制度起码在名义上一以贯之的一个本质性规定，也因此便在田赋正税之侧总会不时冒出“苛捐杂税”来。明末清初黄宗羲所著《明夷待访录·田制》对杂税之因之弊有着深刻反思，今人称之为“黄宗羲定律”。同一时期顾炎武所著《日知录·法制》指出：“前人立法之初，不能详究事势，豫为变通之地，后人承其已弊，拘于旧章，不能更革，而复立一法以救之，于是法愈繁而弊愈多，天下之事，日至于丛脞。”中华法系是中华民族数千年法律实践的结晶，以中国传统思想为理论基础，独树一帜，影响深远，但“法愈繁而弊愈多”，此可谓“顾炎武定律”。投射在中国历史上周期性税收制度之繁与税收负担之重陈陈相因，政策过于庞大复杂，而且多有抵牾，则与初衷渐行渐远，这也是国家治理现代化进程中“整体政府”理论所应直面的可能是翻出新花样的“老问题”。那么，既然“民为邦本”“敛从其薄”等为正统思想和价值取向，在实际运行中又为何走向另一端，而且往往是以维护正统思想为名走向反面的呢？费孝通认为，乡土中国“发生了长老权力，这种统治不能容忍反对，社会如果加速地变动时，注释式歪曲原意的办法也就免不了……位与权，名与实，话与事，理论与现实，全趋向于分离”。这是研究税收治理从传统转向现代进程中值得警醒的一个现象。黄仁宇感慨道，明朝政府实行田赋正税的低税政策，当时绝大多数的学者都未认识到正是官定税率的低下造成了民众税收负担的不断上升，能够认识到低税政策危害的人寥寥无几。由此也可洞悉，我国历史上“明税轻、暗税重、横征杂派无底洞”之弊成为国家治理“阿喀琉斯之踵”的原因所在。从名实分裂到实至名归，这是税收治理现代化不能绕开的一个问题。时代是思想之母。传统中国有其税收思想，现代中国有其税收思想，而且传统与现代不是割裂的，现代之中有传统、传统为现代提供营养，这是中华文明赓续、中华民族复兴的一个秘钥。近代以来，面对日益深重的政治危机和民族危机，中国人民展开反抗封建统治和外来侵略的激烈斗争，在寻求救国救民的道路上开启中国社会从传统向现代转变的漫漫征途，对于建构新的国家制度和治理体系进行了艰辛探索。十月革命一声炮响，给中国送来了马克思主义。中国共产党将马克思主义基本原理同中国实际结合起来，用中国化马克思主义解决中国自己的问题，其中包括现代税收思想逐步形成并得到不断丰富升华。比如，在抗日战争时期，毛泽东在论经济问题和财政问题时，对税收作用、税收负担、税收与经济的关系等有着深刻阐释。在税收作用方面，他指出抗日经费的供给是“由人民的赋税及几万军队和工作人员自己的生产来解决的”，深刻揭示了税收对于“国之大者”的保障性作用。在税收负担方面，他强调不能承袭国民党的“竭泽而渔，诛求无已”，但“在公家极端困难时，要人民多负担一点，也是必要的”，“不顾战争的需要，单纯地强调政府应施‘仁政’”是错误的观点，要看到“人民负担虽然一时有些重，但是战胜了政府和军队的难关，支持了抗日战争，打败了敌人，人民就有好日子过”。这贯穿了实事求是的思想路线，抓住了主要矛盾的主要方面，更充分揭示了税收的本质，因为维护民族独立、国家安全是税收与生俱来的本质所在。同时，在制定税收政策时始终抱着民本情怀，注重把握时度效，做到统筹兼顾、立足当下、有利长远，在“收放自如，进退裕如”中提升治理效能，则更显“大仁大义”的大担当。党的指导思想是指导各项工作的行动指南。民主革命和社会主义建设初期，产生了毛泽东思想；改革开放后，创立和形成了包括邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观在内的中国特色社会主义理论体系。党的十八大以来，以习近平同志为主要代表的中国共产党人，顺应时代发展，从理论和实践的结合上系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这个重大时代课题，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是新时代中国共产党的思想旗帜，是国家政治生活和社会生活的根本指针，是当代中国马克思主义、二十一世纪马克思主义。党的指导思想与时俱进，相应地包含了对税收工作的一系列新的重大论断、新的重大部署。笔者认为有五个方面尤需深刻把握。其一，关于“科学的财税体制”。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”将财政体制与税收体制合体为“财税体制”，是对财政体制内涵的深化，进一步提升了把握税收体制的站位。特别是作为制度保障的财税体制，把税收与资源、市场、社会、国家紧密联系起来，要求我们在理论思维上构建宏阔而又入微的视域，以揭示税收治理事关全局的重要性和复杂性，从而洞悉税收在国家与社会、政府与市场过程中的“真相”。其二，关于“全球税收合作”。2014年11月17日，习近平主席出席二十国集团领导人第九次峰会第二阶段会议，在讨论增强世界经济抗风险能力议题时指出：“加强全球税收合作，打击国际逃避税，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力。”将税收治理纳入全球治理范畴，蕴含着税收征管能力既体现经济抗风险能力、又是国家治理乃至全球治理能力的深邃思想，同时启发我们从构建人类命运共同体的高度思考税收治理的更深层次机理。当代世界各国在税收领域的角力日益激烈，以对话代替对抗、以守望相助代替恶性竞争，我们提供的是合作共赢的“中国方案”，张扬的是“达则兼济天下”的“中国风格”而非“国强必霸”。其三，关于“政府有税收”。2015年10月29日，习近平总书记在十八届五次全会第二次会议上就“实现有质量、有效益的发展”提出“政府要有收入”，作为“提供外部性强的公共服务、基础设施”的主要财力来源，而且强调“政府可以发债，但也不能发过了头。如果经济增长速度挺高，但政府没有税收，没有钱干政府要干的事，民生和公共服务无从改善，社会也难以和谐稳定。政府的钱不能乱花，所以要控制好支出”，言简意赅地阐明了税收、政府、市场关系的精髓所在。2017年12月18日习近平总书记在中央经济工作会议上又进一步指出：“从分配看，高质量发展应该实现投资有回报、企业有利润、员工有收入、政府有税收，并且充分反映各自按市场评价的贡献。”2019年10月11日，党的十九届四中全会审议通过《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，就坚持和完善社会主义基本经济制度提出“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，完善直接税制度并逐步提高其比重”。税收位列坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的社会主义基本经济制度。“政府有税收”彰显的是分配正义。其四，关于“现代财税金融体制”。2020年10月29日，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出把“建立现代财税金融体制”作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容，对“加强财政资源统筹”“完善现代税收制度”“建设现代中央银行制度”等任务作为一个整体部署。从“财税体制”到“财税金融体制”的表述变化具有深层的考量和深邃的内涵。税收治理并非税收的“独角戏”，从税收治理上升到国家治理更需要财政税收、金融货币等的协同发力，相互配套方能相得益彰。其五，关于“税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用”。习近平总书记强调，要“发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用”，高度概括表述了税收在国家治理中的重要作用。可以说，税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用论是总其成的税收治理逻辑论。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央关于税收的一系列重要论断和重要部署，指涉财税体制、财税金融体制、税收制度、税制结构、税收手段、税收作用、税收征管能力、全球税收合作等一系列税收重要概念，特别是在国家治理的语境下阐明税收的本质和职能作用，实现税收从传统到现代的转型、厚积税收治理现代化的路径依赖，在理论上毫无疑问是极其重大的深化和飞跃。全面梳理这一系列重要论断和重要部署，则呈现出从问题切入到体系构建、逐步完善、不断深化、日益丰富、博大精深的理论化特征。要之，人民对美好生活的向往需要税收支撑，建设更加美好的世界需要税收助力。“政府有税收”的深层意蕴在于马克思指出的“国家存在的经济体现就是捐税”，税收是政府机器的经济基础，在国家治理中发挥基础性作用，并且再分配调节机制更是建立在这个基础之上的功能；“财税体制”“财税金融体制”是制度保障，贯穿于整个经济活动的整体性建构；“全球税收合作”是我国走近国际治理舞台中央的重要体现，同时关乎我国税收主权的维护；发挥在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用是税收治理系统集成、协同高效的集中反映，税收的现代性和税收治理的现代化于此更显其蓬勃的理论生机。三、实践逻辑：成于经济与政治的物质力量
马克思指出：“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质的力量只能用物质力量来摧毁；但是理论一经群众掌握，也会变成物质力量。”实践具有极端重要性，是一种物质力量，是实现从“解释世界”到“改造世界”的必由之路。税收是一个经济范畴，又是一个政治范畴。生产决定分配和消费，经济是税收之源，税收要基于市场选择的力量，但在税收实践中税收制度具有极强的政治性。税收制度既是经济制度，又是政治制度，而且其作为经济制度则具有明显的政治主导性，作为政治制度则具有明显的经济先导性。钱穆在讲中国历代政治得失时把政府的赋税制度作为一个重要的范围，指出这是政府关于财政经济如何处理的制度，是支持政府的主要经济问题。吕思勉所著《中国制度史》对我国历史上包括赋役制度在内的十七项制度进行了追本溯源式的考证、梳理和阐述，把赋役作为政治制度来讲。从各章排序看，赋役一章处于国体、政体、户籍之后和征榷、官制、选举之前。政府的税收实践是从税收决策开始的，税收决策是一个政治过程。B. 盖伊·彼得斯认为，在税收决策中，政治的考量才是决定性的。一个国家的政治文化，推动了政府对税收采取某种解决办法而不是其他办法，而且税收政策是某种十分难以把握的、有很大政治风险的决策。税收制度在执行上具有很强的技术性，但在实践中，税收制度的政治性主导税收管理的技术性，离开政治性的技术性操作很难成为具体操作的最终选择。在马克思主义经典著作的论述中，税收是政治实践的重要因素。马克思在论述关于资本主义捐税和工资之间的关系时，指出：“由于竞争的结果，平均工资必然下降到最低限度，就是说下降到使工人勉强维持个人和后嗣维持生存的地步。”由此，平均工资变成最低工资，而“捐税就是这种最低工资的一部分，因为工人的政治使命正是缴纳捐税”。在这里，马克思将缴税视为“政治使命”，认为如果采取激进的办法废除工人阶级肩负的全部捐税，其结果必然是相应从工资中扣除，继而不是直接增加雇主的利润，就是仅仅变换征税的形式，也就是资本家把这些捐税直接付给国家。在恩格斯对社会主义革命中的小农问题进行分析的《法德农民问题》一文中，他对法国工人党提出的“取消一切现行间接税和直接税，代之以对三千法郎以上的一切收入征收的单一的累进税”，以英国做例子，分析了所得税、营业税和对日用消费品征税等对国家的预算和开支的贡献，进而得出“在现代社会中，恐怕不可能用其他办法来偿付国家的开支了”的结论，这不仅在经济的层面深入阐明了税收的运行机理，更在政治层面充分道明了税收对国家存在的不可替代的作用。税收过程是一个政治过程，坚持党的全面领导是税收过程的根本遵循，也是确保税收过程在推进国家治理现代化轨道上顺畅运行的必然要求。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党，党是最高政治力量。我国推进国家治理体系和治理能力现代化的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑，最根本的一条就是党的领导。中国共产党所致力追求的是一个实现国家繁荣富强、民族伟大复兴、世界和平共荣的新型政治形态。中国共产党建党以来，其税收主张和政策是服从于其最低纲领（近期目标）与最高纲领（最终目标）的，新中国成立后特别是改革开放以来税收更是为创造经济快速发展奇迹、社会长期稳定奇迹作出了重要贡献。纵观我国革命、建设、开放各个历史时期伟大实践，中国共产党紧扣初心使命的税收主张一以贯之，税收治理的实践是党领导下探索建立健全税收制度、不断增强税收制度执行力的实践。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》提出：“国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。”可见，税收目的和作用突出保安全（保障革命战争的供给）、促发展（照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要），税收制度突出简化，税收负担突出“合理负担”。新中国成立后在国民经济恢复和社会主义改造时期中央颁布的《关于统一全国税政的决定》等文件继续贯彻了这一精神，对税收的认知和对税改的推进日益深化。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，税收领域坚持守正创新，完善税收制度，推动税收法治建设，落实税收法定原则，实施减税降费政策，更加充分地彰显了中国特色社会主义税收的人民性。我国推行的供给侧结构性改革在价值导向上是以人民为中心，为的是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，是政府过程与市场过程的有机统一。“政府有税收”是在“投资有回报、企业有利润、员工有收入”这几个“有”之后的“有”，这是税收参与分配的一个很重要的顺序，在这个顺序中体现的是坚持人民主体地位的政治导向和发挥市场在资源配置中决定性作用的经济取向。“有为政府”必须“有税收”，但“有税收”必须基于“有效市场”，基于有效市场的税收则要求税收既要“有”更要“优”，从“有”到“优”就是从“有没有”到“好不好”，以符合高质量发展的理念、贴合人民对美好生活的追求。因之，税收治理现代化贯穿于构建职责明确、依法行政的政府治理体系与坚持和完善社会主义基本经济制度、推动经济高质量发展的全过程，围绕建设人民满意的服务型政府，综合征税、纳税、用税活动与国家治理体系和治理能力现代化一体推进。该减税的时候减税，将实施宏观调控的减税降费政策不折不扣落实到位；该征税的时候征税，优化税务税法，加强税务监管，提升纳税服务，“既要以最严格的标准防范逃避税，又要避免因不当征税导致正常运行的企业停摆”，提高税法遵从度和社会满意度。同时，通过一系列政策措施推动科技创新、发展实体经济、保障和改善人民生活的政策措施，解决我国供给侧存在的问题，实现有为政府与有效市场的更好结合。特别是作为国家财政收入的主要来源，税收为打赢脱贫攻坚战、抗击新冠肺炎疫情等提供充足的支持，以彪炳史册的事实揭示了税收治理连接着政府过程和市场过程，最终将税收政治性与经济性的实践逻辑统归于税收人民性的主旨，从而使税收内生为新时代为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的磅礴物质力量。这其中有一个至关重要的治理逻辑转换，即坚持人民主体地位，从权力本位转为权利本位，统合政府职能、人民福祉、社会发展，通过建构政府过程、税收作用、权利本位的“三位一体”综合平衡体系，以不断提升国家治理效能。推进税收治理体系现代化，就是适应时代变化，既要改革不适应实践发展要求的体制机制，又要不断构建新的体制机制；推进税收治理能力现代化，增强税收制度的执行力，必然要求增强国家汲取能力，这也是增强国家能力的重要方面。值得注意的是，在德隆·阿西莫格鲁、詹姆斯·A.罗宾逊提出的导致国家失败的汲取性制度和造就国家成功的包容性制度的二分法里，汲取性制度的一个重要表现就是征收高昂的赋税，而包容性制度则重在对生产者的内生激励。他们认为，中国的复兴是“伴随着摆脱高度集中的经济制度并转向更包容的经济制度而来的”，“中国已经向包容性经济制度作出了重大跨越”。2015年10月21日，国家主席习近平在伦敦金融城发表题为《共倡开放包容 共促和平发展》的重要演讲，他引用“履不必同，期于适足；治不必同，期于利民”的古语阐明“世界上没有放之四海而皆准的发展道路。只有能够持续造福人民的发展道路，才是最有生命力的”道理。从中国实际出发，包容性增长也需要强化国家汲取能力，对国家汲取能力弱化显然不是明智之举，国家成功与否的肯綮在于制度是否具有人民性，是否以人民为中心，是否负担合理，是否分配正义。总而言之，正如习近平总书记所指出的：“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”在推进国家治理现代化的征程中，进一步厘清税收治理的逻辑，不断完善税收治理的理念、方式、手段，需要树立大历史观以纵横贯通税收治理的历史、现实和未来，以深化理论武装科学指导税收治理的方位、方向和方略，以推动实践创新转化形成税收治理的效力、效率和效果，进而以前后接续开拓税收治理新境界，服务国家治理效能新提升。（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第9期。）点击“阅读原文”快速订阅~