精诚共治背景下涉税专业服务的发展路径及对策——基于纳税服务边界视角的研究

作者：

国家税务总局浙江省税务局纳税服务处课题组

纳税服务是税务机关的重要职能。随着经济社会不断发展、税收改革纵深推进，税务部门征管服务的对象、范围、领域不断扩大，过去一直困扰基层的纳税服务边界不清问题愈加凸显，制约着纳税服务现代化的建设提升。中央全面深化改革委员会第十七次会议提出“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”改革部署，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出要加强社会协同，积极发挥行业协会和社会中介组织作用，支持第三方按市场化原则为纳税人提供个性化服务。为进一步推进税收工作“精诚共治”局面的形成，需要明晰纳税服务边界，发挥好税务机关纳税服务职能、社会化服务机构专业化优势以及纳税人自我管理作用，促进涉税专业服务行业规范健康发展，提升税收治理体系和治理能力现代化水平。

一、促进我国涉税专业服务发展的重要意义

（一）有利于缓解纳税服务资源供需矛盾

近年来，我国纳税人、缴费人数量成几何倍数增长。以浙江省为例，目前浙江省登记在册的纳税人约有569万户，个人缴费人超过2 900万户。纳税人数量的快速增长，导致各地税务机关现有纳税服务资源出现紧缺，难以完全满足纳税人日益增长的办税需求。以涉税咨询为例，在税费优惠政策更新变动较快、网上办税功能不断迭代升级的背景下，12366纳税服务热线和各地办税服务厅咨询电话均处于超负荷运转状态，难以及时回应纳税人在办税过程中产生的疑问和关切。此外，随着经济社会的不断发展，跨区域经营、集团经营、线上线下经营、微营销等新的商业模式不断涌现，市场主体涉税业务呈现复杂化、个性化的趋势。纳税服务资源供需矛盾不仅使得税务机关难以为纳税人提供个性化、差异化的纳税服务，也难以及时防控因部分财务机制不健全、财会岗位设置不合理、办税人员水平不高的企业未能履行规范纳税义务而导致的税收风险。促进涉税专业服务行业发展有利于缓解纳税服务资源供需矛盾。因此，各级税务机关在努力提高自身纳税服务质量的同时，要积极培育健康有序的涉税专业服务市场，通过运用市场机制所蕴含的价值规律和竞争法则，使市场在资源配置中的决定性作用更好发挥，促进纳税服务供给与需求的耦合，促进经济社会高质量发展。

（二）有利于帮助纳税人享受到更加优质的纳税服务

经过二十多年的发展壮大，涉税专业服务行业从无到有、从小到大、从自发到有序，逐渐成为我国税收现代化建设的重要力量。截至2020年年底，浙江省纳入实名监管的专业服务机构共有4 240户（其中代理记账机构2 155户，税务代理公司205户，财税类咨询公司775户，税务师事务所377户，会计师事务所244户，律师事务所41户，其他涉税专业服务机构443户），纳入监管的从业人员2.34万人，整个行业已具备一定规模。涉税专业服务行业的业务范围也在发展过程中从早期的税务咨询、税务代理逐步扩展到涉税鉴证、税收策划、纳税情况审查等多个领域。近年来，涉税专业服务机构注重发挥行业资源优势，积极主动投身改革、参与改革、服务改革，在全面营改增、金税三期系统上线、贯彻落实减税降费政策等方面发挥了重要作用，在助力开展税法宣传、培训辅导、志愿服务等方面做了大量工作，积累了丰富经验，同时培养了大量的财会、税务专家，为市场经济发展注入了新的活力。促进我国涉税专业服务行业发展有利于发挥涉税专业服务机构的规模和效率优势，为纳税人提供更加丰富、多维的纳税服务，助力全社会协税、护税格局逐步形成。

二、我国涉税专业服务发展存在的问题

（一）涉税专业服务法律体系仍需进一步完善

1.纳税服务边界划分法律依据不足。纳税人的权利和义务是划分纳税服务边界的重要依据。现有划分纳税人权利和义务的主要依据是国家税务总局2009年发布的《关于纳税人权利与义务的公告》，因为尚未上升到法律高度，导致税务机关、纳税人、涉税专业服务机构三方的边界划分缺少法律依据，出现税务机关对纳税人过度服务、纳税人对涉税专业服务的需求不足、涉税专业服务机构难以拓展业务范围等问题。

2.涉税专业服务法律层级设定不高。目前，我国对涉税专业服务机构及其从事涉税专业服务的立法比较滞后，尚未出台针对税务代理的专门法律，也没有以立法的形式规范涉税专业服务机构的运作和保障相关从业人员的合法权益。国家税务总局2017年发布的《涉税专业服务监管办法（试行）》和2018年发布的《国家税务总局税务师事务所行政登记有关问题的公告》的立法层级仅为部门规章和规范性文件，对一些具体问题的规定不完善，导致实际执业过程中的一些代理行为依旧无法可依，不利于涉税专业服务机构进一步发展。

（二）涉税专业服务发展环境仍需进一步优化

1.纳税人对涉税专业服务机构存在认识误区。目前，多数纳税人尚未转变对涉税专业服务机构的固有认知，依旧认为中介机构主要目的是盈利，日常的涉税业务事项自己到办税服务厅就能够解决，没有必要委托涉税中介机构。个别纳税人依然保留着由税务部门对涉税事项进行审批确认的传统观念，认为网上申报或办理涉税事项后，就没有涉税风险，没有认识到保证申报事项的准确性、真实性是纳税人的义务。

2.税务部门对涉税专业服务机构存在思想误区。由于明令严禁税务人员违规插手涉税中介经营活动，部分税务干部在难以准确界定违规插手与正常执法区别的情况下，认为与涉税中介机构沟通接触就是一种违规行为，对涉税专业服务机构避之不及、“故意疏离”，片面性地减少与涉税中介的沟通甚至不联系，对涉税专业服务的发展构成了“无形壁垒”。

3.涉税专业服务机构业务范围结构单一。与欧美发达国家相比，我国涉税专业服务起步较晚，部分涉税专业服务机构提供的有偿纳税服务内容层次较低，品种较少，对纳税人缺乏吸引力。特别是在税务机关提高了纳税人办税便利度后，小微企业办税需要的知识门槛不断降低，低层次的代理记账服务失去“性价比”，部分业务单一，服务层次低的涉税专业服务机构面临被市场淘汰的危机。

（三）涉税专业服务从业人员素质仍需进一步提升

1.税务师事务所从业人员综合素质不强。以目前的经济发展水平看，只懂财税知识早已无法满足现代复杂的经济业务事项，还需要具备法律、外语、企业管理、信息化等方面的知识。尤其是从事高能力、高层次的涉税服务行业，对从业者的综合能力要求更高。但部分税务师事务所从业人员知识结构相对单一，具备法律、外语等多方面知识的综合性人才较少，难以满足纳税人多样化的纳税服务需求。

2.其他专业服务机构从业人员专业素养不高。除税务师事务所外，从事涉税专业服务的会计师事务所、律师事务所等机构的专项业务不是涉税服务 ；代理记账机构、税务代理公司、财税类咨询公司等非专业机构参与涉税专业服务的人员并未实行严格的准入机制，从业人员在业务能力、职业道德和服务质量方面参差不齐，难以达到纳税服务所要求的执业能力。

（四）涉税专业服务监督管理仍需进一步加强

1.服务监管制度不健全。精诚共治背景下发展涉税专业服务，在其社会效用日益凸显的同时，涉税专业服务机构之间无序竞争、服务质量难以保证以及逃避责任的弊端也逐渐暴露了出来。由此可见，对涉税专业服务的有效监管是促进涉税专业服务发展的重要保障。当前，我国尚未形成一套系统的监督评价体系，相关部门对涉税专业服务机构缺乏有效的监督制约手段。

2.惩戒警示效应不明显。目前，我国对违反执业规范和管理规定的涉税专业服务机构的处罚措施还不够全面和明晰，达不到警示和震慑的效果。目前开展的涉税专业服务信用评级在税务机关内部应用和社会化应用程度都不高，知晓度不足，难以对涉税专业服务机构形成有效的监督惩戒效果。

3.对其他专业服务机构监管不到位。由于行业开放后，从事涉税专业服务的其他社会组织尚未纳入税务机关的有效监管范围，税务机关无法对其他专业服务机构的服务质量开展服务监督。在法律和制度缺乏相应规定的情况下，其他专业服务机构缺乏主动向税务部门报送参与涉税专业服务信息的动力。

三、精诚共治背景下涉税专业服务高质量发展的路径和对策

（一）完善顶层设计

1.立法明确纳税人权利和义务。应根据现代信息技术的发展和税制改革的变化，动态调整纳税服务的边界，合理划分税务机关、纳税人、涉税服务专业机构的职能、责任和服务范围。例如，个人所得税改革后自然人纳税人大幅增长，网上办税成为办税主要渠道，税务机关应当在尊重纳税人自主申报权利的情况下，将如实申报缴税的义务还责于纳税人，由纳税人对申报内容的真实性、准确性负责。税务机关应当不断完善信息化渠道，为纳税人申报提供便利，要将网上办税的体验感、友好度等划入税务机关的服务内容。纳税人可以委托涉税专业服务机构完成申报、缴纳、汇算清缴等事项。

2.完善涉税专业服务法律制度。根据经济发展的新形势和信息技术的发展，提高现有涉税专业服务法律层级，以法律法规形式确立涉税专业服务机构参与纳税服务的主体范围和执业规则。相关部门可参考德国的《税务代理咨询法》、日本《税理士法》、韩国《税务士法》等，以法律法规形式对税务代理的注册登记、执业范围、职业规范和违规惩戒等进行明确，为涉税专业服务健康发展提供有力保障，同时在法律层面明确涉税专业服务边界，丰富涉税专业服务内容。同时，在现行的《纳税服务规范》《征收管理规范》《稽查操作规范》等服务管理规范增加涉及与涉税专业服务相关的操作流程，为推动涉税专业服务行业标准化、规范化发展提供制度指引。在操作流程内的业务，税务机关要认可并接受涉税专业服务机构提供的规范服务；涉税专业服务机构要按照规范要求，按照统一的操作流程提供规范化服务；纳税人要理解涉税专业服务操作流程，在接受服务时完全配合涉税专业服务机构的要求。建立规范化的操作流程，既有利于督促涉税专业机构提供标准化、专业化的涉税服务，也有利于帮助税务机关和纳税人享受到更加规范化的优质服务。

（二）优化社会环境

1.提升涉税专业服务的社会认知度。相关部门应当尽快将新形势下涉税专业服务的内容和标准要求通过法律形式加以明确，帮助社会公众了解个性化服务可以通过购买涉税专业服务完成。税务机关要定期在办税服务厅、纳税人学堂、门户网站等渠道公示涉税专业服务机构的信用评级或积分，鼓励纳税人委托信用等级高的涉税服务专业机构办理相关涉税事项。涉税专业服务机构要积极参与税务部门服务边界内的志愿服务，提高纳税人对其专业服务能力的认可度。

2.规范涉税专业服务的政府采购。购买涉税专业服务在降低涉税风险、提升服务质量、缓解征纳矛盾方面具有积极作用。税务机关要建立涉税专业服务采购的规范目录，对购买涉税专业服务的范围和领域加以规范，划清购买涉税专业服务的界线，并依据经济社会形势发展变化和税收征管工作需要，不断完善修正指导目录，畅通信息发布渠道，促进纳税服务外包专业市场繁荣发展。同时要建立服务质量评价机制。购买服务前仔细审核服务提供机构的资质、匹配度和能力；服务实施期间，要开展定期、不定期跟踪审查，评估项目实施质量；完成服务后，要进行多方审定评价。

（三）划清税务机关、纳税人及涉税专业服务机构的三方关系

要更好发挥涉税专业服务机构优势，促进纳税服务供给充分有效，就必须明确纳税服务各主体间的职责，厘清税务机关、纳税人及涉税专业服务机构之间的关系。

1.税务机关和纳税人的关系。税务机关提供的纳税服务与纳税人的自我服务间有明确的权责和职能边界，不能错位、越位，也不能缺位。对于纳税人而言，现代税收管理是基于纳税人自我评定基础上的遵从管理。近年来的税收征管改革把纳税人自主申报作为税收管理活动的基础，其中一个重点就是“还权还责于纳税人”，纳税人必须自觉履行好自身的法定义务。对于税务机关而言，税收工作是始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从，税务部门既要关注纳税人普遍性、大众化的办税需求，也要做好特殊人群的办税缴费工作。如《国家税务总局办公厅关于税费征收过程中人民币现金收付有关事项的通知》（税总办函〔2021〕7号）中明确，线下办税缴费服务场所应设置人工现金收付通道，并提供收取现金、找零等服务，进一步保障老年人、残疾人等特殊人群办税需求。为更好服务市场主体，促进经济健康有序发展，税务部门要积极构建“亲”“清”新型税企关系，以“亲”为导向，“清”为底线，推动纳税服务供给的社会化、多元化、个性化。

2.税务机关与涉税专业服务机构的关系。从管理服务的角度看，涉税专业服务机构是纳税人的一类，是独立的市场经济主体，属于税务机关的服务范围。同时税务机关又是涉税专业服务机构的业务监管部门，有规范涉税专业服务、保护纳税人合法权益的责任和义务。从服务供给的角度看，目前税务机关主要提供公共产品性质的服务，服务的范围并未覆盖纳税服务所有类型，部分私人产品性质的业务无权也无法提供。故税务机关依法行政并提供的无偿服务和涉税专业服务机构合法提供的有偿服务都是为纳税人服务且互为补充、相得益彰。在实践中，税务机关应当积极划清与涉税专业服务机构之间的职能界限，避免出现因为税务机关提供的过度服务产生的溢出效应挤占涉税专业服务的业务机构市场。

3.涉税专业服务机构与纳税人的关系。纳税人与涉税专业服务机构是委托与被委托的关系，纳税人的委托必须建立在自愿基础上，涉税专业服务机构接受委托需提供优质服务。根据《涉税服务监管办法（试行）》，涉税专业服务机构可以从事纳税申报代理、一般税务咨询、专业税务顾问、税收策划、涉税鉴证、纳税情况审查、其他税务事项代理等8类业务。随着社会的发展，涉税专业服务机构的业务范围不断拓展，触及的领域更广。如预约裁定。纳税人对特定复杂事项难以直接使用税法制度进行核算和计税、无法进行税务处理时，可以申请预约裁定，借助涉税专业服务机构，帮助其预先确定复杂的涉税事项，减少后续纳税争议或被稽查而面临的税务风险。

（四）扩大供给体系

1.拓展协同共治的服务范围。涉税专业服务机构业务范围不仅停留在代理记账、发票领用、纳税申报代理等传统业务层面。将税收策划、涉税风险评估、满意度调查、涉税鉴证、纳税情况审查等业务开放给符合要求的涉税专业服务机构，交由市场运作，可以扩大纳税服务供给内容，满足纳税人高质量服务需求。积极引导涉税专业服务机构参与减税降费政策落实中的咨询、辅导、培训、办理等服务工作，全面发挥涉税专业服务机构在构建税收共治格局和优化纳税服务、提高征管效能等方面的积极作用，可以增强企业和人民群众的获得感。

2.丰富参与共治的组织类型。构建综合性服务机构和专业化服务机构共同参与的多层次服务结构，由税务师事务所、会计师事务所、律师事务所等综合服务机构负责提供一般政策咨询和代理服务，由税务咨询公司、代理记账公司等专项服务机构负责满足特殊人群定制化涉税需求。除此之外，随着大数据、云技术、区块链等技术在企业端的广泛应用，可引入信息技术服务公司、专业的软件技术开发公司，结合纳税人的财务管理实务提供更有效率的办税解决方案和软件技术支持。

3.完善服务共治的沟通平台。一是打通疑难问题沟通平台。针对涉税争议问题，纳税人委托涉税专业服务机构与税务机关沟通解决，税务机关为涉税专业服务机构提供争议解决便利化渠道。二是完善三方互动平台，由纳税人发起问题和需求，税务机关主导，涉税专业服务机构机构补充，在线解答纳税人咨询，发布最新政策，形成一个即时通信、在线解答、痕迹化管理的征纳互动平台。三是建立信息共享平台，在纳税人授权的情况下，涉税专业服务机构可以快速有效地获得纳税人涉税信息，帮助纳税人作出决策，税务机关也能及时了解涉税专业服务信息，监督管理服务质量。

（五）推出支持举措

1.出台支持涉税专业服务发展的优惠政策。加大对涉税专业服务行业的支持，对于购买符合要求代理服务的纳税人，对代理费用给予适当程度的税收优惠；对于规范建账、记账的中小企业可以享受减征企业所得税的优惠。

2.提供增强涉税专业服务效能的服务措施。各级税务机关可为涉税专业服务机构提供电子税务局集合化办理或查询接口，组建联络专员、专用咨询热线或专家团队，及时解决涉税专业服务机构为纳税人提供服务的过程中可能出现的个性化疑难问题。

3.定期开展提高涉税专业服务能力的培训辅导。税务机关应依据税收法律法规及相关规定，向涉税专业服务机构公开税收政策及解读、重大服务举措、办税服务等信息 ；依职责通过多方式、多渠道征集涉税专业服务机构的涉税需求和对税收工作的意见或建议，为精准持续改进纳税服务工作提供参考。

（六）提升从业能力

1.培养综合性人才。涉税专业服务人才不但要具备全面的财税知识，而且应能够运用知识进行管理、服务，这就需要管理、沟通、策划等多种能力。尤其是在国家实施“一带一路”倡议的大背景下，涉税专业服务人才的国际竞争力作用更加凸显。

2.加强职业道德教育。以独立性建设为核心，引导从业人员遵纪守法，加强个人自律；中税协、中注协作为行业管理机构，要完善相关制度，履行监督管理职责。对于涉税专业服务人员违反职业道德的行为，应当出台相应的惩罚措施，加大处罚力度，提高涉税专业服务人员违法的风险和成本。

3.强化政策业务水平。随着税制改革的深入和税法规则的复杂带来的变化，涉税中介服务人员要不断持续更新税务知识。开展持续的继续教育是保持从业人员素质提升的保障。行业管理部门、税务部门、中介机构自身都应组织从业人员及时学习最新政策，更新知识体系。

（七）完善监督管理

1.严格实名制管理。各级税务机关可依托金税三期核心征管系统、实名办税系统、网上申报系统和电子税务局等多种渠道，了解涉税专业服务机构等市场主体的情况，做好涉税服务专业机构（人员）基础信息采集、涉税专业服务协议要素采集的工作，对涉税专业服务机构及其从业人员实施实名制管理，促进涉税专业服务机构规范运营、透明服务。

2.严厉打击“黑中介”。利用实名制办税信息，引导涉税专业服务机构开展服务信息登记，对故意逃避信息登记涉税服务人员，建立办税人员黑名单制度，持续做好“黑中介”专项整治工作，对扰乱涉税专业服务市场，破坏正常办税秩序的“黑中介”保持高压态势，进一步营造纳税人对涉税专业服务机构“随心选、放心用”的良好氛围，规范涉税服务市场。

3.完善信用管理和应用。对未纳入实名制管理的涉税专业服务机构、未经行政登记的税务师事务所、从事涉税专业服务未报送业务信息的其他涉税服务机构，税务机关纳税服务部门可以采取责令限期整改或约谈的方式，积极开展风险应对。对涉税专业服务机构和从事涉税专业服务的服务人员违反《涉税专业服务监管办法（试行）》第十四条、第十五条规定，其中属于严重违法违规情形的，列入涉税专业服务失信名录，予以公告并向社会信用平台推送，其所代理的涉税业务，税务机关不予受理。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第11期。）

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