新坐标、新维度框架下的智慧税务建设研究
作者：
王志平（国家税务总局辽宁省税务局）
张景奇（东北大学文法学院）
杜宝贵（东北大学文法学院）
2021年3月出台的《关于进一步深化税收征管改革的意见》是我国当前和今后一个时期全面推进税收征管数字化转型、实现征管模式变革的纲领性文件。面对当前税收信息化建设中存在的问题，新时代智慧税务建设应当贯彻落实《意见》提出的发展要求，以新思维定位新坐标，用新技术拓展新维度，全面贯彻新发展理念，积极融入新发展格局，全力推动我国税收事业高质量发展。
虽然我国税收信息化建设已经完成了从无到有、从分布到集中、从单一到复合、从分散到统一的过程跨越，但在税收立法、体系建设、监管模式和协同共治方面仍存在诸多历史局限。
（一）税收立法缺失不利信息采集
虽然我国税收法制化进程正在提速，但与涉税信息管理相关的法律法规尚未出台。顶层立法的缺失造成税务数据信息孤岛现象严重，而从多渠道采集而来的涉税信息存在碎片化的问题，碎片化的涉税信息导致税务数据存在整合难、共享难、挖掘难等问题。现有税收征管系统尚未完全接入公安、市场监管等相关部门的第三方数据信息，使得税务机关、纳税人、第三方等主体之间所存在的涉税信息孤岛难以被打通，中央与地方、地方与地方之间的涉税信息共享不平衡、涉税信息不对称，地方的涉税信息共享平台至今尚未建立，涉税数据信息共享的类型、程序等还有待统一立法加以规范。
（二）指标体系匮乏限制功能发挥
当前税收大数据指标体系不够丰富，所能拓展的应用空间有限，限制了精准服务，难以发挥税收数据作为国家基础战略性资源应有的作用。很多指标相对独立，缺乏与其他系统数据的管理度和匹配性，较难准确及时地反映市场主体的运行发展状况，影响了以税咨政、决策支持、精准服务、纳税人画像等功能的发挥。面对纳税人对个性化服务的迫切需求，税收大数据指标体系尚未真正实现从用户视角出发，缺乏换位思考，存在繁重的涉税业务与税务部门自动化服务能力匹配不足等问题。而征纳双方办税惯性也制约了精准服务的有效推广。面对较为复杂的网上涉税事项时，纳税人仍会因为担心操作失误后续麻烦而更愿意亲自到窗口进行手工申报。
（三）闭环管理不严制约精准监管
在外部监管方面，税收风险闭环管理不严的问题制约了精准监管的效率。一是常态化风险管理机制尚未健全，尚未形成包括风险识别、任务推送、风险应对、监控评价、整改提升的全流程管理闭环；二是部门职能衔接不够顺畅，主管税务机关和上级税务机关在风险推送、跨区域稽查等方面存在管理脱节的问题；三是风险应对质量不够高，存在该发现没有发现、发现后没有及时推送、重复推送、应对建议落实不到位等问题，离“四个有人管”的要求尚有差距。在内部监管系统方面，当前已有的业务应用软件系统普遍侧重于业务办理，对干部的工作业绩统计不全面，未能实现工作数据“一人式”归集。
（四）跨部门信息不畅阻碍精准共治
在跨部门治理方面，税务机关收集的涉税数据越来越多地为其他部门所使用，但税务机关能够掌握的外部数据或第三方数据却少之又少。由于没有明确的信息共享规定，很多部门对税务机关发出的信息共享请求配合度较低，导致税务数据只出不入、难以协同。税务系统内部也存在部门各自为营的问题，缺乏“一局式”管理载体。传统的税务管理方式主要是对口下达任务，各部门按照职责分头实施，导致跨部门跨层级信息缺乏共享。部门之间业务交叉，任务责任不够明晰，扎口管理缺乏平台。税务系统各个应用系统又相互独立，相互之间存在一定的数据壁垒，尚未实现系统共享共联。各个税务信息化系统之间还未实现“一键式”集成登录，税务人员在实际应用过程中可能需要在多个系统之间反复登录、往返切换，既影响了工作效率，又延长了办税所需的等待时间。
（一）智慧税务的内涵
《意见》明确提出，到2025年，深化税收征管制度改革取得显著成效，基本建成功能强大的智慧税务，形成国内一流的智能化行政应用系统，全方位提高税务执法、服务、监管能力。智慧税务建设是税收领域关注的热点问题和焦点问题。本文认为，智慧税务是以大数据、云计算、人工智能等现代信息技术为手段，以推进税务系统内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通为路径，以提高税法遵从度和社会满意度、更好满足纳税人合理需求为目的，以实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合，优化组织体系和资源配置为根本目标的一种新型税收治理方式。新时代智慧税务是传统税务的本质属性在新时代与“以人为本”“一网通办”“信用+风险”等新思维以及5G、大数据、云计算、区块链等新技术共同形成的新坐标、新维度。
（二）智慧税务的特征
新时代智慧税务通过在技术手段、思维模式、服务方式和治理理念等方面的不断创新，将在高质量发展的驱动下呈现出新的特征样式。
1.技术手段新特征。运用大数据完善社会治理，提升政府服务和监管能力正在成为趋势。纳税信息的数据化使得传统的税务治理手段不适应时代发展的需要，运用现代科学技术手段实施数据管税成为必然选择。新时代智慧税务建设应当不断融入现代技术，实现数据、规则双轮驱动闭环运营。实现智慧场景“确认式”预填申报，智慧辅助纳税人申报时，精准匹配纳税人的申报事项，借助数据预填实现轻松申报；利用“头条式”信息推送，精准把握纳税人的涉税业务、涉税行为和身份特征，提供个性化、引导式贴身服务；实现“迅捷式”动态快反，智慧助力税务人员在纳税人发票核定、领用、开具时，精准匹配动态风险等级，确保实时阻断控制关键风险。
2.思维模式新特征。将整体性思维应用于税务“一网通办”的打造之中，基于税务端统一工作平台，以“一站全面整合”“一窗掌控全局”“一网高效预警”“一号便捷服务”等理念，实现《意见》提出的“一户式”“一人式”“一局式”“一员式”智能归集。利用数据驱动、智能驱动的设计理念，探索“网格化闭环服务管理”新模式，探索将日常服务事项纳入网格化管理，实现对服务资源的灵活调度。将分散在各个不同系统、不同业务模块中的信息进行归集和整合，满足一体化服务、管理和监督的需要。将被动式、无差别、分税种、以职能为中心的传统管理方式转变为各类服务和管理事项定格、定人、定责的工作机制，形成业务管理、技术支持、内控考评的工作闭环，统筹实现“以数治税”“以数治队”目标。
3.服务方式新特征。随着税制改革不断深入，纳税人对税务机关提供的纳税服务需求呈现多样化趋势。税务机关应当以最大限度便利纳税人为目标，不断提高纳税服务水平，为纳税人提供更加优质高效的纳税服务。坚持问题导向，借助信息化手段，多维度优化税收管理和智慧税务建设，实现由无差别服务向精细服务转变，全面提升纳税人满意度。积极推行智能型个性化服务，设置“把脉”更精准、诉求回应更有针对性的“量身定制”解决方案，为每位纳税人赋予个性化标签，让税务机关对纳税人诉求的回应更贴近纳税人实际。同时定期对咨询问题总结归纳，分期分类向纳税人推送高频问题，推动税收宣传由“广而告之”的“漫灌式”的政策宣传向“一户一策”的“点穴式”精准辅导转变。
4.治理理念新特征。目前，我国已开启了全面建设社会主义现代化国家新征程。然而，新征程并非一帆风顺。面对新冠肺炎疫情、中美贸易摩擦等不利条件，税务机关应当深刻认识新发展阶段、新发展理念、新发展格局的科学内涵和理论与实践逻辑。随着税制改革进程与国家治理体系和治理能力现代化进程不断深度融合，智慧税务正在通过新兴技术驱动改革创新，深层次服务于国家治理体系和治理能力现代化，为经济快速发展和社会大局稳定保驾护航。
（一）智慧税务建设的新坐标
1. 以“一个中心”为原点。以纳税人为中心是新时代我国智慧税务新坐标的原点，也是中心点、基本点和出发点。《意见》强调的建设以纳税人为中心的智慧税务，是习近平总书记在十八届中央政治局第二十八次集体学习时明确提出的“坚持以人民为中心的发展思想”的具体体现。“一个中心”体现出我国现代税务智慧便民、利民惠民、富民安民的核心思想，还原税收取之于民、用之于民、造福于民的本质，通过对社会财富的二次分配，逐步推动共同富裕目标实现。
2. 以“两度”为坐标轴。以提升税法遵从度和社会满意度为坐标轴，构建智慧税务延拓空间。通过优化税务执法方式、提升执法水平，向纳税人提供优质、高效、便捷的纳税服务，努力实现大幅提高税法遵从度和社会满意度的目标。
（1）依法治税，提升税法遵从度。税务执法的质量与水平，直接关系着纳税人的切身利益。大数据时代，税务执法方式的创新需要具备充分的物质、技术条件。构建智慧税务平台能够进一步提高税务执法精确度，把准执法尺度，创新执法方式，做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。推行“精准+柔性”执法，推广“首违不罚”清单制度，鼓励当事人主动纠错、自我纠错、主动消除或减轻社会危害。统一执法程序和标准，坚决防止粗放执法、选择执法、随意执法，增进征纳双方相互理解，节约执法成本，提高执法效率。
（2）为民便民，提升社会满意度。提升纳税人满意度和获得感，需要提高税费服务的“四化一性”。一是智能化，让数据多跑路，减轻纳税人负担；二是便利化，优化制度安排、简化办税流程，让办税简单易行；三是个性化，落实小微企业“春雨润苗”专项行动，分类满足不同办税群体的个性化和定制化需求；四是精准化，精准施策促进税务执法包容审慎，无事不扰、无处不在；五是主动性，通过云平台大数据等筛选目标群体定向推送税收优惠政策，确保政策红利迅速惠及相关市场主体。
3. 以“三高”为基准面。智慧税务建设应以高集成功能、高安全性能、高应用效能的“三高”为基准面，实现王军局长提出的实现党务政务业务一体衔接、税种费种一体联动、各层级机构一体运转、组织岗责优化与信息系统升级一体推进的发展要求。
（1）高集成功能。智慧税务具有感知全面、识别准确、应对高效、持续创新的特征。智慧税务的集成，并不是简单的数据和应用系统整合，而应充分运用现代信息技术，依托税收大数据，着力建设具有全方位统筹、整体性优化提升的现代税收征管体系，推动业务流程、制度规范等进一步融合升级。办税资源的合理配置、税收优惠政策的集中推送、电子税务局和金税三期系统的优化升级、纳税申报表的智能化填报，这些变化无一不体现着智慧税务向高集成功能发展的趋势，而高集成功能也给征纳双方提供了更多的便利。
（2）高安全性能。全国涉税信息数量十分庞大，智慧税务建设又以数据为依托，保障信息安全的重要性不言而喻。《意见》从制度建设、资源保障、安全管理等方面对智慧税务建设进行了周密部署。一是完善税收大数据安全治理体系和管理制度，开展常态化数据安全风险评估，认真贯彻落实网络信息安全工作要求，强化责任落实，确保数据生命周期安全；二是加强税务人、纳税人的信息安全保护意识，牢固树立信息安全风险防范意识，从根源上杜绝信息泄露的可能性；三是加快“税务+科技”的成果融合，推进税收征管数字化升级和智能化改造，为智慧税务穿上“装甲”，有效抵挡外部入侵。
（3）高应用效能。对税务机关而言，云计算、区块链等现代信息技术的加入大大提升了税务信息系统的承载能力和反应速度，有效提高了税务人员的工作效率。对纳税人而言，办税方式的全面改进、纳税时间和次数的持续压减和职能型个性化服务的积极推行都将带来更加优质的办税体验。同时，具有高应用效能的智慧税务在政府各部门之间的信息传递与共享等方面有着得天独厚的优势，全面、详实、准确、高效的信息数据传递，能够有效减少纳税人的“办税路程”，降低纳税成本，提高人民群众满意度。
（二）智慧税务建设的新维度
1.执法维度——强化“宽严相济、法理相融”的精确执法。税务执法的质量与水平，直接关系着纳税人和缴费人的切身利益。新时代智慧税务建设要在执法维度实现“宽严相济、法理相融”。首先，需要在顶层设计上全面落实税收法定原则，将现行由行政法规规范的税种上升为法律规范，为智慧执法提供充足的法律依据。其次，应不断完善纳税信用数据平台建设，对守信者要宽、对失信者要严，使诚信纳税者获得更大便利及回报。所谓“宽”，是指对企业非主观故意的违法行为要体现执法温度，综合采用非强制性执法方式，做到“首违不罚”。对于新时代的新产业、新业态、新模式，要坚持包容审慎原则，鼓励其健康合理合规的发展。“严”则是对主观故意偷逃税款等违法行为要严，应用区块链、云计算等技术不断提高税务执法精确度，消除违法犯罪者的侥幸心理。再次，加强税务执法区域协同，通过信息公开和信息共享，确保执法标准统一，执法信息互通、执法结果互认。最后，创新行政执法方式，强化税务执法内部控制与监督。政府或税务机关只有率先约束自己，才能以此为条件去要求纳税人依法诚信纳税。
2.服务维度——推行“以人为本”的精细服务。新时代智慧税务应当着力推行以人为本的精细服务，从用户角度出发设身处地为纳税人着想。针对用户共性，设置“大而全”的云平台，即以全体纳税人为主体，主动适应纳税人自主申报、税收政策自动适用的主流形式，践行简约思维，构建税宣渠道、咨询方式、办税渠道等“多位一体”的云平台，促进多渠道办税的同质化。针对用户异质特性，拓展“小而美”的个性服务功能，以专业化应对个性化的思路，满足纳税人规模扩容、服务层次亟待提高的现实需求，精准施策，换位思考，有针对性地为不同行业、不同类型的纳税人推送差异化税收政策，提供及时有效的个性化、定制化服务，提供如影随形的全方位服务体验。通过5G网络技术与语音模拟分析赋能视频服务，实现线上模式的眼耳实时同步沟通，利用现代通信技术和智能化设备提升纳税人服务体验。
3.监管维度——提升“信用+风险”的精准监管。新时代智慧税务建设应坚持科学精准监管，进一步做到对市场主体干扰最小化、监管效能最大化。充分利用信息技术和税收大数据提升税务监管的针对性和有效性，推动构建以信用为核心的新型监管体制，推进“信用+风险”动态监管体系建设。一方面，应用科技手段实施协同稽查，对偷税、骗税等违法行为精准筛查、严厉打击；另一方面，对风险任务进行等级分析确认，积极开展风险建模、数据验证、指标扫描等工作，将隐患消除于萌芽之中。充分利用统一工作平台加快集成各专项业务应用系统的功能，进一步集成党务、政务、业务等各项工作，打通各业务应用系统数据，实现业务集成、数据集成，实现任务的统筹管理，贯穿任务生成、推送、处理和优化环节，助推税收征管服务工作提档升位。拓展统一工作平台数据应用范围，以人为单元逐步实现个人任务集成、行为全数字化留痕，进而形成干部个人工作档案，自动记入数字人事系统，实现工作绩效画像。
4.治理维度——推进“多方协作”的精诚共治。针对当前智慧税务建设中存在的互联互通难、数据共享难、业务协同难“三大症结”，智慧税务建设应坚持平衡、融合、效能三大理念，持续推进业务、技术、组织变革，构建智慧税务生态系统，实现以创新驱动治理变革。基于数据业务化、要素资产化、服务平台化的方法论体系，打造“体系+工具+平台”的新一代智慧税务大数据平台，在更高层次、更广范围推动形成多方协同共治的格局。设置兼容共享的字段属性，将税收大数据与它源大数据形成关联，加快拓展涉税数据共享，让税收数据动起来、用起来。在国际税收交流与合作方面，借国家推进“一带一路”倡议的机遇，推动跨国税收征管合作机制建设。
综上，智慧税务是一种全联通的新型税务生态系统，它以人民为中心，以提升纳税人税法遵从度和社会满意度为己任，以高集成功能、高安全性能、高应用效能为建设标准，在执法、服务、监管和治理四个维度展现出不同于传统税收的新特征。作为税收领域大势所趋的发展方向，智慧税务建设能够让税收服务更加科学、高效、便捷，提升人民群众的幸福感、满足感和获得感，加速经济社会数字化转型，深层次服务于国家治理体系和治理能力现代化建设，为全球税收合作和税收治理提供中国样本。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第12期。）
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