发达经济体智慧税务的实践及启示
作者：
张学诞（中国财政科学研究院）
高 婧（中国财政科学研究院）
随着科学技术的进步、数据获取方式的发展及资源利用能力的加强，各国税务机关已逐渐认识到智慧税务的重要意义，并着手设计、利用和提供智慧化服务，以适应数字化时代对税收征管理念、方式、手段带来的革命性变革。借鉴发达经济体关于智慧税务的实践经验，有利于推动我国新发展阶段智慧税务建设，从而高质量推动我国税收征管改革。
（一）欧盟：利用新技术实现纳税环境数字化
1.统一网站，发挥税收宣传作用。欧盟开设税收和教育门户网站（TAXEDU），目的是培训教育年轻欧洲公民有关税收的知识，并告知受众税收如何影响生活。德国联邦中央税务局的官方网站上不定期发布有关工资税、所得税、公司税、贸易税和营业税的最新官方手册。法国公共财政总局专门制作了一个迷你税收宣传网站“Taxes，ké sako？”，用于介绍法国主要税种的演变。芬兰国家税务局开设“税务园区”专页，为年轻纳税人学习税法提供官方渠道。
2.统一标准，提高纳税服务质量。波兰国家税务总局为了树立专业化、现代化、友好化的公众形象，出台各项税收征管工作的标准，启动网上办税项目，进行机构调整，包括建立涉税信息库、明确纳税服务窗口办公标准等，为纳税人提供服务。英国皇家税务与海关总署为了满足纳税人日益提高的期望，提供了一流的在线服务，纳税人使用税务服务系统像在网上购物一样简单快捷。爱尔兰国家税务局在申报处理中，不仅通过预填报技术智能地帮助纳税人将有关信息自动填入申报表中，而且对纳税人自行填报的相关报表进行智能审查或更改，代替了税务人员的人工工作，提高了服务质效。
3.统一平台，建立涉税数字账户。欧盟成员国利用信息技术的不断发展，形成了统一的电子政务信息平台，并通过平台提供种类多样的纳税服务，比如电子支付税款、纳税申报表在线申报和评估、政府部门之间税务评估相关信息的共享、解答纳税人的涉税问题等。以英国为例，英国皇家税务与海关总署2012年公布第一个《税务数字化行动计划》；2015年英国政府宣布建设数字税务账户，旨在用于储存纳税人的详细信息，同时简化办税流程；2017年英国政府发布《英国数字化战略（2017）》，把所有部委网站包括税务网站进行集约化建设，深入推进政府数字化转型，打造平台型政府；2019年4月英国实施增值税数字化，将数字税务账户作为纳税人在数字化税收中的身份通行证明和办税操作工具。
（二）美国：制定新战略实现纳税流程安全化
1.改革组织机构，简化办税流程。美国国内收入局为了建立适应现代信息技术环境的信息化组织架构，按纳税人类型设置了四个业务机构：大企业和国际税收局、小企业和自雇业主局、工薪和投资收益局、免税组织和政府机构局。各机构对下均实行垂直管理，按业务类型或区域在全国主要城市设置分局，分局以下设办事处，办事处是基层税务组织。这种设置整合了税务事项职责分工，简化了办税流程，有利于提高征管效能。同时，美国国内收入局还采取了其他举措，例如扩大数字信息的利用率、拓宽数字服务渠道等，来提高纳税人与税务机关的沟通效率。
2.强化安全保障，保护数据安全。扩大的电子化服务需要强大的系统来保障信息安全和应对网络风险。为此，美国在战略规划中提出，要开发身份验证功能，实现电子化办公，确保技术和数据架构的通用性和强大性，并确保国内收入局数据、系统、网络免于遭受安全威胁。2019年7月，美国国内收入局发布了网络安全保障措施清单，这份清单包括激活防病毒软件、使用防火墙、提供时选择双因素身份验证、使用备份软件/服务、使用Drive加密、创建和保护虚拟专用网络六项网络安全措施。此外，该清单还列出了企业应如何保护数据以及数据被窃取后如何恢复。这些措施对税务人员和纳税人都具有重要意义。
3.提供数字服务，促进纳税遵从。美国在保障纳税人信息安全的同时拓展数字化服务，通过加强在线申报、预申报和缴纳税款、建立纳税人一户式账户、提供税务代理应用程序等措施，提高税收电子服务战略，满足纳税人期望。美国国内收入局2019年开始开发一种数据驱动的税收风险评估产品，利用此类产品来识别大型企业、跨国公司等纳税人的税务风险，促进纳税遵从；同时建立了税收不遵从和税务欺诈风险模型，提高发现问题、打击税收违法犯罪的能力。
（三）澳大利亚：使用新策略实现纳税方式便捷化
1.营造税收文化，发展移动应用。为了实现现代化的服务、打造专业化的队伍和健全公正的税收管理体制，澳大利亚致力于对税务机关进行再造。尤其从营造税收文化、改善客户体验、转变税务机关工作观念等方面出发，努力建设可持续发展的大型服务机关。澳大利亚发明了一款软件my Deductions，该软件的特殊功能是可以帮助个人和个体工商户收集、分类和存储某些涉税信息，比如和纳税人息息相关的汽车、差旅费用、利息扣除额和其他税款缴纳信息等。
2.融合人工智能，优化纳税服务。随着大数据、云计算与人工智能等新技术的运用与深度融合，澳大利亚税务局结合自身技术优势，充分利用人工智能优化纳税服务。澳大利亚税务局通过嵌入系统，获取来自雇主、银行和保险公司的工资、利息和私人医保数据，为纳税人提供个人所得税预填报服务。此外，澳大利亚税务局积极创新税务咨询方法，通过电话、办公软件、网页、自助终端等多种渠道给予纳税人专业知识方面的支持。澳大利亚税务局于2016年2月上线了虚拟助手Alex，为客户提供信息服务。Alex本质上是一个高度复杂的搜索引擎，懂得对话语言，客户可以像与人交谈时一样每天24小时随时向它提出税务问题。
3.建立税收档案，加强税收监管。为加强身份认证，澳大利亚税务局为每个纳税人都建立了税收档案号码。澳大利亚税务局在企业工薪软件中推出的一键式工资信息服务，要求大企业在每次发放工资薪酬时，向税务部门报告每位雇员的工资薪金、代扣税款和退休金数额。此外，为加强税收监管，澳大利亚税务局在制定税收风险监控指标时选择了不同的标准，根据不同纳税人采取多种措施加强重点监管。在个人所得税退税方面，通过基于大数据平台的风险评估系统构建了一套行之有效的审核指标，筛选疑点退税申请人并对其进行重点审查。
（四）韩国、新加坡：采用新方式实现纳税服务现代化
1.数字技术助力纳税服务更高效。作为全世界网络覆盖率最高的国家，韩国线上电子税务局覆盖了95%的税收业务，无纸化办税、全年无休服务不断提升了办税的便利化。同时，韩国纳税人通过“家庭税收系统”来完成线上申报、缴税、开具纳税证明等一系列税收业务。此外，新加坡国内税务局运用自主开发的软件增强数字服务虚拟助手Ask Jamie的功能，更加方便快捷地处理纳税人的咨询。
2.创新科技促进纳税方式更便捷。为了方便纳税人办理纳税申报，韩国国家税务局使用Android和IOS操作系统提供移动服务。移动应用程序允许纳税人处理诸多的税务信息。对于小型企业家而言，在智能手机上通过电子税务局就能在线上提交预填的纳税申报单、开具电子税务发票、查看商业合作伙伴信息以及实现年终纳税结算、费用扣除，十分便利。韩国新税务综合系统（NTIS）也已经实现了三十多个子系统的全面整合和功能优化，高度的功能整合和数据共享成为纳税人准确、便捷申报的有力支撑。
（一）基于“数据采集”视角，利用智慧税务提高税收征管效率
涉税分析和税收征管的基础是涉税大数据的采集，采集的数据质量直接决定了涉税分析和税收征管的效率。发达经济体的税收征管改革，不论是信息的整合还是新制度的推行，其核心都是为了集中力量提高税收征管效率。他们通过数据采集、信息技术整合，对税务组织架构、流程、业务模式等进行变革，做到业务与技术集成联动，努力实现税收治理现代化，尤其表现在改进征纳方式方面。近年来，发达经济体均加快了电子税务局的建设进程。电子税务局通过技术赋能，一方面使得纳税人可随时随地向税务人员咨询，另一方面税务机关不再需要与纳税人面对面即可全面勘查企业的涉税业务，可明显提高征纳双方的效率。在此基础上，发达经济体形成了一系列电子政务信息平台，这其中包含了对纳税人非常重要的电子税务信息平台。电子税务信息平台在提供纳税申报表在线备案和评估、电子支付税款事项、不同政府部门之间的税务评估信息共享方面优势明显，同时还可以解答纳税人的税务问题。电子税务局、电子税务信息平台的出现有效地降低了涉税信息采集、整合、运用和共享成本，促进了涉税信息的贯通，有效地提高了税收征管效率。
（二）基于“数据分析”视角，利用智慧税务提升纳税服务质效
高质量的纳税服务是提高税务机关税收征管能力和促进纳税遵从的重要基础。近年来，发达经济体十分重视数据分析，在加强对税源掌握和了解、加强和改进税收分析、厘清税基的构成与变化特点方面作了很多努力，旨在为纳税人和代理人提供全面的纳税服务。目前大部分发达经济体税务机关都在努力扩大其向纳税人和代理人提供电子服务的范围，不断提高服务质量。随着互联网技术的普及，税收服务应用一些新技术进行进一步的革新。尤其在英国等西方发达国家的整体政府改革之后，世界各国税务机关普遍在整体政府理念的指导下，广泛地运用“互联网+”技术，将电子税务与整体公共管理和服务进行整合，全面推进信息管税，提升了税收管理质效，并统一向社会提供整体化、无缝化的纳税服务。网站电子纳税服务、电子邮件纳税服务、智能设备纳税服务、电话纳税服务是其采取的主要方式类型。发达经济体税务机关越来越依赖数字化、智慧化服务手段以提高政府的公共服务质量并降低行政成本，他们的纳税服务也逐渐趋于多元化。
（三）基于“数据利用”视角，利用智慧税务促进税收合作遵从
发达经济体税务机关基于信息技术的不断深入应用，都在积累从税务登记、管理、稽查等各环节的大量业务数据。然而由于信息共享程度不同，大量原始数据容易沉积在操作层。许多发达经济体的税收机关都以涉税大数据为依托，通过前期的数据采集与分析实现数据的再利用，将其转换为支持管理层决策的科学、有效信息，有效促进税收合作遵从。一直以来，发达经济体的税务机关都不约而同地把促进纳税遵从当成基本职责。在以往，税务机关更倾向于利用审计、处罚等威胁性手段实现税收遵从。而从发达经济体近年来的税收征管改革看，更多的发达经济体正在向合作促进遵从过渡。包括法国、匈牙利在内的很多国家的税务机关正在对大企业纳税人使用、试用或计划使用合作遵从的方法。一是架构税收遵从风险管理新框架。基于智慧税务，引入新思维、新方法、新技术优化税收遵从风险管理，税务部门通过多方数据的整合建立完整的信息集合来支持纳税人的遵从管理；通过数据利用和数据分析，结合计算机自动处理与人工干预将风险信息进行集中处理，力求做到公平、均衡、公开和快速响应。二是引入合作机制促进税收遵从常态化。通过引入合理的合作机制，方便纳税人在正确时间缴纳正确税款。同时可以与企业建立一种新型互信关系，促进税收遵从。
（一）全面推广电子发票服务平台，利用智慧税务确保精确执法
发票在我国的税收管理工作中已经基本实现了由传统的“以票控税”模式到“以数治税”新型管理模式的转化。电子发票在进一步降低征纳双方成本的同时又可以促进信息管税战略目标的形成。随着数字经济在全球快速发展以及信息技术的广泛运用，纳税人经营模式复杂性与税源多样化造成传统的纸质发票管理模式备受冲击，难以适应新经济、新业态、新模式的发展需求。发达经济体在积极探索利用电子发票提升税收征管效能方面取得了积极成效。2021年12月召开的全国税务工作会议，确定我国将在2022年全面推广电子发票服务平台。电子发票具有便捷、高效、低成本、永久保存、真实不可篡改等诸多优势，其中真实性是保障精确执法的首要前提。电子发票服务平台的全面推广将助力智慧税务建设，进而可有效提升精确执法。具体而言，电子发票服务平台可实现发票的发行、开具、接收、保存、查验等处理过程的全自动化，实现涉税信息全过程的闭环管理；同时可实现包括发票的自动生成、集中管理、在线稽查、智能服务等多项内容的“全流程”管理，从根本上解决传统纸质发票的顽症。将电子发票服务平台与严厉打击涉税违法犯罪行为积极融合，充分发挥税收大数据作用，对发票开具、使用等进行全环节即时验证和监控，可实现对虚开骗税等违法犯罪行为惩处从事后打击向事前事中精准防范转变，精准有效打击涉税违法犯罪行为。
（二）推进纳税服务多元化，利用智慧税务提供精细服务
互联网时代，纳税人的经济行为常常超出时空、传统方式的限制，这就要求税务部门提供纳税服务也不受时空、传统方式的限制。从税务部门角度讲，税收治理模式从“管理”走向“治理”的嬗变要求“为全社会提供最优的税收服务”。税务部门应运用先进的纳税服务理念，依托大数据分析，调整服务供给，搭建线上互动渠道，“点对点”解决纳税人的实际问题，有针对性地为纳税人提供多元化服务。从纳税人角度讲，数字化背景下，其对纳税服务的需求更趋个性化和多元化。发达经济体的实践证明，智慧税务的建设将使纳税服务多元化更具现实性。我国应借鉴发达经济体经验，积极推动智慧税务建设，提升纳税服务质量。智慧税务建成后，将形成以纳税人端、税务人端和决策人端为主体的智能应用平台体系，为税务部门提供精细服务创造有利契机。税务部门可在准确、广泛地向纳税人宣传法律法规和税收政策的同时，准确定位纳税人需求并向其提供精细的个性化服务。具体而言，税务部门可以通过创建不间断提供高标准服务的网上办税服务平台，全天候为纳税人提供高效率、高质量的纳税服务；依托先进技术平台，实现为纳税大户、规模以上纳税人、A级信用纳税人提供定制化、个性化服务，有效降低信息不对称、真正实现服务没有距离；借鉴O2O（Online to Offline，即离线商务模式）拓展税法宣传与服务的力度和广度，打造“智慧税务”服务系统，满足纳税人线上、线下、全天候、跨地域的纳税服务需求等，为纳税人提供更加精细的服务。
（三）探索身份认证数字化，利用智慧税务实现精准监管
随着大数据、人工智能、区块链和5G等新兴技术的广泛应用，信息和数据已然成为巨大生产力，为创新税务管理模式、推动政府治理能力现代化提供了新技术动能。发达经济体税务机关更加关注利用互联网的特性发挥新兴技术动能的作用，以有效提升征管效率。我国应思考如何运用数字技术创新管理模式和管理手段，加强税收监管、打击偷逃税等违法行为，实现精准监管。一是整合各省（自治区、直辖市）网上办税服务平台资源，建立全国统一的自然人涉税数据平台。通过统一数据平台，实现自然人涉税数据的互联互通，对海量涉税数据动态收集、分析，对自然人纳税人的动态风险画像。同时，税务部门通过数据平台能够掌握纳税人的纳税申报、财产收入等多种信息，加之利用配套实行的自然人纳税人识别号制度、现金管理制度以及收入监控制度等，可全方位地实现精准监管。二是推行实名办税，探索数字身份认证。实名办税的身份信息采集功能，不仅能为税务机关追究相应的涉税责任提供可靠证据和线索，还能对潜在的税收违法犯罪起到震慑作用。要把“整体政府”理念贯穿到我国的税收治理中，进一步加强税务机关同公安、银行等部门多方合作，保证实名认证信息的真实准确。在各地探索实名办税的基础上，依托大数据等新兴技术，有效对接税务征管信息系统，加快建立办税人员实名信息数据库。借鉴发达经济体数字（电子）身份系统的成功经验，探索数字（电子）身份认证，形成办税便利、信息共享、风险可控的实名办税制度，从源头上遏制涉税风险。未来税务部门可以把实名办税遵从情况作为依据，对纳税人实施分类分级管理，为低风险的纳税人多提供便利，形成激励机制，从而提高监管效率，真正实现精准监管。
（四）基于治理主体多样化，利用智慧税务达成精诚共治
为了构建“党政领导、税务主责、部门协作、社会协同、公众参与、国际合作”的税收共治新体系，需借鉴发达经济体经验，不断加强部门之间的密切协作，助力实现信息共享，努力提升税收治理效能。基于强化税务部门与其他部门合作共治的视角，要强化“整体政府”理念，顺应数字化时代的发展要求，努力实现部门间数据信息的共享共建。要发挥税收数据及时和精准的优势，与其他部门的数据进行必要整合，提升数据价值，形成行业、区域指标体系。基于强化税务部门与第三方机构协作共治的视角，随着税收征管越来越多地受到第三方技术和数据的影响，电子税务局应逐步发挥统筹作用，既赋予第三方机构权力，还要监管其规范性、合规性。第三方机构参与的税务服务平台，不仅可为纳税人提供信息化背景下的通用一般服务，还为纳税服务的创新发展提供了广阔的平台。应鼓励有效的第三方机构信息系统与电子税务局互联互通。基于税务部门与纳税人协作协同的视角，要尽力为纳税人提供更全面、更便捷的服务，努力将更多涉税信息纳入税收征管系统，使尽可能多的涉税问题在纳税人提交纳税申报表之前或期间就得到识别和解决。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第3期。）
-END-
点击“阅读原文”快速投稿~