构建智慧税务新生态：逻辑起点、基本框架与关键环节

作者：

张 青（上海理工大学管理学院） 

王 倩（上海理工大学管理学院）

2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），对进一步深化税收征管改革提出了具体要求，明确“十四五”时期将持续推进智慧税务建设，并给出了时间进程安排，即2022年基本实现法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”智能归集，2023年基本实现税务机关信息“一局式”、税务人员信息“一员式”智能归集，深入推进对纳税人缴费人行为的自动分析管理、对税务人员履责的全过程自控考核考评、对税务决策信息和任务的自主分类推送，2025年实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合、高效联动、全面升级。高质量推进智慧税务建设是全面落实税收征管数字化升级和智能化改造的重要内容，是我国“十四五”时期推进税收现代化的重要手段，有必要在明确智慧税务建设的逻辑起点的基础上，构建智慧税务新生态的基本框架，抓住工作推进中的关键环节，不断提升纳税服务和税务执法的规范性、便捷性和精准性。

一、智慧税务建设的逻辑起点

党的十八大以来，我国强调实施创新驱动发展战略。创新是改进原有产品、服务或流程的过程，创新的目的是提高效率和创造价值。税务部门深入贯彻创新发展理念，充分运用科技创新成果推进税收征管改革，以纳税服务和税务执法方式创新助推经济社会高质量发展。而根据《意见》，智慧税务是以税收大数据为驱动力，具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的特点，是实现精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治的全方位改革。有鉴于此，我国智慧税务建设的逻辑起点可以概括为，以科技创新推进征管方式转型和服务能力提升，以税收治理体系和治理能力现代化引领高质量发展。

（一）实现“面对面办税”向“非接触式办税”的服务升级

传统的税收征管体系基本是“前台受理、后台审批、窗口出件”的柜台式“面对面办税”模式。纳税人需要到办税服务厅处理涉税事宜，除了直接涉税业务在前台办结外，部分涉税事项还需流转到后台部门办理，涉税资料需经历多次传递，业务办理耗时长。随着互联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术的快速发展，“互联网+”、分享经济等各类新经济、新业态层出不穷，跨区域涉税诉求增多，传统的“面对面办税”模式征管效能较低，存在耗时长、跨区域税务执法标准不统一、政策执行口径不一致等诸多问题，不能较好地适应新经济、新业态的发展，无法满足纳税人多样化的服务需求。智慧税务建设充分利用现代信息技术对税收征管和服务流程进行全方位创新变革，将完全转变征管模式，实现“面对面办税”向“非接触式办税”的全流程、常态化转型。

1.全流程转型。随着我国税务信息化建设的不断推进，部分省市开始积极开发推行税务智能应用，如电子税务局App、“V-Tax远程可视化自助办税系统”等。但这些信息化应用平台仅实现了纳税人部分涉税事项的在线办理，并未真正实现纳税服务和税务执法的全流程“非接触式”转型。智慧税务将不仅实现纳税人涉税申请、缴销等业务的在线办理，还将实现税务部门基础管理、特定事项管理、风险管理、税务稽查等业务的远程办理，以及其他涉税事项的任务推送和派单管理智能化。同时，智慧税务建设还将深化税收大数据共享应用，实现跨区域涉税事项的全流程贯通，更好地适应新经济、新业态的发展需求。

2.常态化转型。2020年，为应对新冠肺炎疫情，税务部门大力推行“非接触式办税”创新服务举措。智慧税务建设将为“非接触式办税”常态化提供契机。一是技术支持。智慧税务强调建设一个高度数字化、智能化的思维运行系统，包括智慧数据库、分布式操作系统、电子发票管理系统、税收风险监管系统和信息安全保障系统等子系统。这些系统的运行为“非接触式办税”常态化提供了技术支持。二是机制保障。智慧税务强调以科技创新系统推进税收征管和服务流程创新，将实现跨区域、跨部门的涉税事项归集、办税流程优化、服务资源整合等流程再造，为“非接触式办税”常态化提供了机制保障。

（二）实现“智能化治理”向“智慧化治理”的征管转型

“智能化”是事物在互联网、大数据、物联网和人工智能等现代信息技术的支持下，逐步模仿人的思维模式，满足人类各种需求的属性。“智慧化”是生命所具有的基于生理和心理器官的一种高级创造思维能力，是一种更好地解决问题的能力。智慧税务作为一种具有生命思维能力的动态发展的税务生态模式，不能仅停留在智能化治理阶段，应该是“智能化治理”向“智慧化服务”的进阶。当前，部分税务机关积极推进的税务信息化建设工作，虽然实现了受理流程的智能化治理，用数字化技术实现了内部监督控制和外部税务监管的智能化，但尚且谈不上智慧化服务。

“智慧”来源于人，又服务于人。智慧税务将建设具有生命思维能力的动态发展的税务生态模式，不仅是智能机器代替人工，更是基于不断更新的现代信息技术深化税务执法、税务监管、税务服务等方面的工作理念和方式创新。一是理念创新。智慧税务框架下，税务机关的职能定位将不仅是税款征收部门，还转变为税收管理和服务机构，工作重心由税款征收转为纳税服务和税务执法，利用现代信息技术为企业提供精细、定制和个性化的征管与服务，强化监测预警和应急处置能力。二是征管方式创新。智慧税务将进一步优化组织体系和资源配置功能，打通税务部门和其他部门的政务信息系统壁垒，强化税收大数据在经济运行研判和社会管理等领域的深层次应用，实现“智能化治理”向“智慧化治理”的征管转型。

二、智慧税务新生态的基本框架

依据智慧税务建设的逻辑起点，我国智慧税务新生态可以总结为“数字化—智能化—绿色化—服务化”“四维一体”的基本框架体系，即运用现代信息技术推进税收征管的数字化升级与智能化改造，打造绿色办税新模式，提供精细化、定制化、个性化的纳税服务（详见图1，略）。

（一）数字化

数字化是智慧税务实施框架的前提和基础。通过现代信息技术和征管流程的交叉融合，构建数字化税务体系，实现从税收征管、风险管控到涉税信息挖掘的递进式发展。不同于当前部分税务机关已经设立的微电子税务数据平台，智慧税务的数字化是依托税收大数据云平台，建立各级税务机关之间、税务部门与其他部门之间的涉税信息共享机制。

1.税收大数据云平台建设。数据平台是数据的仓库，是数字化的准备阶段。依托金税四期工程建设，搭建全国级的数据中心，“云化”打通税费全数据、全业务、全流程，实现市场监管、公安、税务、社保、统计、银行等所有部门信息数据资源的一站式共享共用。税收大数据云平台将碎片化的纳税主体信息和业务交易信息整合成海量的税收数据，利用整合后的集约化数据实现征管数字化，为智慧监管、智能办税提供条件和基础。

2.涉税费信息共享机制。实现信息互通和业务协同的前提是具备常态化、制度化的信息共享机制。涉税费信息在税务机关内部跨区域一站式共享共用，提升了跨区域涉税事项办理效率，有利于加强跨区域税收协作；税务部门与其他部门之间涉税费信息的互联互通，定期交换纳税人经济数据，有利于常态化开展税收风险评估，实现大数据下的精准分类监管。

3.数据处理流程标准化。共同的、可重复的、标准化的数据处理流程将实现业务数据简单、快速地整合，提升数据的处理速度。智慧税务系统数字化的过程包括数据的采集输入、加工分析、共享输出、质量检验、存储查询等基本流程。其中，标准的采集输入、加工分析流程将保证数据来源的广泛性、真实性、时效性、可理解性，有利于数据的共享输出；规范的共享输出流程将保证共享数据的高效输出，实现业务办理的简化、细化和标准化；统一的质量检验、存储查询流程将实现零散的基础数据集约化、模块化，降低海量时序数据存储的冗余度，提升写入读取速度，满足共享用户进行高效存储和数据查询的需求。

（二）智能化

智能化是智慧税务实施框架的动力和技术手段。智慧税务智能化是对原有税收征管数字化系统的智能化改造和服务化升级。智慧税务系统不同于之前电子税务平台单一的信息化建设，而是增强了“智慧”二字，更加注重感知互动，为用户提供多元化服务，增强用户体验，帮助征纳双方实现高效沟通。在此过程中，税务机关要将区块链、人工智能等技术运用到纳税服务体系中，实现服务系统的信息仓储、征管规划、知识学习、征管交流、服务感知等能力的提升。

1.智能化征管。利用税收大数据共享应用平台归集的征纳主体信息，打造智能税务系统，提供具有“集成服务、引导服务、流程服务”特点的一站式电子化服务平台。智能税务系统整合归集税收征管中的高频业务，通过一站式平台实现智能咨询、纳税填报、消息提醒等功能整合，生成集政策指导、手续办理、互动交流和资源共享为一体的集成式服务系统；以视频交互、数据智能引导等方式，实现智能识别、智能引导、智能填报等的互动和引导服务；通过极简的在线模块配置和流程引擎，实现业务流程再造和碎片化服务整合的流程服务。

2.智能化风险管控。传统的税务风险管控基于各地区税务系统的信息孤岛，依靠人工获取信息和监控风险点，动态监控难，无法实现风险的事前预警。智能税务系统将实现智能化风险管控，对接税务机关的数据仓库与公共大数据平台，通过数据归集和电子数据交换，实施动态分层预警管理。基于纳税人经济信息监控的大数据分析，构建更加立体、全面的纳税信用镜像，对纳税群体实行分级管理，智能化动态监控，发现异常实时风险预警。

3.智能化共享共治。税收征管制度是国家治理体系的重要组成部分，税收征管效能是国家治理能力的重要体现。税收征管的智能化转变，为建立跨地域、跨部门业务合作的共享共治机制提供了技术支撑和制度保障，包括情报交换、数据共享的资源共享共用平台和执法联动、协同监管的业务协同机制。高效发挥数据要素驱动作用，智能化税收大数据分析，实现税收大数据在经济运行和社会管理中的深度应用，为税收更好服务国家治理现代化提供有力支撑。

（三）绿色化

绿色化是无纸化、低成本、高效率三者的统一，是智慧税务实施框架的关键，也是税务部门实现“双碳”目标的重要转型。无论从税务机关的角度，还是从纳税人的角度，绿色化都简化了税收征管流程，有利于征纳双方便捷、高效的交流沟通。

1.无纸化。智慧税务实现“人工跑腿”向“数字流转”转换。无纸化办税减去繁杂的表单填写、文档邮寄、转交流程，用信息化方式减少了资源消耗。

2.低成本。智慧税务全面减轻办税缴费负担，减少了纳税主体的皮鞋成本和菜单成本。以数治税的征管手段降低了税务机关的执法成本、服务成本、监管成本和共治成本。

3.高效率。智慧税务摆脱人工模式下制度设计、操作流程烦琐冗余的束缚，实现了业务流程、征管协同和服务创新等的智能化融合。税务信息共享化和一体化有利于数据的管理、查询和分析，减少了税务人员的工作量，提升了征管效率。数字化升级和智能化改造流程管理提升了纳税人涉税业务办理的便捷性和办税效率。

（四）服务化

创新服务方式是近年来税务部门提升服务效能的重要举措。智慧税务建设的最终目的是实现纳税服务的精细化和智慧化，满足纳税人缴费人跨越时间、空间以及办税形态等多样化需求。因此，服务精准化是智慧税务建设的核心和归宿。

1.精细化。智慧税务将实现税务机关的数据仓库与公共大数据平台的对接，通过数据归集和分析预测，细化分类纳税服务人群，将税务信息、服务内容、方案流程精准投放到每个纳税人，提供更加精准、精细的纳税服务，真正提升纳税人满意度。

2.定制化。智慧税务将实现“面对面办税—无接触式办税—定制服务式办税”的三级跳式改造，当前的数字税收只是实现了传统面对面办税到无接触式办税的改变，智慧税务将添加服务定制功能，不仅是无接触式办税，还将实现定制服务式办税。

3.个性化。税务机关利用税收大数据分析，从行为偏好、经营业务类型、实际经营情况等要素对纳税人进行区分，添加个性化服务定制功能，提供政策推送、在线提问、风险提示、信用评级等服务，逐步从无差别服务转向个性化服务，为企业提供“一企一策”服务方案。

三、智慧税务建设中的关键环节

基于数字化、智能化、绿色化和服务化“四维一体”的基本框架，我国智慧税务建设存在几个关键环节，包括如何搭建大数据集成及应用平台、改进技术架构和创新涉税费信息共享应用保障机制等。

（一）关键环节一：搭建大数据集成及应用平台

税收大数据平台是智慧税务建设的前置条件。近些年，我国各级税务机关纷纷尝试推进税收征管数字化升级和智能化改造，设置微电子税务数据平台，开发推行税务智能应用。但从全国范围看，各地税务机关的税收数据平台是分散、独立的系统，缺乏跨地区、跨部门的大数据集成及应用平台，导致部门间、地区间的“数据孤岛”现象仍广泛存在，因此，搭建规范高效、标准统一的税收大数据集成及应用平台是智慧税务建设的关键环节之一。

1.规范高效的平台设计。一是规范高效的大数据集成及应用平台要实现跨区域、跨系统、跨部门信息系统的互联互通和数据共享，不仅包括税务部门垂直系统数据的集中计算、存储、汇聚等，还包括税务部门与其他部门数据平台的深度对接。二是规范高效的大数据集成及应用平台要打破信息壁垒，通过数据资源的整合共享，实现业务协作和智慧化变革。“十四五”时期，要依托金税工程四期建设建立规范高效的税务系统数据集成及应用平台，并适时和我国的智慧城市数据管理系统对接，打通税务系统内部专网和外部网络，实现与公安、社保、银行、市场监管等部门的数据交换和信息共享。通过多源数据的关联融合，拓展整合内外部涉税信息资源，最大限度利用和挖掘税收大数据与其他宏微观数据的价值。

2.标准统一的平台实施规范。智慧税务是充分利用现代信息技术，推进内外部涉税信息的汇聚联通、线上线下有机贯通。推动智慧税务建设，如果缺乏统一明确的建设框架和实施规范，难以真正有效整合信息资源。典型如部门间业务受理标准不统一，地区间、部门间数据口径和格式不统一等。因此，基于税务应用场景，由国家税务总局牵头，通过与国家信息中心合作研发适用于智慧税务系统的流程标准、权限分配、保密协议、开发语言等架构设计的方式，确定标准统一的平台实施规范，就显得十分重要。

（二）关键环节二：改进技术架构

智慧税务建设要求结合税务管理的业务特点，做好管理和技术的互动融合。如何将现代信息技术和税务业务架构进行连接，实现技术架构中每个应用程序都包含不同的税务业务模块，是智慧税务建设的关键环节。智慧税务框架下，涉税费信息量大，部门间、区域间数据交互频繁，对数据网络要求较高，需要采用更加“扁平化”的网络，实现一体化分布、多路径传输。当前常见的设备和信息技术难以达到智慧税务建设的数据中心管理要求。区块链技术是下一代云计算的雏形，具有数据不可篡改、可追溯、分布式节点、实时共享等天然优势，其在税务领域的应用将更加适应智慧税务数据管理的技术要求。“区块链+税务”将是助力智慧税务发展可行的技术实现路径。基于区块链的原理及基本架构，设置税务功能，本文提出“区块链+税务”智慧税务技术架构（见图2，略）。

“区块链+税务”智慧税务技术架构主要包括基础层、驱动层和应用层。基础层是区块链的生态基础，位于最下层，包括网络层和数据层，前者拥有去中心化的分布式网络机制、涉税费信息传输机制和涉税费数据验证机制；后者是税收数据的输入、存储、维护、加密、输出等相关技术的集合，包含时间序点、区块链式结构、涉税信息处理非对称加密等。驱动层位于中间层，通过驱动智慧税务系统的基础层来运转网络传输和数据分析，包含涉税费信息共识算法、征纳双方违约及奖惩机制和可编程的涉税智能合约。应用层位于技术架构的最顶端，是若干个税务功能模块的集合，目标是形成数字化、智能化、绿色化和服务化“四维一体”的智慧税务框架，包含智慧数据库、税收风险管控系统、分布式操作系统、信息安全保障系统、电子发票管理系统等子系统。

（三）关键环节三：涉税费信息共享应用保障机制

智慧税务建设是一项系统工程，不能仅停留在智能化的平台设施建设阶段，还应出台一系列制度规范，保障智慧税务系统化运行。其中，完善的涉税费信息共享应用保障机制是智慧税务建设的重要保障。

1.涉税费信息互联互通机制。伴随智慧税务建设的推进，各地也在不断深化区域层面的协同合作机制，但与智慧税务建设相比，还存在差距。智慧税务要求实现税务管理的高集成功能、高安全性能、高应用效能，需要建立跨地区、跨部门的涉税费信息互联互通机制，这种互联互通机制不仅体现在数据信息的共享共用方面，还体现在业务协作联动方面。具体而言，跨地区业务协作联动，要求税务部门内部实现全国范围内的执法信息共享和执法结果互认；跨部门业务协作联动，要求税务部门与公安、社保、银行、市场监管等部门实现相互协调合作，高效发挥数据要素驱动作用，整体式、集成式提升税收治理效能。

2.涉税费信息常态化、制度化交换机制。区块链可以从技术上实现税务部门内外的信息实时共享，但由于缺乏涉税费信息常态化、制度化交换机制，部门间的信息共享意愿不高，较低的数据集中度不利于智慧税务建设。以个人所得税专项附加扣除为例，纳税人收入信息并未与教育、住房和医疗系统的基础信息实时对接，不利于税务部门有效识别涉税信息的准确性。因此，建立全国层面的涉税费信息常态化、制度化交换机制，是智慧税务建设的重要保障。

3.涉税费信息汇集共享过程中的安全机制。区块链技术的税务应用以及涉税费信息互联互通机制的建立，将实现全国范围内多部门的信息汇集，但涉税费信息汇集共享过程中的数据安全问题并未彻底解决。有必要建立与涉税信息使用配套的安全制度标准，包括但不限于对信息进行分级管理，设置公共信息区和部门信息区，规定开发等级和风险预警。在税务系统内部，要以法律的形式规定不同级别税务机关的数据访问权限和数据使用范围；在税务系统外部，设置访问权限和共享信息范围，建立业务比对审核机制，保证涉税费信息安全、可靠、便捷地共享共治。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第6期。）

欢迎按以下格式引用：

张青，王倩.构建智慧税务新生态：逻辑起点、基本框架与关键环节[J].税务研究，2022（6）:51-56.

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