我国大规模、实质性减税降费的历史动因、现实逻辑和未来路径

作者：

胡怡建（上海财经大学公共政策与治理研究院） 

周静虹（上海财经大学公共政策与治理研究院）

2022年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中提出，2022年将在减税降费1万亿元的基础上，增加1.5万亿元增值税留抵退税，实施2.5万亿元组合式税费支持政策。这是自2018年以来我国第5年提出实施万亿规模减税降费政策。这一轮减税降费规模之大、持续时间之长、作用效果之明显远超预期，成为我国应对经济下行压力、促进经济转型升级、激发市场主体活力最为重要的政策手段。本文从历史动因、现实逻辑和未来路径三重视角，来审视、研究、探讨这一轮大规模、实质性减税降费的作用和意义。

一、大规模、实质性减税降费的历史动因

（一）大规模、实质性减税降费政策实施

1.提出大规模、实质性减税降费。2018年《政府工作报告》提出了进一步减轻企业税负、大幅降低企业非税负担、规模达1.1万亿元的减税降费目标，以促进实体经济转型升级，着力激发市场活力和社会创造力。2018年9月11日，国务院常务会议再次对减税降费作出重要部署，确定了落实新《个人所得税法》的配套措施，决定完善政策确保创投基金税负总体不增，并明确抓紧研究适当降低社会保险费费率。2018年12月，中央经济工作会议又提出实施更大规模减税降费。2018年全年实际减税降费规约1.3万亿元。

2.推进大规模、实质性减税降费。2019年《政府工作报告》提出，将在2018年1.3万亿元减税降费基础上，实施更大规模高达2万亿元减税降费。实际上，2019年减税降费2.36万亿元。2020年《政府工作报告》提出，加大减税降费力度，强化阶段性政策与制度性安排相结合，放水养鱼，助力市场主体纾困发展，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。实际上，2020年减税降费超过2.6万亿元。2021年《政府工作报告》提出，优化和落实减税政策，继续执行制度性减税政策。2021年新增减税降费超过1万亿元。2019—2021年加大减税降费规模和力度，可以看作是2018年大规模、实质性减税降费政策的延续和推进。

（二）大规模、实质性减税降费政策背景

2018年提出、2019—2021年继续推进的这一轮大规模、实质性减税降费政策调整和制度变革，有其深刻的国际国内背景。主要有以下几个方面。

1.经济发展方式转变。习近平总书记在党的十九大报告中提出的重要论断之一是中国特色社会主义进入了新时代，经济发展已经由高速增长阶段转变为高质量发展阶段。实施大规模、实质性减税降费是税收政策顺应时代进步、经济转型而作出的重要转变。

2.市场决定作用增强。党的十九大报告指出，在处理政府与市场关系时，既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府作用。通过大规模、实质性减税降费，一方面可以着力减轻企业负担，促进市场在资源配置中发挥决定性作用；另一方面，可以实现在资源和环境等市场失灵领域更好地发挥税收调节职能。

3.经济下行压力加大。近些年来，我国经济运行总体稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，转型升级中的经济困难挑战增多，经济增长的速度整体呈现下降趋势。实施大规模、实质性减税降费可以发挥逆周期政策的对冲作用，有利于维护“六稳”，有效应对外部经济环境变化和经济下行压力，增强市场主体信心，确保经济平稳运行。

4.全球减税竞争加剧。在世界经济下行压力加大、国际贸易格局日趋复杂的背景下，各国都在寻找新的经济增长点，国内税收政策成为影响一国国际竞争力的重要因素，新一轮减税潮由此应运而生。在世界各国相继推出减税政策的形势下，我国唯有加入全球性减税大潮，才能有效提升企业国际竞争力。

5.疫情负面冲击影响。2020年伊始，突如其来的新冠肺炎疫情对全球秩序带来了前所未有的冲击和影响，加剧了百年未有之大变局。受新冠肺炎疫情冲击，从国际看，全球经济恶化严重程度空前；从国内看，消费、投资和出口三大需求出现一定幅度回落。实施大规模、实质性减税降费，能有效帮助市场主体尤其是中小微企业减轻负担，应对疫情的负面冲击和挑战。

（三）大规模、实质性减税降费政策特点

1.契合供给侧结构性改革要求。传统意义上的结构性减税，主要是从宏观经济政策层面来实施宏观调控，在相机抉择需求管理政策框架下，以稳定总需求为目标，着眼于熨平经济周期波动，解决短期性和周期性平衡问题。而大规模、实质性减税降费从宏观和微观两方面政策入手，以促进竞争和鼓励创新制度变革为目标，以供给侧结构性改革为着力点，以降低市场主体税费成本为抓手，着眼于优化经济结构，解决长期性和结构性平衡问题，实现经济增长由要素驱动、投资驱动转向创新驱动，推动高质量发展、新旧动能转换、经济结构不断优化升级。

2.聚焦降低市场主体税收负担。传统意义的结构性减税是在总体上减轻企业和居民税收负担前提下，实行有增有减的税收结构性调整，主要着眼于短期经济调节的临时性、局部性与辅助性需要而实施的减税。而大规模、实质性减税降费着力理顺政府与市场的资源配置格局，将政府掌握的资源更多让渡给市场主体，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。通过实施全面性、普惠性减税，实质性降低企业或居民税收负担，致力于构建与经济高质量发展相匹配的税制结构，发挥其减税负、惠民生、调结构、稳增长等多重效应。

3.具有不同于结构性减税的特点。一是规模性。2018—2021年共减税降费7.26万亿元，年均减税降费高达1.82万亿元，减税降费规模、力度远大于结构性减税。二是普惠性。税费同时释放政策红利，既全面减税，又大幅降低政府性基金和社会保险费，使各类群体普遍受惠，起到惠企利民、改善民生、拉动消费和鼓励投资的积极作用。三是精准性。在普惠基础上聚焦有利于经济高质量发展的制造业，针对较为困难的中小微企业、促进创新发展的研发企业以及受疫情冲击影响较大的服务业，给予更大力度减税降费政策优惠。四是获得性。大幅度降低企业税费负担，提高产出收益率，增强收益回报水平，切实提升投资者和消费者减税降费获得感。

（四）大规模、实质性减税降费政策效应

1.促进转型升级。2018年以来实施的大规模、实质性减税降费，体现了政府减税费、保就业、稳增长的决心，对激发市场活力、鼓励企业投资、增加产品出口、促进经济转型升级起到了重要支撑作用。一是激发市场活力。通过加大减税降费力度，提振企业整体信心，激发市场活力。二是鼓励企业投资。通过加大减税降费力度，减轻企业税费负担，有效降低企业成本，增加企业利润，提高企业经济效益，从而激发企业投资欲望，增强投资能力。三是增强产品出口。通过减税降费降低企业生产经营成本，促进供给。同时鼓励出口的减税政策，使得我国出口企业的产品成本下降，国际竞争力增强，达到增加出口、扩大外需的目的。四是促进经济转型升级。通过减税降费减轻实体经济税收负担，助推制造业等实体经济发展。通过研发项目税收政策支持，激励企业创新研发投入，为企业创新驱动、产业转型发展创造条件。

2.改善民生福利。我国减税降费不仅是应对经济下行冲击的短期之举，更是改善民生福利、增强获得感的长远之策。一是改善收入再分配。提高个人所得税基本减除费用标准，设置专项附加扣除，有利于减轻中低收入者税收负担，缩小中低收入者与高收入者税后收入差距，从而起到改善收入分配的职能作用。二是拉动居民消费。减轻个人所得税税负尤其是减轻边际消费倾向较高的中低收入者个人所得税税负，有利于增加居民用于消费的税后可支配收入；降低增值税税率，有利于减轻产品和服务税费成本，拉动居民消费。三是增加劳动就业。大力推进减税降费，一方面可以刺激投资和需求，拉动经济增长促进劳动就业；另一方面，减税降费红利可以直接转变为企业用工投入和人才培养资本，促进稳岗就业。四是支持双创发展。针对中小企业的减税降费政策支持，有利于改善中小企业创新创业环境，为中小企业创新创业发展提供新机遇。

3.应对疫情冲击。2020年以来，我国先后推出阶段性税费优惠政策，应对新冠肺炎疫情冲击。一是确保防疫物资充分供应。出台鼓励公益捐赠、保障医疗物资供应等税收优惠政策，助力新冠肺炎疫情防控。二是着力减轻企业税费负担，帮助其渡过难关。针对受疫情冲击较大、与群众生活密切相关的服务性行业实施税费优惠政策，有效降低企业生产经营成本，助其复工复产。三是着力保障劳动就业，有效拉动消费投资。重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担，帮助其渡过难关，以稳定就业基本盘。

二、大规模、实质性减税降费的现实逻辑

（一）更大规模更有力度减税降费的现实逻辑

2022年，我国将推出高达2.5万亿元的退税减税计划，较2021年1万亿元减税降费有较大幅度增加，力度远超社会预期。2022年之所以实施更大规模和更有力度的减税降费政策，其现实逻辑主要有以下几个方面。

1.应对复杂多变内外部环境作出的重要战略部署。2022年，我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。从外部看，全球疫情持续，国际地缘政治不稳定因素显著增加，地区冲突加剧，通货膨胀严重，世界经济受去全球化影响，经济复苏动力不足，外部环境更趋复杂严峻和不确定。从内部看，我国消费和投资恢复迟缓，出口难度增大，中小微企业、个体工商户生产经营困难，稳就业任务更加艰巨，加上国内多地出现聚集性疫情，经济下行压力进一步加大，发展面临的不确定风险明显增多。然而，要稳就业、保民生、防风险，稳定宏观经济大盘，就需要采取更大力度的政策举措，强化跨周期和逆周期调节，以确保经济平稳运行。

2.根据减税降费政策特点作出的必要政策抉择。应对我国经济发展面临的复杂多变内外环境，要做到“稳字当头、稳中求进”，需从全局着眼，着力提升政策效能，实施更为积极的宏观和微观经济政策，而减税降费无疑是市场主体受益最直接、最公平、效果最明显的支持政策，是应对我国当前经济下行压力最为重要的政策抉择。其中：受益最直接主要是因为减税降费意味着本来应该由国家或政府相关部门支配的收入直接转为企业或个人可支配收入，用于消费、投资，使企业和个人直接受益；最公平主要是普惠性减税降费政策措施，在政策适用范围内使所有市场主体享有同等减税、免税、退税等政策待遇；效果最明显主要是相对于货币政策和财政支出政策，减税降费从政策制定到政策实施、再到政策产生效应时滞短、见效快，尤其是当经济运行处于非常态时期，快速见效的政策效果更为明显。

3.为更好发挥减税降费累积效应提供政策支撑。我国近五年大规模、实质性减税降费总体看规模和力度比较大，但年度之间有一定差异，而这种差异与经济环境有一定的相关性。2018—2021年，我国国内生产总值增长分别为6.6%、6.1%、2.3%和8.1%，2022年计划5.5%，同期各年度减税降费规模分别为1.1万亿元、2万亿元、2.5万亿元、1万亿和2.5万亿元，减税降费规模和力度与GDP增长呈负相关，减税降费规模和力度在2018—2020年随GDP增长率下降而上升，2021年随GDP增长率上升而下降，2022年随GDP增长率下降而上升。因此，2022年实施更大规模和更有力度的组合式税费支持政策，目的是更好发挥减税降费累积效应，以减轻市场主体负担、稳定市场主体预期、提振市场发展信心，为强化跨周期和逆周期调节，推动经济协调、可持续、高质量发展提供重要政策支撑。

（二）减税降费政策聚焦四大重点的现实逻辑

2022年实施更大规模和更有力度的组合式税费支持政策，具有明显的针对性和精准性，主要是聚焦制造业高质量发展、企业研发创新、为小微企业纾困解难和外贸平稳发展四大重点。其现实逻辑主要有以下几个方面。

1.聚焦制造业高质量发展的现实逻辑。制造业是实体经济的主体，是推动经济长期稳定增长的核心引擎。减税降费聚焦实体经济，特别是加大对制造业的支持力度，对于提高制造业发展质量、着力提升制造业核心竞争力具有重大战略意义。一方面，对制造业企业而言，加大增值税留抵退税力度，可以减轻企业现金流压力，减轻其负担。另一方面，对中小微企业实施新购置价值500万元以上设备器具，折旧为3年的可一次性税前扣除，折旧为4年、5年、10年的可减半扣除等固定资产加速折旧政策，可以促进制造业企业设备更新和技术改造投资，推动产业转型升级和高质量发展。

2.聚焦企业研发创新的现实逻辑。科技研发和创新是我国经济高质量发展的重要驱动力，也是促进建设新发展格局的加速器。对科技研发和创新的税收激励，有助于强化企业创新主体地位，保持创新原动力，并实现创新的快速转化。近年来，我国已先后六次出台研发费用加计扣除政策，不断增大研发费用加计扣除金额并扩大研发费用加计扣除政策的覆盖面。在2021年将制造业企业加计扣除比例提高到100%的基础上，2022年进一步提出将科技型中小企业加计扣除比例提高到100%，相当于对企业创新给予大规模资金支持，对企业加大研发投入、核心技术突破、产业转型升级、培育壮大创新动能，都具有极其重要的促进作用。

3.聚焦为小微企业纾困解难的现实逻辑。小微企业是国民经济中最具活力的部分，在吸纳劳动就业、促进社会稳定等方面发挥特殊作用。但当下小微企业受经济下行压力和疫情冲击影响，生产经营普遍面临成本高、盈利率低、抗风险能力弱、资金压力大等困难。聚焦为小微企业纾困解难这一重点，我国在已有减税降费政策的基础上，进一步对小规模纳税人通过提高起征点方式实行阶段性免征增值税，对小微企业存量留抵税额一次性全部退还、增量留抵税额按月全额退还，以及年应纳税所得额100万元至300万元部分再减半征收企业所得税。同时，扩大地方“六税两费”减免政策适用主体范围到全部小微企业和个体工商户，并要求各地对增值税小规模纳税人、小微企业和个体工商户出台税费减免等更有力措施，以进一步缓解小微企业经营压力。

4.聚焦外贸平稳发展的现实逻辑。出口退税作为国际通行惯例，可以避免国际双重课税，有效降低出口成本，增强本国商品国际竞争力。在我国，出口退税还是一种调控手段。2022年，面对严峻复杂的外部环境对外贸稳增长带来的诸多风险挑战以及保稳提质的外贸发展目标需要，我国需进一步完善出口退税制度，更好发挥其普惠公平、符合国际规则的政策效用。一是调整提高出口退税率，并对加工贸易企业实行出口产品征退税率一致政策后应退未退的税额，允许转入进项税额抵扣增值税，并将出口信保赔款视为收汇予以办理退税。二是强化部门数据共享，精简退税所需资料，简化退税流程，缩减出口退税时间，提高出口退税效率，缓解出口企业资金压力，为外贸企业纾困解难，努力保持外贸运行在合理区间。

（三）减税与退税组合式税费支持政策的现实逻辑

在我国，增值税实行链条抵扣机制，以纳税人当期销项税额抵扣进项税额后的余额为应纳税额。当销项税额大于进项税额时是当期应纳增值税，而当进项税额大于销项税额时就会形成留抵税额。对于留抵税额，初始政策规定不予当期退税，而由企业在以后纳税期用于冲抵销项税额。这种只结转不退税的政策措施缓解了财政压力，但占用了企业资金。

1.增值税留抵退税改革。我国自2018年5月1日起，首次实施了增值税留抵退税改革，对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业一次性退还增值税期末留抵税额。2019年4月1日起，开始试行增值税留抵退税制度，对纳税人增量留抵税额给予全部或部分退还。2022年，进一步加大增值税留抵退税政策力度。一是增值税留抵退税力度显著加大，规模高达1.5万亿元，并将退税资金全部直达企业，让企业尽享增值税退税红利。二是增值税留抵退税聚集重点，退税资金优先安排制造业、小微企业等。三是制定明确、细致退税时间表。小微企业存量留抵税额于6月底前一次性全额退还，增量留抵税额从4月1日起按月全额退还；对制造业等行业企业的存量留抵税额，从7月1日开始办理全额退还，年底前完成；增量留抵税额从4月1日起按月全额退还。

2.增值税留抵退税效应。我国减轻企业税费负担主要有两种类型政策措施：一种是通过减税、免税等政策措施以减轻企业税费负担；另一种是通过推迟缴税使企业纳税后延，以减轻企业当期纳税负担，缓解企业现实资金压力。相比较减税要有收入或盈利才能获得政策红利，增值税留抵退税在没有要求有企业收入或盈利的前提下，将没有得到抵扣的税收直接退还企业，给企业注入资金，增加生产经营所需现金流，在企业生产经营遇到暂时资金困难时，作用效果尤为明显。2022年，增值税留抵退税约1.5万亿元，相当于直接为市场主体提供约1.5万亿元现金流支持，有利于降低企业资金占用成本，保证企业资金的及时回笼，缓解企业资金压力，提升企业发展信心，激发市场主体活力，增强企业抗风险能力。另外，是否允许留抵退税也是评估一个国家营商环境的重要指标。加大留抵退税政策力度，有利于改善我国税收营商环境，直接提升我国税制国际竞争力。

3.增值税留抵退税意义。近年来，我国持续推进增值税制度改革，包括增值税由生产型向消费型转型，营改增由试点到最终完成，降低简并税率，统一增值税小规模纳税人年销售额标准以及扩大增值税留抵退税范围等。其中，将增值税留抵税由增量留抵退税向全面实施留抵退税转变，既加大了减税降费力度，实质性减轻企业税收负担，为企业提供了现金流，减轻企业资金压力，又分步推进了增值税留抵退税制度改革，一定程度上破解了困扰企业的增值税留抵问题，是合理和完善增值税留抵退税制度，全面提升增值税合理性、规范性、科学性的重要举措。

三、大规模、实质性减税降费的未来路径

（一）大规模、实质性减税降费政策的未来路径

基于实现国家治理现代化，从着力构建有利于经济转型、市场统一、社会安定、公平正义现代税制体系长远角度看，减税降费政策应进行以下三个方面转变。

1.方式上由政策性减税降费向制度性减税降费转变。减税降费方式主要有短期性税收政策和长期性税收制度。短期性税收政策具有短期性、临时性和专项性特点，一般由行政部门制定并根据经济运行情况需要选择适当时机有序退出。而长期性税收制度一般由立法部门立法，具有持续性、稳定性和长期性特点。我国现行减税降费更多体现为政策工具，服务于政府行政职能部门需求，追求短期政策效果。虽然短期政策性减税具有操作便捷、实施成本低、见效快等优点，然而，着眼于完善国家治理体系长远目标，应将短期性税收政策调整与长期性制度改革和立法有效衔接，将短期政策性减税成果巩固并提升为长期性税法制度保障，构建有利于减轻市场主体降低税费负担的长效机制。

2.目标上由效率性减税降费向公平性减税降费转变。税收公平原则和效率原则是税收的基本原则，兼顾效率与公平也已成为税收政策和税制建设的目标和出发点。从税收效率原则出发，减税的政策制定和制度设计，既要减少对市场经济正常运行的干预，又要根据现实经济形势对经济运行进行有效调控，从而实现减少效率损失或提高效率的政策目标。而从税收公平原则出发，则是政府减税的政策制定和制度设计，要实现纳税人承受的负担与其经济能力相适应，力求能通过税收缩小收入分配差距，以发挥税收在公平税负和调节收入分配方面的作用。从兼顾效率与公平关系看，无论在决策上由行政性减税降费向法定性减税降费转变，还是方式上由政策性减税降费向制度性减税降费转变，都要求目标上由效率性减税降费向公平性减税降费转变，坚持公平、正义、现代税收理念，进行税收政策制定和制度设计。

3.导向上由宏观普惠性减税降费向微观精准性减税降费转变。减税降费政策目的在于减轻市场主体税收负担，合理税负水平。而衡量税负轻重有宏观税负和微观税负两种指标，其中宏观税负指标主要是看税收占国内生产总值的比重，而微观税负指标主要是看税收与企业利润或个人收入的比例。理论上，实施减税降费后会产生宏观税负和微观税负同向下降的政策效应，但客观上，在经济扩张和紧缩时期减税降费会产生宏观税负与微观税负反向变动效应。即在经济紧缩时期，当企业利润增长下行幅度大于国内生产总值增长下行幅度，而减税幅度又小于企业利润增长下行幅度时，减税会使以国内生产总值为计算依据的宏观税负下降，而以企业利润为计算依据的企业微观税负反而上升。另外，在宏观税负下降时，不同行业、规模、性质企业的微观税负变动的结构性差异也比较大，从而要求政策导向上要由宏观普惠性减税降费向微观精准性减税降费转变。

（二）大规模、实质性减税降费政策的短期完善

从更大规模、实质性减税降费政策短期目标看，主要是应对当前国际形势更趋复杂严峻、国内疫情反复多发、市场主体困难增加、经济下行压力加大的挑战，为此，短期应进一步完善减税降费政策，落实减税降费措施，强化减税降费保障，更好发挥税收稳增长、调结构、推改革、促发展作用。

1.完善减税降费政策。虽然我国在制定2022年更大规模和更有力度的组合式税费支持政策时，对国内外环境可能发生的变化已有前瞻性考虑，但由于内外部环境复杂性和不确定性加剧以及疫情反弹，对经济冲击和影响有些已超预期，需要进一步完善减税降费政策，以更好应对内外部复杂环境变化。一是在由部分先进制造业增量留抵退税扩大到所有小微企业和制造业等重点行业存量留抵退税的基础上，继续扩大增值税留抵退税覆盖面，以实现所有行业增值税留抵退税应享尽享。二是在制造业企业和科技型中小企业加计扣除比例提高到100%的基础上，通过进一步缩短固定资产折旧年限、延长亏损结转年限等政策，更好地激励制造业企业和科技型中小企业加大研发投入与技术创新力度，着力提高企业全要素生产率。三是通过特定中小企业减税政策支持，推动中小企业“专精特新”转型和企业信息化、智能化、数字化升级。四是通过有效降低中低收入群体个人所得税适用税率，进一步完善专项附加扣除，增加中低收入群体个人可支配收入，增大社会消费需求。五是应对疫情冲击，延续实施阶段性降低养老、失业和工伤保险费率政策，给予受影响较大的生活服务业等特困行业和停工、停产企业阶段性实施缓缴养老、失业和工伤保险政策，更好发挥税费在稳企业、稳就业、稳经济方面的政策支持作用。

2.落实减税降费措施。为确保更大规模和更有力度的组合式税费支持政策落地生效，税务部门应采取有力措施，把落实减税降费政策作为一项重大任务，与相关部门密切合作，确保各项税费支持政策落地生根。一是加快政策落实。国家税务总局与财政部等部门制定、发布减税降费政策解读、实施细则和操作办法，让政策具有可操作性，使企业更为清晰地了解政策，税务部门更好地执行政策，确保减税降费政策及时落地。二是简化政策实施流程。国家税务总局应推出进一步优化退税减税办理流程，推出退税减税流程图、时间表，规范高效便捷地为纳税人办理退税减税，力求退税减税政策红利以最快速度直达企业。三是跟踪政策实施效果。密切跟踪政策执行情况，加强政策效应分析，算清各项税费支持政策的减负效应，为出台更为精准有效的减税降费措施提供政策依据，以进一步提升纳税人获得感。四是提升政策实施效率。随着互联网、大数据、区块链技术的成熟，税务部门要加快调整升级税收征管信息系统，发挥税收大数据作用，提高税收征管效率。

3.强化减税降费保障。实施更大规模、实质性减税降费政策面临最大的挑战是资金保障。由于近年来财政收入增长率有所下降，而为稳定经济实施积极财政政策下的财政支出增长有所上升，使财政收支缺口有进一步加大的趋势。为应对财政收支缺口压力，保障减税降费资金供给，中央采取了加大财政开源节流政策措施：节流方面主要通过进一步压减非重点、非刚性一般性支出，坚持中央财政带头过紧子；开源方面主要是提高金融、石化、电信等国有企业利润上缴比例，主要用于留抵退税和增加对地方转移支付。同时，为保障减税降费政策落地生效，中央财政托起退税重担。2022年中央对地方转移支付增幅预计高达18%，达9.8万亿元，并通过安排1.2万亿元转移支付资金，加强支持基层落实减税降费的资金保障。

（三）大规模、实质性减税降费政策的远期改革

减税降费远期改革主要是立足于供给侧结构性改革，着眼于长期税费制度建设，以优化营商环境、促进社会公平、实现经济高质量发展，更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

1.深化增值税改革。建立税率单一、优惠较少、消费调节和体现中性的现代增值税制度。一是降低税率，减轻企业税负，让企业有更多资金用于技术研发和创新，形成有利于制造业发展的增值税制度。二是简并税率，推动差别化税率逐步向单一税率演进，减少增值税对市场资源配置扭曲影响，实现增值税中性。三是减少税收优惠，适时清理税收优惠政策，将长期优惠提升为制度保障，营造公平竞争的税收环境。四是将增值税留抵退税由优惠政策转为基本制度，推进增值税制度由留抵税向留抵退税历史性转变，构建更加现代、科学的现代增值税制度。

2.深化消费税改革。顺应经济发展、国民消费能力提升，实施消费税改革，合理引导消费。一是改革现行消费税征收方式，由价内税改为价外税。二是扩大消费税征收范围，更好发挥消费税在促进资源节约和环境保护方面的作用。三是调整征收环节，由现行以生产环节为主逐步转向以消费环节为主，通过征收环节后移，更好发挥消费税在促进合理消费方面的作用。

3.深化企业所得税改革。应对国际竞争、世界性税改，我国企业所得税改革迫在眉睫。一是合理税前扣除。为企业生产经营发生的正常、合理、必要开支得以足额扣除提出更为具体的指导性操作办法。二是调整税率结构。应对以降低企业所得税税率为主要手段的国际税收竞争，研究进一步降低我国企业所得税税率，以提升企业国际竞争力。三是创新优惠政策。适应“双支柱”规则，税收优惠重点应由企业产出营利税收优惠转向激励企业自主创新优惠。

4.深化个人所得税改革。进一步深化个人所得税改革，推动形成宽税基、低税率、严征管的现代个人所得税制度体系，充分发挥其收入分配调节职能。一是优化税率结构。在税收公平和效率之间取得平衡，降低高边际税率，调整税率结构，合理税收负担，打造有利于人才聚集、鼓励创新的个人所得税制度。二是完善费用扣除。根据经济社会发展状况以及通货膨胀率、居民收入增速、经济增速等指标，及时调整费用扣除标准，建立指数化费用扣除调整机制。三是家庭纳税申报。由现行个人为单位申报制改为家庭申报制和个人申报制双轨制，既鼓励以家庭为单位申报，同时给纳税人自主选择权。

5.深化进出口税收改革。通过降低进口商品贸易关税、取消服务贸易出口增值税、优化调整出口退税率结构等，消除出口产品和服务重复征税问题。加快退税进度，加速出口企业资金回笼，以激活整个供应链现金流，提升出口产品和服务国际竞争力。更好利用国内、国际两个市场和两种资源，加速推进“双循环”建设，促进我国出口导向型贸易向进出口平衡型贸易转型，更好发挥进出口税收扩大商品贸易和服务贸易的政策导向作用。

6.深化社会保险费改革。我国实施大规模、实质性减税降费在费的部分主要是政府性基金和社会保险费，而规模和影响最大的是养老保险费。自2019年以来，我国实施了降低企业养老保险缴费率和缴费基数改革，实质性减轻了企业社会保险费负担。但由于减轻养老保险缴费具有两重性，即一方面会减轻企业当前社会保险费负担，另一方面会减少用于未来社会保障的养老基金。因此，就长远发展而言，应在经济恢复的前提下，加快发展商业养老保险，逐步建立和完善社会养老和个人自主养老相结合的社会保障制度。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第7期。）

欢迎按以下格式引用：

胡怡建，周静虹.我国大规模、实质性减税降费的历史动因、现实逻辑和未来路径[J].税务研究，2022（7）:16-23.

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