12366热线来电数据“治税”的实践与启示——以国家税务总局内蒙古自治区税务局为例

作者：

李   健（国家税务总局内蒙古自治区税务局） 

张建成（内蒙古农业大学经济管理学院） 

一、探索建立12366热线来电数据“治税”的背景与思路

12366热线作为税务机关开通的受理纳税人、缴费人、扣缴义务人和其他涉税当事人（本文统称为“纳税人”）纳税缴费咨询服务的热线，是税务机关与纳税人的“连心桥”，能够持续动态反映纳税人的诉求信息。但是，对于如何充分利用12366热线来电数据以促进数据“治税”进一步发展的问题，全国各地税务机关的实践经验还相对有限。国家税务总局内蒙古自治区税务局（以下简称“内蒙古税务局”）在12366热线来电数据信息的分析和利用方面起步较早，对其实践经验的总结与探索，将有利于促进其他地区数据“治税”质效进一步提升。

（一）实施背景

1.落实《意见》要求。中共中央办公厅、国务院办公厅2021年印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）提出了“以大数据为驱动力”、深入推进“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”的要求，以及实现从“以票管税”向“以数治税”转变和全方位提高税务执法、服务、监管能力等目标。因此，充分挖掘涉税数据价值，尤其是深入分析税务系统自身拥有的12366热线来电等内部数据，是落实《意见》要求、深化税收征管改革的应有之义。

2.践行“以数治税”。按照IT业界对大数据的解读，一般认为大数据有五个“V”的特征。而12366热线来电数据除了上述特点以外，相比税务系统其他数据具有以下三个特点。一是主动性。与被动获取的征管和第三方数据相比，12366热线来电数据具有主动性的特点，即纳税人基于自身需求，主动拨通热线反映诉求，而不是基于税务机关及规定的要求被动反馈数据。二是真实性。正是基于12366热线来电数据主动性的特点，其反映的内容是纳税人真实意愿、感受的表达。三是对应性。12366热线来电数据与征期、税费政策、纳税服务和征收管理存在的问题等税收管理内容，具有实时对应的关联，往往从当期的来电内容中，可对上述税收管理的情况窥其一斑。正是基于上述12366热线来电数据的特点，对其深入分析并加以应用，意义深远。

3.提升“精细服务”。内蒙古12366纳税服务热线开通于2011年，自开通以来至2021年已累计为纳税人提供政策咨询等服务785万余次，年咨询量总体呈逐年上涨趋势，自2019年来电数量突破百万通以来，2021年来电数量已突破200万通。2020年11月起，内蒙古12366热线将对涉税费系统问题的咨询解答纳入了服务范围，实现了政策咨询和系统操作同步解答，服务能力不断提升。

来电记录和来电咨询的具体内容，蕴含着巨大的税收治理价值。税务机关作为12366热线的管理和运行主体，对税收数据的分析和挖掘力度仍然存在不足。深入分析这些“一线”数据，有利于敏锐感知、精准分析纳税人需求，并更加明确地找到纳税服务、征收管理等工作的改进方向。

（二）实施思路

内蒙古税务局对如何用好12366热线来电数据开展了诸多积极实践和有益探索，形成了“延触角—建关联—广探知—深洞察”的“数据感知”分析法，实现了数据对业务驱动的“四个转变”。

1.延触角：从“全区一条线”转变为“三级全覆盖”。传统12366热线沿用“全省（自治区）一条线”做法，在征期来电量激增时容易出现接通率下降的情况，导致税务机关难以及时感知部分纳税人的需求。为此，内蒙古税务局在内蒙古自治区14个盟市局成立了小呼叫中心，率先在131个旗县区税务局设置了以12366为尾号的本地号码作为12366热线感知触角的延伸，形成“自治区—盟市—旗县区”三级全覆盖的热线网络，大幅提升了感知纳税人需求的广度、宽度和深度。

2.建关联：从“单一咨询”转变为“多维驱动”。内蒙古税务局通过整合法人、自然人税收信息和12366热线来电数据建立数据仓库，将来电数据与征收管理和纳税服务工作进行有效关联，将原来的单一来电咨询标签，转变为落实减税降费政策、提供精细服务、规范严格执法、优化“非接触式”办税等工作的多维度精细化标签体系，实现数据对业务的驱动“超链接”。

3.广探知：从“被动应答”转变为“主动问需”。传统12366热线仅局限于“点对点”解答来电问题，但“数据感知”体系则着眼于“面”，以每月12366热线来电数据分析应用报告的形式通报分析内容，并对全部旗县区税务局进行评分和排序；传统12366热线仅被动“有问有答”，但12366热线来电分析通过可视化方法直观展示，利用回归分析方法构建问题“偏离率”模型，利用人工智能自然语言处理技术生成热点词云，采取多种措施主动深挖来电数据中蕴含的纳税人需求。

4.深洞察：从“经验管理”转变为“精准定位”。对未来进行预测和趋势性分析是大数据的核心价值之一。内蒙古税务机关采用机器学习新技术，选取来电地区、行业、主体类型等7个维度，利用17万余条通话数据训练模型参数，建立预测模型，进行纳税人满意度预测。根据预测结果，锁定不满意纳税人与不满意问题，对重点关注对象“画像”，敏锐感知纳税人急难愁盼，精准定位基层税务机关短板弱项。

二、12366热线来电数据“治税”的实践路径

（一）准备阶段

1.细化数据标签。内蒙古税务局根据数据分析需求，在国家税务总局统一版12366话务系统的6个一级指标标签下，将其细化为5个二级指标标签、34个三级指标标签、35个四级指标标签，共形成80个指标标签，以便于接线人员在解答纳税人咨询的各类问题时，将问题与标签同步归集。

2.智能匹配归属。内蒙古税务局将标签化的12366热线来电数据与税收大数据平台数据进行了同步对接，将12366来电数据与金税三期综合征管系统数据库、自然人电子税务局和i税平台数据库等进行自动关联，智能提取法人、财务负责人、办税人员、自然人电话，由系统自动比对来电归属地。

3.工作机制保障。内蒙古税务局将分析结果按照问题类型、难度等不同，依托税费征管问题协同处理机制，进行分类分级灵活推送和处理。一是问题直推渠道。对于较为简单的问题和现场即办问题，将当期辖区内纳税人咨询的问题推送至属地税务机关，供其分析查找自身不足，并作为其制定整改落实方案的参考和依据。二是精准辅导渠道。通过12366短信平台将纳税人前期咨询的问题和与之有关的解答口径发至其手机，确保咨询后“懂政策、会操作”。同时，以纳税咨询热点和关注焦点为纳税服务宣传重点，精准捕捉纳税人关注点，制定宣传计划。三是专家协作渠道。对于疑难复杂问题，利用税费征管问题协同工作机制等渠道将问题推送至对应业务部门组建的耦合性专家团队进行精准研判、快速处理、及时回复，协调全局资源解决纳税人的痛点和堵点。

（二）分析阶段

在12366热线来电数据定位所属地后，进入12366热线来电数据分析阶段。从目前分析情况看，内蒙古税务机关的12366热线来电数据分析基本经历了三个分析阶段。

1.直观量化阶段。在此阶段，仅考虑来电量因素，以数量绝对值分析为主，分析方法较为简单。即以来电数据归属地匹配结果，按照来电数量绝对值，对涉税咨询一级指标进行盟市来电量排序，来电量大的地区，纳税服务和征管质效评价相对较低。此种方法的弊端是，来电咨询量数据与管户数量呈正相关关系，即管户数量越多的地区，其12366热线的呼入量就越大，但仅比对来电绝对量，缺乏科学性和公平性。

2. 综合分析阶段。在此阶段充分考虑了来电量主要受管户户数和当地经济（行业）结构的影响，进一步完善了分析指标。

（1）管户户数因素。引入相对量的概念，即“每百管户问题量”和“偏离率”等指标。具体计算公式为：

每百管户问题量=本单位本月实际问题量÷（本单位本月管户数÷100）

这一指标可以直观展示出某单位问题出现比率，指导该单位采取针对性管理措施，以在分析时消除各地管户体量的差异影响，以此提高分析结论的客观性。

偏离率=（实际问题量-应当问题量）÷应当问题量

该指标的设立基于以下两个假设：一是在其他条件相同的情况下，12366热线来电量可以评价税务机关的征管质量和服务水平，且呈现负相关关系；二是同类纳税人税收业务水平、咨询问题的渠道偏好相同。该指标是指由于各行业税收政策更新频率有差异、涉税业务难度不同以及各类纳税人咨询问题的渠道偏好有所差异，将各目标单位企业、个体户、自然人来电的数据结合管户占比和全自治区普遍情况测算出各单位应当问题量，分析实际问题量与应当问题量相比的离散情况，偏离率越接近0表示该单位问题情况越符合全自治区规律，偏离率正值越大表示该单位与全自治区普遍规律背离程度越大，反映出该单位在税收征管和纳税服务某些方面需进一步改进和提高。其中“应当问题量”，是指当月全自治区平均每百管户来电量作为基准值，与各旗县区局实际每百管户来电量作对比。

（2）行业结构因素。在考虑管户数量因素的基础上，在分析中发现，来电数量与各地下辖的产业和行业数量高度相关。如图1（略）所示，从2021年1月至12月各产业12366热线来电数据可以看出，每月各产业占比基本比重不变，但第三产业的纳税人来电最多，占比都在76%左右。因此，第三产业发达、纳税人多的地区，就会比管户相同的地区来电多。

因此，内蒙古税务局在12366热线来电分析中，加入具有本地特点的19个行业结构因素，参照管户因素数据分析方法，在综合考虑管户因素和地区、行业结构因素的情况下，计算出各旗县区来电数量偏离率，得出偏离率大的地区征管质效较低的结论。地区行业结构因素的加入提升了分析结果的精准度。

（3）分析主体因素。在考虑行业类别因素的基础上还发现，来电数量与企业、个体户和自然人来电类别亦高度相关，进而探索拓宽了分析主体，优化了评价指标偏离率，即把企业、个体户和自然人来电问题量均纳入偏离率指标考虑因素，形成分纳税人类别偏离率分析，将各单位企业、个体户、自然人来电数据结合全自治区普遍情况分别测算三类纳税人的应当问题量，对比分析实际问题量与应当问题量相比的离散程度并进行排名，进一步提高了评价指标的公平性和科学性。

3.算法分析阶段。模型和算法是大数据分析应用的有力抓手。内蒙古税务局在12366热线来电数据分析时，在利用回归分析方法构建问题“偏离率”模型的同时，引入人工智能自然语言处理技术生成热点词云，通过归纳每月来电的高频词，主动深挖来电数据中蕴含的纳税人需求。例如，2021年12月内蒙古税务局共接听咨询类来电173 729通，占全部来电数量的96.7%，其中能够按三级指标进行归类整合的来电数据共计106 453条。按34个三级指标将来电所涉及的问题进行排序，排名前10名的问题类型（数量均大于3 000条）如图2所示。其中，3个属于税费政策类，3个属于其他涉税系统类，2个属于征收管理类，2个属于电子税务局类，共占全部三级指标问题总量的82.6%。

在对各类问题量排序的基础上，内蒙古税务局对排名前五的三级指标问题及当月税收新政相关问题进行了具体分析，进一步下钻问题详情，运用Python统计出高频词汇，进而定位咨询热点。随后，这些通过高频词定位找出来的问题，被发送至其来电所属旗县区，使其有针对性地通过税费宣传、政策辅导等方式努力从根源上解决问题。

三、12366热线来电数据“治税”的工作成效

内蒙古税务局开展的12366热线“治税”实践充分体现了数据治税的效能。

（一）聚焦点促遵从，强化精确执法

根据12366热线来电数据分析结果，通过谈热点、聚焦点、抓重点、解难点开展政策宣传，营造了纳税遵从软环境。以2021年数据为例，在“谈热点”方面，内蒙古税务局制作了“手把手教您缴纳社保费”等微视频71个，补充完善社保“线上”操作手册等便民办税内容；在“聚焦点”方面，通过内蒙古税务微信公众号共发布了税费政策宣传969篇，阅读量达195.1万余次；在“抓重点”方面，制作了71期微课，观看量达13.5万余次；在“解难点”方面，在线解决了问题3.8万个，运用税费协同机制问题3 244个。对于系统性的问题，在即时排查难点、告知来电人的同时，由系统服务商适时进行系统升级，共优化了各类征管信息系统功能358项，在解决问题的同时，增加了涉税费系统运行的稳定性，有效营造了促进纳税遵从的良性环境氛围。通过以上有效措施的实施，强化了精确执法，改善了纳税服务。

（二）感需求促作为，提供精细服务

通过感知到的纳税人需求，及时推送优化升级电子税务局功能事项，解决好办税问题，开展“电子税务局体验车”“线上+线下”双互动；做好跟踪问需，提供精细服务，在纳税人咨询后为其推送与解答问题相关链接内容短信14万条，累计向纳税人精准推送税费政策123.67万户次，确保其懂政策、会操作。内蒙古自治区基层税务机关根据12366热线来电数据分析推送的结果，追根溯源寻找问题解决办法，有针对性地开展一对一辅导、专题讲座等，广受纳税人好评。

（三）抓考核促落实，加强精准监管

为了加强精准监管，内蒙古税务局从宏观上采取“纵横直推+过程考核”的方法确保落实，纵向以工单形式向基层直推涉税举报、意见建议、投诉内容；横向向相关处室推送自然人电子税务局、税务Ukey等系统和硬件问题，多措并举不断提升12366热线为纳税人提供服务的能力和水平。同时注重利用12366热线数据的可研究性来揭示在税收治理工作中存在的问题，结合征管过程考核制度，将发现的经常性、普遍性问题作为考核指标，确保问题“有推送、有落实、有反馈”，形成对内监管闭环。

（四）系民生促优化，推动精诚共治

内蒙古税务局利用12366热线数据积极融入政府治理体系，协调相关单位和部门，传送、协调、解决了一批纳税人的烦心事。例如：针对纳税人反映的市场监管、税务两大部门间存在的“企业开办”信息传输慢的问题，经分析12366热线来电发现该问题并推送后，目前“企业开办”信息传输时间已由2小时提速到10分钟。为了进一步提升12366热线来电数据的可研究性与可服务性，优化数据“治税”成效，内蒙古税务局在全国12366热线与12345政务服务便民热线归并之际，积极总结12366热线来电数据分析和应用的做法，对于促进民生数据与政府治理建立关联，进一步感知社会民生需求、助力政务热线改革、提升政府治理体系现代化水平。

四、12366热线来电数据“治税”的启示与建议

国家税务总局局长王军在第50届SGATAR年会上指出，在数字化背景下，围绕构建智慧税务这一目标，要着力推进“两化、三端、四融合”。而12366热线来电数据分析在落实《意见》、推进“四精”具有积极作用的同时，对于实现上述目标同样具有积极的借鉴意义。

（一）奠定“两化”基础，有助于实现税务管理数字化

所谓“两化”，是指构建智慧税务，有赖于推进税务管理的数字化升级和智能化改造。而无论数字化还是智能化，基础都需要将业务进行标准化和数据化。因此，对12366热线来电数据进行标签化处理，并与纳税服务及征收管理等业务进行关联，是符合税务管理数字化及智能化趋势的。而且从内蒙古税务系统的实践中，也能够对其提升纳税服务精细度、提升征收管理水平的成效窥其一斑。因此，如能在全国范围内开展12366热线来点数据分析，不仅有利于提升各地税收管理水平，而且通过对共性问题的归纳以及个性特点的分析，也能够为国家税务总局相关决策提供有力数据支撑，助推税务管理的数字化转型升级，并为智慧化改造奠定基础。

（二）畅通“三端”信息，有助于促进征纳良性互动

如前文所言，纳税人主动致电12366热线所产生的数据，其主动性、真实性及对应性的特点，不仅反映了纳税人的真实诉求，而且还可以通过来电归属客观反映当地税务管理机关纳税服务、征收管理中存在的不足和问题。在每年度的纳税人满意度调查工作中，各地常以调查问卷等形式摸排纳税人需求，但因样本范围、调查内容、沟通方式等限制，常常不能全面反映纳税人真实诉求。因此，税务机关可以12366热线来电反映的有效诉求信息为导向，有针对性地提升纳税人满意度，有的放矢提升基层税务机关工作质效，畅通税务人、纳税人、决策人等“三端”良性互动和有效沟通。

（三）推动“三治”融合，有助于提升带队治税效能

基于12366热线来电数据的上述特点，对其深入分析并加以应用，对提升税收治理质效意义深远。在王军局长强调的“四融合”中，有一项是“实现治税、治队、治理的‘三治’一体深度融合”。从一定程度上讲，12366热线来电也是纳税人的“监督来电”，是帮助我们找到税收工作问题及归属机关的“定位仪”。因此，税务机关可以进一步通过深入分析12366热线来电，积极总结和分析历史数据中潜藏的税收治理经验，更前瞻式地指导未来的税收治理工作，促进治税、治队、治理的“三治”一体深度融合。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第7期。）

欢迎按以下格式引用：

李健，张建成.12366热线来电数据“治税”的实践与启示：以国家税务总局内蒙古自治区税务局为例[J].税务研究，2022（7）：125-130.

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