进一步深化税收征管改革的探索和思考

作者：

姜 涛（国家税务总局云南省税务局）

《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）围绕把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，对深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，深化税收征管改革作出全面部署。这既是党中央、国务院关于“十四五”时期税收征管改革的重要制度安排，为“十四五”时期高质量推进新发展阶段税收现代化确立了总体规划，又是党中央、国务院顺应纳税人缴费人期盼部署实施的重大民心工程，必将更好推动高质量发展、服务国家治理现代化。

一、进一步深化税收征管改革的路径探索

（一）从制度机制层面，统领推进改革

《意见》提出了6个方面24项重点改革事项，明确了路线图、时间表。这既是党中央、国务院关于“十四五”时期税收征管改革的重要制度安排，也是税务部门开启税收现代化新征程的动员令。面对改革任务，国家税务总局从制度机制层面，明确“工作方案＋任务分工＋试点引领”的《意见》落实总体框架，确保在思想上和行动上与党中央、国务院决策部署保持高度一致。在改革的推动下，以云南为例，税务部门积极推动省委省政府从制度机制的顶层设计层面，更高站位更深层次地统筹推进税收征管改革。

1.形成云南版改革实施方案。对标《意见》要求，立足云南省情和发展定位，围绕制度创新、管理创新、服务创新，云南省委省政府出台进一步深化税收征管改革的实施方案，集成推出6个方面27项重点任务，形成一系列针对性强、含金量高的改革举措，确保了《意见》在云南落实落细、落地生根，为深化税收征管改革提供强劲支撑。云南省委同时将深化税收征管改革纳入全面深化改革重点任务，与各项重点改革任务通盘谋划，同步推进，协同落实。

2.出台云南省税收征管保障办法。为探索建立“党政领导、税务主责、部门协作、社会协同、公众参与、国际合作”的税收共治新体系，云南税务部门推动云南省政府出台新的《云南省税收征管保障办法》，从税收协助、联合惩戒、信息交换、税收服务、税收监督等方面，建立健全云南税收征管保障工作机制。该办法明确省高级人民法院、省工业和信息化厅等50个省级部门提供186类涉税信息的职责和内容，明确财政、公安等14个省级部门开展协税护税及联合惩戒的工作职责，保证涉税信息获取有法可依、权责明晰、符合需要。云南税务部门积极对接各级政府绩效管理部门，将税收征管保障新增为政府绩效考核指标，以严格考核推动税收征管保障办法落实。

（二）从目标定位层面，高位推进改革

深化税收征管改革的根本目标是大幅提高税法遵从度和社会满意度，明显降低征纳成本，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，为推动高质量发展提供有力支撑。税务部门应找准改革的目标定位，深入推进税务领域“放管服”改革，完善税务监管体系，打造市场化法治化国际化营商环境，更好服务市场主体发展。以云南为例，云南省税务部门紧紧围绕省委省政府“大抓产业发展、大抓营商环境、大抓市场主体、大抓改革开放、大抓创新发展、大抓绿色发展”的目标定位，不断探索持续优化税收营商环境、主动服务云南发展大局、提升纳税人缴费人获得感的改革思路。

1.打造税收经济分析系列产品。围绕云南发展“三个定位”（努力建设成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心）、重塑云南支柱产业新优势等重要任务，云南税务部门充分运用税收大数据分析绿色能源产业、旅游业、咖啡产业等重点特色产业发展形势，分析房地产业下行情况和企业面临的困难，分析市场主体活跃度、存续度、贡献度，形成了一批税收经济分析产品，促进税费政策执行主动对接云南经济社会发展。

2.搭建税费优惠政策直达快享通道。为纳税人缴费人精准推送税费优惠政策，实现从“人找政策”向“政策找人”转变，确保税费优惠政策“精准滴灌”；落实涉税涉费诉求和意见快速响应机制，广泛收集纳税人缴费人的意见建议，及时响应合理诉求、回应关切；向减税降费纳税人推送红利账单，帮助纳税人缴费人算清算细减税降费红利账，推进税费优惠政策直达快享。

3.实施支持市场主体纾困解难举措。畅通市场主体进退机制运行，在企业开办上，联合市场监管等6部门推行开办企业“一窗通”服务平台，将企业开办时间压缩至1个工作日内；在企业注销上，精简注销流程，压缩税务注销一般流程办理时限，将增值税一般纳税人、小规模纳税人税务注销办理时限分别压缩至10个工作日、5个工作日。在出口退税办理上，精简涉税资料报送，简化退税办理流程，进一步压缩出口退税平均办理时间。推行合并申报，实现多税种“一张报表、一次申报、一次缴款、一张凭证”。合并申报推行后，全省纳税人申报次数减少五分之一，表单数量减少三分之二，填报数据项和办税时间减少三分之一以上。

4.推行助力企业发展配套措施。与24家金融机构建立银税互动信息共享长效沟通机制，助力小微企业解决融资难融资贵问题；与工信部门协作，推进“专精特新”中小企业和“小巨人”企业“一户一档”服务，联合省工商联开展“春雨润苗”专项行动，助力小微市场主体发展壮大、行稳致远；与云南广电公司联合搭建数据平台，协助30万名花农代开农产品增值税普通发票，以税收赋能牵引农业产业发展，促进市场主体倍增。

（三）从理念突破层面，创新推进改革

深化税收征管改革，既要与党中央、国务院决策部署保持高度一致，也要紧密联系本地区的具体实际，注重从理念上突破创新，积极推进税收治理方式的革新。《意见》明确，要建成具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革。以云南为例，税务部门以“电子化、数据化、共享化”为驱动，探索构建优化高效统一的智慧税务服务新体系。

1.探索区块链技术在涉税涉费领域应用。拓展区块链在税收领域的应用范围，将区块链技术融入纳税申报、缴税缴费、数据共享、业务协同等应用场景，建立低成本的多方互信机制，逐步形成全生命周期的可信纳税人行为记录，助力企业数字化转型。探索区块链技术在不动产交易场景的应用验证，实现不动产登记缴税线上办理，实现“交房即取证”。尤其是面对新冠肺炎疫情影响，云南税务部门通过税务链平台建设为海量的涉税数据赋能，促进数据要素市场化配置。云南省区块链电子发票平台项目连续三年入选云南信息化建设优秀成果。

2.探索征管电子档案管理改革。作为全国税务系统首家电子文件单套归档和电子档案单套管理试点单位，云南税务部门积极探索征管业务档案管理新路径、新方法，对税费业务文字档案和执法音像档案实行电子化、单套化管理，形成全省统一的管理执行标准，实现税收征管电子档案业务全覆盖，惠及399万纳税人371个涉税费事项，实现税务人与纳税人缴费人“双向减负”。

3.探索打造智能办税服务新模式。推进智能办税服务厅建设，实现集成人脸识别办税、信息精准推送、智能导税等智能应用，提供24小时105项自助业务办理；将“一部手机办税费”与云南省政府“一部手机办事通”无缝对接，实现两端系统功能实时更新，政策实时同步，做到全省范围数据共享、业务协同，基本实现“企业税费事项网上办、个人税费事项掌上办”。

（四）从举措方法层面，集成推进改革

《意见》明确指出，要善于运用法治思维和法治方式深化改革，不断优化税务执法方式，着力提升税收法治化水平；要进一步完善利企便民服务措施，更好满足纳税人缴费人合理需求；要深化“放管服”改革，推动税务执法、服务、监管的理念和方式手段等全方位变革；要统筹推进各项改革措施，整体性集成式提升税收治理效能。税务部门在具体工作实践中，应围绕“四精”建设，集成推进改革，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，不断提高税法遵从度和社会满意度。

1.推进精确执法。《意见》提出2023年基本建成“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的税务执法新体系。以云南为例，税务部门探索运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式，让执法既有力度又有温度，做到宽严相济、法理相融；探索推行非强制性执法，推动税务执法理念和方式手段变革，提高税务执法精确度；推行税务行政处罚“首违不罚”，在对高收入人群进行税收大数据分析的基础上，探索创新税务执法“提示提醒、督促整改、约谈警示、立案稽查、公开曝光”的“五步工作法”，提高执法震慑效果；修订印发《云南省税务行政处罚裁量基准》，为保障税务行政相对人合法权益、营造公平公正的税收法治环境提供制度保障；探索税务执法区域协同，协同重庆、四川、贵州、西藏打造西南五省份“跨省通办”服务专区，推进实现区域间政策执行标准化、税收征管一体化、税费服务便利化。

2.推进精细服务。《意见》提出实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变的要求，到2023年基本建成税费服务新体系。随着纳税人对用户体验的先进性、便捷性、友好性、稳定性等要求越来越高，税务部门只有不断创新升级纳税服务的理念和方式，才能满足信息社会条件下纳税人缴费人不断变化的需求。以云南为例，税务部门聚焦纳税人缴费人关切，注重系统观念和问题导向，着力解决税费服务实效性、便利度、精细化不够等问题，持续提升办税缴费服务质效；推行“一网办税”“一门办税”“一厅办税”“一窗办税”，拓展“非接触式”办税范围和“最多跑一次”事项覆盖面，迭代升级办税事项清单，解决纳税人多头跑、来回跑的问题；搭建集成信息精准推送、即时沟通交流、智能咨询答复、线上宣传培训、可视化咨询等功能为一体的税企沟通平台，实现“远程帮办、问办结合”的办税缴费新体验；创新建立重点项目“首席税收服务员”制度，建立“互动式”机制，推行“清单式”管理，实现全过程、点对点的闭环税务服务。

3.推进精准监管。云南税务部门探索建立以风险管理为导向、以“双随机、一公开”为基本方式的风险防控和日常监管模式，依托“互联网+监管”系统汇聚多元数据，将“双随机、一公开”随机抽查比率与纳税人信用和风险挂钩，对抽查对象的必要性进行多维度研判，科学合理定位风险等级；实行动态信用等级分类和智能化风险监管，让税务监管“无处不在”但又“无事不扰”；健全以“数据集成+优质服务+提醒纠错+依法查处”为主要内容的自然人税费服务与监管体系；强化重点领域税务监管，对高收入高净值人员和文化娱乐领域存在涉税风险的人员进行风险提示，不断提高重点行业税收管理规范性。

4.推进精诚共治。不断完善税收大数据云平台，加强数据资源开发利用，推进与相关部门信息系统互联互通。以云南为例，税务部门加强与各职能部门协作，推动共建数据平台的建设，有效推动涉税数据的省级集中、实时共享，实现涉税数据资源有效整合、增值应用；从层级、类型、频次等维度梳理3大块49类涉税数据需求，与教育、公安等21个省级部门签订数据共享协议，与生态环境、残联等15个部门建立税收协作机制，信息共享范围覆盖税务部门日常征管所需95%以上的数据；市州税务部门与同级外部门建立税收征管协作备忘录，签订非税收入征缴《数据交换共享安全协议》，多层次、全方位推动税收共治向多元化延伸拓展。

二、推进税收征管改革过程中面临的困难

在数字化发展的大背景下，深化税收征管改革涉及多个领域、多个层面、多个部门，需要协同合作，整体推进。结合落实《意见》一年多来的云南税务部门具体实践，推进税收征管改革主要面临以下困难和问题。

（一）数据共享不精不深不全

1.数据归集水平参差不齐。目前，部分地区没有建成跨部门数据共享平台，实施部门间数据共享难度较大。从内部系统看，存在系统碎片化、集成度不高、数据支撑力度不足、内部数据孤岛等问题。从数据质量看，部门间数据质量参差不齐，深度运用税收大数据基础薄弱，统筹力度还需不断加强。

2.外部数据没有形成共享机制。目前税务部门与外部门数据对接大多采用“点对点”方式逐个推动，难以确保需求变化更新速度与工作推动进程一致。税务部门积极参与制定税收征管保障办法、推动数据共享工作，但地方政府和有关部门的协同共治机制仍未完全形成，不同部门数据共享标准不统一，税收数据充分共享的局面仍未打开，协调机制还需进一步完善。

3.隐私数据难以按照传统模式共享。风险管理质效与数据质量紧密相联，但是在具体实践中，部分外部门涉及个人身份隐私或按照部门相关规定不予对外提供的数据，难以按照传统模式实现共享，使得风险管理质效受到影响。另外，部分地区数据共享的观念尚未形成，外部门不愿意共享、技术层面难以共享的问题依然不同程度存在。

（二）“放”和“管”科学统筹不够

在深化“放管服”改革中，不同程度存在“放”和“管”科学统筹不够的问题、“放管服”改革执行成效在地区间不平衡不协调的问题，主要表现如下。一方面，管得太死，因噎废食。有的地区为了严格防控风险，要求纳税人提供政策文件要求之外的材料，自行提高门槛和条件，不仅增加了纳税人缴费人办税缴费的负担，也在一定程度上影响了税收营商环境。另一方面，放得太开，管理粗放。有的地区缺乏完备的制度约束体系，税收管理的规范性科学性有待提升；有的地区制度落实力度不够，缺少跟踪问效的问责机制；有的地区职责交叉、管理缺位，导致管理混乱、隐患重重。

（三）税费服务直达快享不够到位

税务部门根据纳税服务规范，依托现代信息技术逐步建立全新的服务格局，形成了网上办税为主、自助和其他社会化办税为辅、实体办税服务厅兜底的办税模式，但依然存在办税过程“通而不畅”、办税渠道“多而分散”、办税事项“杂而不简”等问题，影响纳税人办税体验。政策宣传上存在“泛而不精”的问题，难以提供“滴灌式”的精准宣传服务。各种需求调查、走访、回访、宣传辅导、座谈会等的开展，均需要纳税人配合，一定程度上给纳税人造成不必要的打扰。

（四）非税收入制度体系不够健全

非税收入划转改革实施以来，税务部门的职责以征收为主，缺乏一套涵盖事前事中事后成熟完备的全流程全链条的非税收入管理体系，存在法律不够完备、制度不够健全、管理不够科学、技术不够先进、机构不够合理、缴库不够规范、政策落实不够到位等问题。非税收入制度体系的不健全，一方面增加了缴费人的遵从成本，执法尺度不统一造成了事实上的不公平；另一方面，随着划转费种的增加，由原有征管模式弊端衍生的管理风险将逐步显现，给进一步深化税收征管改革带来严峻挑战。

（五）税收大数据人才体系支撑不够

实施税收征管改革是一项系统复杂的长期工程，要做好向数字化、智能化、精细化的转型升级，需要业务和技术两者的深度融合，需要既有行业经验也有数据知识的大数据相关人才体系支撑。目前，税收大数据人才体系支撑不够，存在专业技术人才稀缺、复合型管理人员匮乏、数据业务人才培养难度大等问题，特别是边疆地区业务骨干外流等问题还十分突出。

三、进一步推动税收征管改革落地落实的思考和建议

2022年是税收征管改革初见成效之年，也是改革攻坚之年。税务部门亟待进一步转变理念，增强改革的责任感和紧迫感，将思想和行动高度统一到深化税收征管改革的部署和要求上来，扎实推动《意见》落地落实。

（一）推进社会协同数据共享

加大税收征管保障办法贯彻落实力度，融合破解部门间业务壁垒，健全完善与外部门数据共享模式，稳步拓宽共享数据范围，打造数据共享业务协同生态圈，构建一体化政务大数据体系和覆盖各部门的数据共享平台。建议由政府层面统筹主导，在政策、资金、执行层面对数据共享给予最大程度支持，实现部门间共同研究探讨业务协同整合的需求，形成职责清晰、技术完备、安全有序、协同有力的数据共享工作格局。

（二）持续深化“放管服”改革

处理好“放”与“管”的关系，深入推进税务领域“放管服”改革，运用法治思维优化税务执法方式，完善税务监管体系，推动税务执法、服务、监管全方位变革。牢固树立促进提升纳税人遵从意愿和遵从能力的现代税收征管理念，厘清征纳双方权责边界，持续推进减事项、减流程、减资料，推动建立“办事不求人、审批不见面、最多跑一次”的政务服务新环境，进一步为市场主体松绑减负、增强动力，着力打造市场化法治化国际化税收营商环境。

（三）健全非税收入制度体系

推进建立统一规范的非税收入征管制度体系，从制度层面建立涵盖事前事中事后成熟完备的全流程全链条的非税收入管理体系，提高非税收入管理的法治化水平。按照税费协同治理的理念和思路，参照税收征管规范，推进建立分费种征管服务操作规范，推进非税收入征管方式从事项、流程、经验驱动转变为数据、规则、智能驱动，切实提高征管质效。

（四）完善优质高效的税费服务

持续开展“便民办税春风行动”，深入分析和准确掌握纳税人缴费人的共性需求，全面改进办税缴费方式，建设全国统一规范的电子税务局。持续缩减纳税缴费次数和时间，依法简并部分税种征期，减少和免除烦琐报备事项，切实减轻办税缴费负担。进一步畅通办税缴费服务渠道，引导纳税人缴费人使用“非接触式”办税缴费方式，积极推行智能型个性化服务，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变，打造优质高效的智能税费服务。完善税费争议解决机制，畅通诉求有效收集、快速响应和及时反馈渠道，维护纳税人缴费人合法权益。

（五）加强税收大数据人才队伍建设

一方面，各级税务机关要大量吸纳和培育精业务、懂技术的人才，加大税收征管改革转型战略人才培养力度，形成一批具有研究能力和战略视野的税务专家，为提升税收征管能力提供人才保障。另一方面，要加大对现有税务干部的人才培养力度，加强各地区、各部门间的沟通交流和学习，促进人才转型升级，合理配置人员，做到“人岗相适”，确保各项改革措施落实到位。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第10期。）

欢迎按以下格式引用：

姜涛.进一步深化税收征管改革的探索和思考[J].税务研究，2022（10）：54-59.

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