[观点] 顾永忠：我国法律援助制度面临新的历史发展机遇
编者按
2018年1月19日，为深入贯彻落实党的十九大精神，服务全面依法治国，着力加强法律援助制度的建设，提高法律援助质量，努力满足广大人民群众多层次的法律援助需求，中国政法大学组织召开了“中国政法大学国家法律援助研究院成立暨法律援助制度学术研讨会”。研讨会由中国政法大学主办，来自司法部、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大常委会、公安部、全国妇联等国家部委的领导，来自全国各地四十多所高校的专家学者、二十多个地方司法行政部门的实务代表、十余位全国知名律师事务所主任等二百余人，共同见证了中国政法大学国家法律援助研究院的正式成立，并就法律援助制度的相关问题进行了深入的学术研讨。
本期推文主要介绍顾永忠教授在会议上的发言内容。
顾永忠（中国政法大学教授、中国政法大学国家法律援助研究院首席专家）
各位下午好。这个环节，我们讨论的主题是中国特色社会主义法律援助制度的发展与完善。发展和完善问题，这的确是一个很重大的问题。从哪儿切入呢？我想从我们中国法律援助制度的特点这么一个角度，谈一点我的看法，有助于我们思考如何发展，如何完善。我们中国法律援助制度的过去，我所说的过去就是从有这个制度到现在，大概也就20年出头。96年司法部成立了法律援助中心，这应该是个标志性的事件。说到这里，我们应当感谢时任司法部长肖扬同志，中国建立法律援助制度，可以说肖扬同志作出了巨大的贡献。在他担任司法部长期间，我个人认为有两项工作是非常有成效的，推动了我们中国法治的进步和发展。一项就1992、93年律师制度的改革，这是在他担任司法部长之初，推动律师制度进行了一项重大改革，这项改革走上正途以后，接着他就抓法律援助制度在中国的创立。1996年建立了司法部法律援助中心，2003年国务院颁布了法律援助条例，到今天算起来，也就是20年刚出头。所以我们说有一句话叫起步晚，历史短，发展快，可以概括中国法律援助制度的历史和发展。这20年，我们仔细看一下所走过的路程，应该说发展是相当快的。
比如说法律援助经费。我记得2011前后我组织召开过一个法律援助的国际会议，为此提交了一份中国法律援助发展研究报告，其中对法援经费作过一个资料的检索，在2002、2003年间，全国的法律援助经费大概是两三千万。近两年，上午樊老师提到了，已经在二十亿、二十一亿这样一个规模上。这个数如果平均到我们全中国人来说是不多，一个人平均才一块多钱。但是纵向看，从两三千万经过20年到了21个亿，同志们觉得怎么样？应该说这个发展是相当快的。
同样在1996年法律援助制度其实并没有真正的建立起来。所以我过去在文章里写，我认为是萌芽阶段。2003年国务院法律援助条例制定实施，可以说把这项制度正式建立起来了。到现在也就十多年，制度建设应该说已经相当的不错了。所以刚才长永教授说要看我们的文本上的法援制度，在世界上应该都不落后。所以说，一方面要看到我们的问题，但同时我们要为我们20余年走过的路程给予充分的肯定。
顾永忠（中国政法大学教授、中国政法大学国家法律援助研究院首席专家）
最近这两年我国法律援助制度又面临一个新的历史发展机遇。这个发展机遇，我把它概括为九个字：任务重，挑战大，需努力。
十八届四中全会提出了司法改革，并且是全面改革，从以审判为中心的刑事诉讼制度的改革，到完善认罪认罚从宽制度，对于法律援助提出了很高的要求。但是很遗憾，在过去的几年内，法律援助制度的发展应该是滞后的。从去年以来，司法部新任领导班子上任以后，开始补课，而且措施非常得力。我们大家现在都知道的，刑事案件律师辩护全覆盖，认罪认罚从宽制度中值班律师制度的建立，这过去几乎是不可想象的。司法部有关部门有关领导在召开会议征求意见的时候，我从内心都感到敢这么说吗？敢这么提吗？但是最后部里的领导敢于担当，提出了刑事辩护全覆盖。这个任务是极其繁重的，所以挑战也是很大的。实际上我们现在面临的挑战很多。
首先从制度方面来说，有很多问题需要研究。比如说值班律师，我们很多人包括我自己，从去年以来开始关注值班律师的定位，功能，作用等等方面的研究。最初我们不少人把值班律师和法援律师和辩护律师并列为一种独立的律师，这样一种定位对不对？我个人公开发表文章认为这是不对的。值班律师仍然是法律援助律师，是法律援助制度下向当事人提供法律援助的一种特殊形式，它不是法律援助律师以外的另外一种什么律师。
再比如说法援律师、值班律师和辩护律师又有什么区别？有些人说有这个区别、有那个区别，我个人认为不应该有这个区别那个区别。律师介入到刑事诉讼中，受嫌疑人、被告人的委托或者受法律援助机构的指派，为嫌疑人、被告人提供法律服务，它的职能就是辩护。所以在刑事诉讼中他们都是辩护律师，所谓值班律师、法援律师和委托律师，只是说它他们的来源不同，有的是法律援助机构指派的，有的是个人花钱委托的，但是他们的功能都是辩护。还有人说值班律师不能叫辩护律师，那什么叫辩护律师？我们现行刑事诉讼法规定，侦查阶段嫌疑人聘请的律师就叫辩护律师！为什么有人说值班律师不是辩护律师？因为他觉得只有出庭辩护才叫辩护律师，这个观念本身也值得研究，甚至可以说这是个过时的观念。律师制度包括辩护律师制度的发展，经历了漫长的阶段。辩护律师从起初只限于审判阶段的辩护，走向了审查起诉，走向了侦查阶段。从辩护的内容上来看，也是从实体辩护走向了程序辩护。所以我们说即使是在侦查阶段，仍然也是辩护律师。只是在不同的诉讼阶段，辩护的任务有所不同，重点有所差异，但不能说这就不是辩护了。
还有我们现在也在研究，到底值班律师应该做什么？有的学者研究国外的值班律师，我也关注过国外的值班律师。国外的值班律师，是为了解决刑事诉讼最初当事人没有律师在时间上的一个死角，因为最初还没有时间，没有精力，没有条件去委托律师，也来不及由法律援助机构指派律师，可是当事人被采取强制措施了怎么办？为了解决最初的这个死角，建立了值班律师制度。可见值班律师就是应急的，国外确实是这样。那么我们中国的值班律师能不能也只是解决这个最初的死角？国外解决了最初的死角后，后面紧跟着是有律师接管案件的？就像病人到了急诊室，看完医生并包扎伤口后，马上可以住到医院里，会有其他医生接着为病人服务。可是我们现在如果把值班律师看作是急诊医生，给病人包扎完伤口后面怎么办？谁来管？所以，我们不能僵化地看待国外的值班律师，只解决“包扎伤口”，不解决后续问题。我们研究中国特色的法律援助制度，就要考虑这些问题，不考虑就不行。
再有值班律师在认罪认罚从宽制度中到底是什么角色？是见证人的角色，还是辩护人的角色？去年8月，张军部长与68位律师召开座谈会，我在座谈会最后向张部长、熊部长表达了一个意愿。我说希望部领导关注一下，目前认罪认罚从宽制度中，值班律师几乎就是一个见证人的角色，甚至连见证人都谈不上。被告人认罪认罚了，让值班律师在具结书上签个字。被告人是怎么认罪认罚的？认罪认罚有没有事实依据、证据支持？他们是不是自愿认罪等等，很多值班律师并不清楚。因为他们不能真正参与到诉讼中，不能阅卷，不能会见。我说一旦律师签了字，将来办错案怎么办？我们现在的速裁案件已经从最初试点的可能判处一年有期徒刑以下刑罚提高到可能判处三年有期徒刑以下刑罚了！一个案件可以判到三年有期徒刑，在西方国家这是重刑、重罪案件了。如果我们就这么速裁下去，被告人认罪认罚，律师签个字就认为保险了，将来出了问题怎么办？所以，值班律师不能只是见证人！
诸如此类，还有不少问题包括制度方面的问题需要我们研究。所以，樊老师发起成立中国政法大学国家法律援助研究院也邀请我加入，我非常高兴也积极地参加了进来。今后也愿意和大家一起就这些问题进行研究。那么，在任务重、挑战大的情况下，怎么才能建设好法律援助制度？需要全社会都要努力。
首先中央要重视。中央不能说不重视，我前面说了经过20年我们发展到今天的规模或程度应该说是很重视的。但是和我们的任务和我们的挑战来比，还要更重视。重视解决什么问题？首先要解决理念，我们全社会是不是把法律援助制度当成一个社会进步、法治文明、人权保障事业的一个重中之重来看待？如果能真正这么去认识它，其它一些问题不难解决。比如说经费，我们现在才21亿，按照全国人口一个人平均一块多钱。我们不敢多要，在现在基础上乘上三倍，能不能达到五、六十个亿？五、六十亿在我们这个已经成为世界第二大经济体的国家，算什么？我们从哪儿挤不出来五、六十个亿，所以还是认识问题。
当然还有我们的公安司法机关也要努力。法律援助大多数工作是和诉讼活动联系在一起的，法律援助能不能真正发挥作用，而不是摆设，不是形式。我们的办案机关，包括公安、检察、法院甚至包括行政执法活动中的办案机关，能不能真正的保障法律援助律师充分依法履行职责，这也是非常重要的！
第三，刚才说了光靠政府不行，全社会要积极地参与其中，也包括我们律师。据我了解，律师参与的积极性还是很大的，需要我们在制度方面、机制方面，创造一些更顺畅的制度和机制。比如说现在有些地方有些年轻律师希望能做一些法援案件，但是找不着门，得不到案源。像这样的问题需要我们建立相关的制度。时间关系，我就说到这里，谢谢。