【立法研讨】顾永忠||法律援助的范围

编者按

“完善法律援助制度”是十八届三中、四中全会决定提出的具体改革任务之一。2018年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定，将法律援助立法纳入全国人大常委会的立法规划。

为了给立法者提供第一手的实证数据和具体实施问题，为国家立法奠定坚实的基础，司法部公共法律服务管理局与中国政法大学国家法律援助研究院于2019年1月19日联合举办法律援助立法研讨会。全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部、全国妇联等部门的相关领导以及来自中国政法大学、中国社科院法学所、中国人民公安大学、四川大学等十余所知名高校的专家学者，来自28个省市的数十名法律援助业务专家、社会法律公益服务组织、高校法律援助组织以及热心公益法律服务事业的知名刑事辩护律师应邀参加了此次研讨会。

中国政法大学国家法律援助研究院首席专家顾永忠教授出席会议并发言。现将顾永忠教授在此次会议上的发言编辑发表，以飨各界朋友！

顾永忠教授

法律援助的范围

下午谈一下法律援助的范围，这个问题的核心就是向谁提供法律服务。如果再具体一点，就是针对哪些事，向相关的哪些人提供法律援助。我不想太具体地谈这个问题，只想稍微宏观、抽象地谈一谈确定法律援助范围的原则是什么，也就是根据什么来确定法律援助的范围。上午讲了法律援助制度或法律援助法的基本定位，定位明确后需要解决很多问题，其中就包括法律援助的范围问题。我觉得应当掌握这么几点：

第一，确定法律援助的范围应当是一个开放的、弹性的、可调整的，而不能是一个封闭的、一成不变的。我们在法律援助范围的设计当中，既要有一些明确的，甚至列举式的援助事项，还要有一些开放的，具有灵活性的空间。以便我们能够随着经济社会的发展，随着法治建设的变化，及时地可以调整，不要封闭。当初法律援助条例确定的援助范围与现在实践中的法律援助范围实际脱节很大。法律援助条例是列举式的，但是在座的很多都是来自法援第一线的，大家知道其实已经远远超过03年法援条例中规定的范围。现在有些政府、有些领导不管条例有没有规定，往往把一些事情交给法援机构。此外，中央一级的文的近年来放到法律援助范围里面的也已经不少了。通过这样一个经历说明，法律援助的范围应该是开放的，可调整的，而不应当是封闭的。为什么这样呢？一个方面是因为受到社会发展水平的制约，我们不能太理想化，范围开得太大，可能需要一个不断的完善发展过程。另一个方面是有关的法律制度也在不断发展和完善，包括新的法律的出台和已有法律的修改，都可能会调整法律援助的范围和相关的事项。

第二，法律援助的范围应当是法定的、无条件提供的援助与需要申请的和审查的援助相结合。也就是大的范围上要分为两个方面，一个方面是必须提供、应当提供的援助，这个没有什么可商量、可选择的空间。只要符合相关的条件、事项范围，那就无条件地提供。另一个方面则是需要提出申请，需要法律援助机构或者其他相关机构的审查，符合条件的才提供的范围。从优先的角度来说，首先是法定、应当的法律援助，其次才是需要申请的援助。但是法定的和申请的本身应当是可调整的。在某个时点上它们是静止的。但从发展的眼光看，申请的会慢慢成为应当的，申请的当中又会吸收进来新的申请事项。这始终是一个可调整的、发展的空间。

第三，就目前法定法律援助的范围或事项来看，需要我们很好地做一下梳理。按照刚才所说的两个方面，一个是法定的，一个是申请的来看，法定的法律援助这一部分这些年已经发生很大的变化。就刑事诉讼来讲，实际上法定的法律援助主要体现在刑事诉讼法上。2012年刑事诉讼法把原来的三类法定援助对象变成了五类，同时把只是在审判阶段提供援助变成了三个诉讼阶段都提供援助。此外，还增加了强制医疗的法律援助。去年10月刚刚通过的第三次修改的刑诉法，在法定法律援助方面又有很重大的突破。一个是增加了缺席审判中的法律援助，从法律意义上是重大的，但按照现行的缺席审判制度，只是针对境外人员的缺席审判提供法律援助。将来在司法实践中，真正要启动针对境外人员并符合条件的缺席审判，同时需要提供法律援助的案件恐怕是非常少的。

我说的重大突破是另外一个方面，就是值班律师制度的建立。我理解这次刑诉法新增加的36条，实际上已经把值班律师的法律帮助在刑事诉讼中提出了全覆盖的要求。凡当事人没有委托律师辩护的，法律援助机构没有指派律师为其辩护的，都要由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询，程序选择建议，申请变更强制措施，对案件处理提出意见等法律帮助。这里没有商量的、通融的空间或者余地，就是应当提供，没有辩护律师的一律应当提供。这样以来，至少从现行立法上讲，在我国刑事案件中，已经实现了律师辩护与值班律师法律帮助全覆盖。

但是，到现在为止我们还有很多人对这个问题还认识不清，认为值班律师参与到刑事诉讼中需要嫌疑人提出申请，这是需要注意的。值班律师最早出现在刑事速裁程序的试点办法里，在那个办法中写的是要提出申请，才能安排值班律师，这是2014年的文件。2016年认罪认罚从宽制度试点文件，已经把值班律师的提供取消了申请。只要属于认罪认罚案件的范围，都要应当提供。这次刑事诉讼法修改，又做了更大的一个突破，把以往试点当中只限于速裁和认罪认罚从宽制度中的值班律师已经放大到所有刑事案件中了。刑事诉讼中凡是个人没有委托律师的，法律援助机构没有指派律师的，都要提供值班律师。这里面不再考虑是不是认罪认罚案件，我说的“重大突破”就是讲这个东西。我国刑事案件按照审判阶段算，近几年一年是120万件左右，140多万被告人。在审查起诉阶段比这个数还要多。到了侦查阶段更要多。三个阶段加起来，每年应该是400多万嫌疑人、被告人。现在委托辩护和所谓通知辩护这两部分，只占到全国刑事案件嫌疑人、被告人数的20—30%。最近东南大学的王禄生博士，是一位年轻的学者，通过大数据分析了303万判决书，得出来我们最近几年律师辩护率是23%左右，那就有80%多的人是没有律师的。按照400多万人的总数来计算，现在有300多万人需要值班律师来提供法律帮助。我个人认为这就是这次刑诉法修改给法律援助带来的重大变化。对值班律师你不叫它辩护律师，叫它法律帮助没关系，不管你叫它什么，但是这个法律帮助你得提供。所以，这是当前法律援助机构面临的法定的法律援助任务，也是对法律援助机构最大的挑战！

还有一部分没有写到法律上，是准法定的范围。近几年中央相关文件已经明确提出，但实践中还没有落实到位的事项，申诉案件代理申诉的法律援助，死刑复核程序当中的法律援助，以及最高法院和司法部共同提出的刑事辩护全覆盖。这些虽然还没写到刑事诉讼法上，我个人认为已经是准法定的法律援助范围。

此外，最高法院司法解释里讲到的一些情况，本身不属于法定法律援助，但是也需要提供的，比如共同犯罪中有的被告人委托了辩护律师，有的被告人没有委托律师，这部分将来确定法律援助的范围也应当解决，不能总把它放在司法解释的层面上。

以上都是刑事法律援助，还有一个方面也需要将来增加到法定法律援助范围当中，这主要是民事行政方面的法律援助。这部分案件涉及到公民的基本生存权利，也应当上升到法律上。

当下我们已经在做，需要在将来法律援助法上明确为法定法律援助范围的大概是这几个方面。除此之外就是弹性的、可申请的法律援助范围。这需要根据各个方面来权衡把握。我们有多大的能力，能够提供多大的范围就尽可能提供，从这里面再做出一些选择。

我就简单说这么点，给大家提供一个考虑问题的思路。

我想再补充两点。

一点是刚才说到法律援助范围中的申请部分。申请相对于法定当然应当是弹性的，不能搞全国一刀切。我们全国发展很不平衡，对于申请的范围和事项，除了提出全国统一的、有一些基本的要求之外，还要给一些省自主的决定权，使他们能够尽可能扩大法律援助范围的空间。我几次到浙江去调研，浙江法律援助机构的同志总是希望在这方面能给他们多一些自主权，他们需要国家法律层面给他们授权，他们省里有钱，但没有拿钱的法律依据，所以在国家法律层面上，除了考虑基本的，还要考虑到国内发展不平衡，给一些发展快的地方提供一些走在前面的发展空间。

第二个问题是值班律师的性质。这次刑诉法最终给他的定位是法律帮助。这件事在座的李主任是做了很大的努力的，我个人也是做了很大的努力，刑诉法草案第一稿是把值班律师写成辩护的性质的。为什么当时这么考虑，一个是从理论上讲，所谓的法律帮助实际上就是辩护，并不是真正意义上的值班律师。前不久我们出国考察了英国的值班律师，就是两个环节有值班律师，一个人第一次被抓到警察局，通知值班律师来见一下，主要是提供法律咨询；第二个环节，这个人到了法院第一次出庭聆讯，值班律师为他提供法律帮助，其他的环节或诉讼过程就没有值班律师的事了。我们的值班律师是这样吗？

我们现在把值班律师实际上赋予了辩护的职责，但是又不给他辩护的名分和地位，这使得我们法律援助机构陷入很大的被动。当初如果把值班律师定位成辩护职责，对我们的意义何在？我们就可以名正言顺有法有据地向国家申请增加经费了，但是很多方面不接受这个意见。去年10月11号法工委召开最后一次立法评估会，我当着法工委的一位领导还是谈这个意见。他说你这个意见我们都充分考虑了，第一稿也写上了，但很多人不同意，不光是学界有人不同意，就连司法行政机关、法律援助系统也有很多人不同意，我真是哭笑不得！我想说的是，现在说这些已经没有意义了！不管定位成什么，按照刑事诉讼法的要求，实际上是要在没有辩护律师的案件中实现值班律师法律帮助的全覆盖，我们做好准备了没有？下一步怎么办？这个问题我们大家要共同面对，要下功夫去解决。在将来的法律援助法上，即使还叫法律帮助，能不能在法律地位上更进一步明确，特别是所需经费能够获得保障。如果把它列到法律援助的范围当中，将来要钱总还是多一些依据。