【学术】吴宏耀：积极推进西部基层地区公职法律援助律师制度改革
吴宏耀：积极推进西部基层地区公职法律援助律师制度改革
本文作者：
吴宏耀 中国政法大学教授、国家法律援助研究院院长
完备的法律援助制度是建设法治社会、全面推进依法治国的基础制度保障，是“以人民为中心”法治思想的重要体现。然而，在新时代背景下，随着人民群众法律援助服务需求的增加、法律援助服务日益多样化，西部地区因法律援助人才匮乏导致的法律援助不均衡不充分现象日益突出。过去一二十年，国家持续加大中西部地区法律援助经费投入与支持力度；中西部地区法律援助经费短缺问题已经得到初步解决。然而，从当前西部法律援助服务实践看，制约西部法律援助发展的主要因素已经从“钱”的问题转变为“人”的问题。因此，为了确保西部法律援助服务的均衡发展，亟需从制度上推动律师资源的“逆市场化流动”，将东部沿海地区、大城市地区充裕的律师资源制度化地配置到西部经济欠发达地区。为此，应当借鉴国外公设律师制度，积极推进我国公职法律援助律师制度改革，通过中央-省级层面购买服务的方式，优化资源配置，强化我国西部基层地区公职法律援助律师队伍建设。
一、西部基层地区公职律师制度建设的成就和问题
当前，针对我国东西部地区法律援助服务发展不平衡的问题，一方面，在二十多年法律援助实践中，通过向中西部地区倾斜投入法律援助经费，有效缓解中西部地区经费不足的难题；另一方面，受经济发展状况的影响，法律援助律师资源分布区域性失衡，进一步突显西部地区基层法律援助服务发展不均衡、不充分问题，主要表现为法律援助律师匮乏、缺少民族自治地区通晓“双语”的律师。
（一）法律援助经费保障机制不断完善
在我国法律援助制度发展过程中，受社会经济发展状况影响，东西部地区法律援助服务发展不均衡不充分问题一直比较突出。为此，在过去法律援助实践中，国家通过中央转移支付等方式，持续加大对中西部地区的经费投入，在一定程度上缓解中西部地区法律援助经费不足的问题。以2018年为例，该年度法律援助经费中，中央补助地方法律援助办案专款36400万元，占比13.73%；省级法律援助专项资金为22661.50元，占比8.5%。此外，自2009年起，国家从中央专项彩票公益金中安排法律援助项目专项资金，用于支持中西部地区有关农民工、残疾人、老年人、家庭权益受到侵害的妇女、未成年人的法律援助案件。2018年中央专项彩票公益金法律援助项目资金为7925.30万元。因此，根据2018年相关数据，中西部地区的人均法律援助经费已经基本与东部地区持平（见下图）：
图1 2018年各省法律援助人均经费
（二）法律援助律师资源分布区域性失衡
随着法律援助经费问题的初步解决，法律援助队伍建设问题已经成为影响西部地区法律援助发展的关键问题。具体而言，在西部地区，法律援助队伍建设存在两方面的问题：一是，律师资源匮乏。二是，在民族自治地区，通晓双语的律师严重缺失。截至2018年底，全国共有执业律师42.3万多人。但是，从律师地域分布来看，律师人数超过1万人的18个省市主要集中在中东部。西部地区，尤其是西部经济欠发达地区，律师资源尤为匮乏。以青海省为例，截至2019年底，青海全省共有注册律师1060人，但63%的律师分布在西宁市，13%的律师集中在海东市、海西州，其余五个民族地区律师仅占全省律师总量的24%。全省基层法律服务工作者571名，基本以西宁市、海东市两地为主。青海省共有11个无律师县，5个无公证员县。
更重要的是，在此次机构改革中，一些西部地区撤并了基层法律援助中心，严重影响了该地区法律援助服务的发展。例如，在云南，129个县（市区）中，有69个撤销了基层法律援助中心；在贵州，88个县（市区）中，有23个撤销了当地的法律援助中心。在新时代条件下，一方面是人民群众的法律援助需求持续增加，另一方面是法律援助服务缺乏组织、缺少援助律师，供给能力严重不足。
综上，在西部地区，当前法律援助服务发展最为突出的矛盾是持续增加的法律援助服务需求与法律援助服务供给不足之间的矛盾。因此，根据西部基层地区的实际情况，按照建设专职化法律援助律师队伍的改革思路，亟需通过合同聘任制方式，深化公职法律援助律师制度改革，强化西部基层地区公设法律援助律师队伍建设。
二、西部基层地区公职律师制度改革目标
决胜全面建成小康社会是党的十九大提出的宏伟目标。2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。根据全面建成小康社会统计监测指标体系的要求，“每万人拥有律师数”（简称“律师万人比”）是高水平全面建成小康社会监测指标体系的重要组成部分，而且，全面建成小康社会的基本标准是≥2.3。
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》要求，到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。其中，根据《意见》关于国家公共服务发展指标（2019-2022年）的要求，每万人拥有律师达到4.2名。
根据西部地区各省律师万人比，现在只有少数省份达到了上述标准。而且，如果着眼于县（市区）的律师万人比，则绝大多数基层地区，律师万人比距离小康社会的基本标准都还有相当大的差距（见下表）：
图2 每万人拥有律师数（律师万人比）
律师的地域分布基本上遵循的是经济规律。即，市场经济通过供求机制有效调节律师资源配置，导致律师资源集中在经济较发达的区域，欠发达地区律师资源匮乏，进而引发法律援助需求与供给矛盾的问题。因此，在经济欠发达的西部地区，加快公职律师队伍建设是破解西部经济欠发达地区律师万人比过低、法律援助服务供应不足难题的最有效措施。
三、西部基层地区公职律师制度改革路径
（一） 积极推动公职法律援助律师制度改革
根据政府购买服务的要求，积极推动公职法律援助律师的聘任制改革。即，公职法律援助律师不再享有事业编制，而是根据聘任合同提供额定法律援助服务、领取固定年薪的聘任制律师。根据聘任制改革，利用经济杠杆将优质的律师资源配置到西部律师资源匮乏地区，缓解西部基层地区律师资源严重不足的压力，满足当地群众基本的法律援助需求，实现法律援助服务均等化。
（二） 实行中央-省两级统筹
为了有效解决西部基层地区律师资源不足的问题，法律援助机构可以采取中央-省两级统筹，以公开招聘的方式，通过统一招考、遴选、聘任公职法律援助律师，然后根据实际需求将公职律师配置到西部基层地区，为当地的经济困难群众提供法律援助服务，以提高当地的法律援助能力，推动当地经济社会发展和法治建设。
其中，在中央层面，以中央专项彩票公益金法律援助项目为基础，将原来提供办案经费支持调整为提供公职法律援助律师。根据中央专项彩票公益金法律援助项目的规定，办案补贴标准是1600元/案。因此，如果实行公职法律援助律师制度，按照额定工作量每月办理15件法律援助案件计算，公职法律援助律师的底薪就是2.4万元/月。因此，通过此项改革，可以在不增加国家负担的情况下，优化资源配置，吸引高素质的律师支援西部基层法律援助建设。
（三） 培育可持续的公职法律援助律师队伍
在公职法律援助律师队伍建设中，可以借鉴大学生选调制度的经验，鼓励法学专业的大学生到基层法律援助机构工作，并为高校毕业生到基层工作搭建平台和提供相应的优惠政策，使其为西部地区群众提供有效的法律援助服务，提高当地基本公共法律服务均等化水平，促进社会公平正义。对于完成一定服务年限的优秀公职法律援助律师，则应提供良好的、常态化的职业发展前景。