【学术】顾永忠：国家治理体系与认罪认罚从宽制度 ——认罪认罚从宽制度的价值、目标、适用条件及其风险

国家治理体系与认罪认罚从宽制度

——认罪认罚从宽制度的价值、目标、适用条件

及其风险

顾永忠  教授

顾永忠，中国政法大学国家法律援助研究院首席专家，教授，博士生导师。兼任中国刑事诉讼法学研究会副会长，中华全国律师协会刑事业务委员会副主任，北京市东卫律师事务所名誉主任。

感谢会议的主办方给我安排一个专题发言的机会。实际上是一个命题作文，即“国家治理体系与认罪认罚从宽制度”，具体内容包括认罪认罚从宽制度的价值、目标、适用条件及其风险等。

一、国家治理体系与认罪认罚从宽制度的内在逻辑关系

国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会决定第一次提出来的，三中全会决定指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。其后，十九届四中全会专门作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。这两个文件是我们探讨国家治理体系和治理能力现代化的重要背景和依据。什么是国家治理体系？现在专家们一般解读为管理国家的制度体系，包括对国家管理、社会治理方方面面相关制度的总体设计和安排，表现为静态的制度体系。而国家治理能力体现的应当是把上述一系列关于国家管理、社会治理的制度体系贯彻落实到国家管理和社会治理活动中的实际能力和由此产生的实际成效，它属于动态的范畴。至于国家治理体系和治理能力的现代化，是指在以上静态的治理体系和动态的治理能力中，应当追求和体现民主、文明、法治、公正的核心精神。质言之，国家治理体系和治理能力的现代化，至少应当包含民主、文明、法治、公正的基本要求。大家知道社会主义核心价值观有二十四个字、十二个词，涉及到国家、社会和公民个人三个层面。从国家治理体系和治理能力现代化的视角上看，我觉得至少应该在这四个方面上有所体现并且应当是重点体现。

通过以上分析，我个人认为，在宏大的国家治理体系和治理能力现代化当中应当包括一个重要组成部分，这就是旨在维护国家安全、社会稳定、人民安居乐业，并体现民主、文明、法治和公正精神的刑事法律体系和执法、司法能力以及由此产生的实际成效。它是把国家治理体系和治理能力现代化与认罪认罚从宽制度联系起来的一个重要纽带。换句话说，作为国家治理体系组成部分的刑事法律体系本身也是一个由一系列具体的刑事法律制度组成的分支体系，认罪认罚从宽制度又是这个分支体系当中是一个组成部分。可以说这就是对认罪认罚从宽制度在国家治理体系中的定位。对于这个定位我们要有一个清醒的认识，其一，认罪认罚从宽制度在刑事司法或刑事犯罪治理方面确有重要的意义；其二，它本身不是、而且也不可能孤立的存在，需要与其他相关法律制度相辅相成。认罪认罚从宽制度只是刑事法律体系现代化和刑事法律治理能力现代化当中的一个方面，并不是全部。强调这一点的原因在于，现在有一种无形的看法或说法，似乎有了这个制度就能把刑事法律治理体系和治理能力面对的问题都解决了，这样的理解是有偏差的。刑事法律制度体系是由一系列相关的制度相互依赖、相互促进、相辅相成的，而不是、也不可能靠某一项制度、某一个举措就能解决刑事犯罪的治理问题。一个制度即使很理想，但是要贯彻落实到社会治理中，包括犯罪治理的刑事司法活动中，同样离不开其他相关法律制度的共同作用，只有这样才可能有效地发挥效用。认罪认罚从宽制度也是如此。

二、认罪认罚从宽制度的社会意义和诉讼价值

认罪认罚从宽制度的社会意义和诉讼价值可以从以下五个方面来理解。

第一、可有效化解社会矛盾，促进社会稳定、和谐。现在一提到认罪认罚从宽制度的价值或意义，很多人首先理解为提高诉讼效率。但实际上其价值和意义首先在于化解社会矛盾，促进社会稳定、和谐。近年来每年的刑事案件即使到审判阶段也有一百四、五十万件，被告人二百万以上。这些人背后又是无数的家庭，每一个家庭又不是孤立的，又有上下几代人因此，对刑事案件处理不好，势必成为不容忽视的社会不稳定因素。怎么能把这样一个巨大的社会不稳定因素加以化解，应该说认罪认罚从宽制度担负着重要的使命，可以发挥重要的作用。一个人犯了罪如果能够真诚认罪认罚，就意味着对国家、对社会，对包括犯罪的被害人抱有一种认罪悔罪、改恶从善的心态，将对社会稳定产生积极的作用。所以，认罪认罚从宽制度的适用率在一定程度上，就反映了其在化解社会矛盾，促进社会稳定、和谐方面发挥着很重要的作用。最近最高人民检察院公布了2019年到2020年8月认罪认罚从宽制度在检察机关审查起诉案件中适用的比例，2019年12月达到83.1%，到今年的8月达到85.9%。如此高的适用率如果确实按照认罪认罚从宽制度设计的初衷，真正地做到了希望达到的理想状态，可以想见对社会治理、社会稳定、社会和谐的促进将会是非常巨大的。

此外，还有一定也值得关注。长期以来，我国刑事案件的整体上诉率是15%左右，而此次公布的认罪认罚案件的上诉率只有3.9%，整体上比其他案件的上诉率要低11.5%。上诉率的高低在一定程度上或者说在很大程度上反映了一审案件的被告人对一审裁判的接受程度，上诉率低总体上讲可以说明接受程度高，对社会的稳定、和谐起到的作用大。同时其中还有一个数据我们也应该重视，就是检察机关提出确定刑量刑建议案件的上诉率是2.56%，而提出幅度刑量刑建议案件的上诉率是5.66%。这两个数据在一定程度上回答了现在理论界和实务界讨论的一个问题，到底检察官提出量刑建议时，是应当提出确定刑量刑建议好，还是提出幅度刑量刑建议好？从这两个数据看应该说前者更好，因为被追诉人能看到具体的结果，可能更容易接受，一旦接受就不会再提起上诉。反过来说幅度刑不容易接受，即便接受了还有可能再提出上诉，所以上诉率就比较高。

第二，可有力地促进人权司法保障。十八届三中全会、四中全会对刑事诉讼活动提出一个很重要的要求，就是人权司法保障。人权司法保障在刑事诉讼活动中表现的更为迫切和重要。因为刑事诉讼从诉讼过程到诉讼结果的形成，势必涉及到对当事人人身权利、财产权利的限制、剥夺，甚至包括生命的剥夺。所以人权司法保障在刑事司法领域有着特殊的迫切性和重要性。其中一个重要体现在中国称为逮捕率，在西方国家则是羁押率。在刑事诉讼的过程中逮捕率的高低其实和人权司法保障是密切相关的。此次最高检提供的数据显示认罪认罚案件不捕率达到40.47%，而整体案件的不捕率是22.16%，相差18.3个百分点。可以想象100个人里面不捕的人相差将近20个人，这是多大的差别！律师朋友们都知道不捕对一个当事人和他的家庭，甚至对于社会来说，将会产生什么样的积极作用和效果！

除了不捕还有一个不诉的问题，近年来检察机关非常重视审查起诉环节对一些不必要、不应该起诉的案件在这个环节予以消化，这就是对案件作出不起诉决定。认罪认罚案件的不起诉从法律上讲，属于酌定的或者相对的不起诉，因为前提还是有罪，只是当事人表示认罪认罚，在符合法律规定的条件下，应当更多地予以不起诉。从2019年1月到2020年8月，检察机关提供的认罪认罚案件不起诉的人数达208754人，占全部案件的11.3%。请大家注意11.3%仅仅是指酌定不起诉的案件比例，事实上检察机关还有一批是法定不起诉、证据不足不起诉的决定，这里只是认罪认罚酌定不起诉的人数。这也是非常值得高度关注的一个数据。

第三个值得关注的数据就是认罪认罚案件的缓刑率。统计数据表明，认罪认罚案件的缓刑率达到36.2%，而整体刑事案件的缓刑率是29.3%，高出将近7个百分点，这也是一个非常积极的效果。

还有一点虽然没有统计数据，但我认为非常重要，非常值得大家关注。这就是在认罪认罚案件当中，有相当数量的案件采用速裁程序、简易程序进行审理并结案。通过适用速裁程序和简易程序，再加上前面提到其中不少人没有被逮捕，就会产生一个非常意外的积极成效：就是被判实刑人员实际服刑的时间应当明显缩短。我这个说法目前还没有统计数据支持，有兴趣的律师、学者可以研究。我国司法实践中有一个现象，一般将其表述为“实报实销”，就是犯罪嫌疑人、被告人从立案抓获到法院裁判的时候，如果有罪，其中相当一部分人往往是已经关了多长时间就被判多长时间。其实这种“实报实销”是一种不得已的做法。因为人已经被关了不少时间，不得不给他判处已被关押的那么长的时间。但就其所犯的罪行来看，其实不一定需要判这么长的刑期。但是过去办案程序的特点一是高羁押率，二是办案期限比较长，实际上造成不少被告人特别是轻罪案件的被告人在作出生效裁判之前，实际上被关押的时间已经超过应当被判处的期限。现在认罪认罚案件适用速裁程序、简易程序以后，办案期限大大缩短，再加上不捕率的提高，势必大量缩短在生效裁判作出之前嫌疑人、被告人被实际羁押的时间。实际羁押的时间缩短了，势必也造成实际判刑、服刑的时间相应缩短。这一点目前没有公开统计数据，但是值得关注和研究。

第三、可明显提升诉讼效率、节约司法资源。这是现在不少人认为的认罪认罚从宽制度的主要价值，但我将其放在第三位。认罪认罚从宽制度确实会提高诉讼效率、节约司法资源。目前认罪认罚案件适用的审判程序包括速裁程序、简易程序和普通程序，其中速裁程序和简易程序两项加起来达到77%，这么多的案件采用简易程序和速裁程序处理，对于提高诉讼效率的效果是非常大的。我们知道速裁案件从检察机关到法院两家的办案时间是二十天到一个月，简易程序办案的时间法律要求也是有限的，更重要的是不管是速裁程序还是简易程序，法律要求都要当庭宣判，势必大大加快诉讼效率，这是毫无疑问的。另外，由于少捕少诉，也会大量地节省司法资源。因为不捕就意味着不关押，少关一个人给国家就节约一份关押的成本；同样，少起诉一个人到法院，同样也会减少在法院审判中投入的一份司法资源，所以少捕少诉本身就会节约大量司法资源。

还有一点就是认罪认罚制度会大量减少侦查成本。在设计认罪认罚从宽制度的时候，有一种声音比较强烈，即认罪认罚怎么能够在侦查阶段适用？这种质疑可以理解，但是客观来说认罪认罚越早，法律效益、社会效益越大。其中在侦查阶段，如果犯罪嫌疑人真的能够认罪认罚，对侦查成本的投入就会大大减少。因为一旦愿意认罪认罚，“竹筒倒豆子”把自己的犯罪事实都讲清楚了，侦查机关收集证据就容易，更不需要违法收集证据，发生刑讯逼供问题，对侦查的法治化也是有积极意义的。从这次提供的统计数据来看，从2018年1月到今年的8月，侦查机关建议适用认罪认罚的比例也在提高，在2019年是23.6%，现在是35.5%，说明侦查机关对这项制度的态度也是积极欢迎的。

第四，可适应犯罪趋势的变化，缓解案多人少的突出矛盾。这里有几组数据反映刑事案件的发案趋势，检察机关审查起诉的人数1999年是82.4万人，2019年是220万人，增加了2.67倍；暴力犯罪案件的发案趋势从20年前起诉严重暴力犯罪16.2万人，现在降为6万人，降幅达到63%。与此同时，轻罪轻刑案件发案趋势非常值得关注。醉驾、侵犯知识产权、破坏环境资源案件大幅上升，被判处三年有期徒刑刑罚以下案件占比从54.4%上升到83.2%。犯罪趋势的变化，对于一直存在的案多人少矛盾实际上起到一个加剧的作用。为解决这个突出的矛盾，认罪认罚从宽制度应当会有很大的缓解作用。

第五，认罪认罚从宽制度的推行可为集中司法资源审理重大疑难复杂特别是不认罪案件提供了必要的条件。提出认罪认罚从宽制度的一个初心，就是要实行刑事案件的繁简分流，也就是通过认罪认罚从宽制度的推行，对司法资源进行优化配置，对那些重大复杂疑难案件，特别是不认罪案件，应当配置更多的司法资源，保障更高程度的司法公正，也就是通常所讲的把节约出来的司法资源用在“刀刃上”。但是，目前认罪认罚从宽制度已经达到了百分之八十几的适用率，而十八届四中全会决定提出的体现以审判为中心精神的庭审实质化到现在还没有实质变化，这是下一步有待各方面共同努力解决的问题。如果这个问题不能解决，认罪认罚从宽制度的健康运行也将会受到很大的负面影响，下面我会讲到这个问题。

三、认罪认罚从宽制度健康有效运行的目标、条件和风险

认罪认罚从宽制度虽然好，但是其运行还是需要相关条件的，否则将存在不小的风险。所以，我们要客观理性地看待这个制度。

从这个制度健康有效运行的目标上来讲，我认为至少有三个方面。首先要确保认罪认罚者确实有罪。认罪认罚从宽制度不是欢迎任何人认罪认罚，而是只欢迎确实有罪的人认罪认罚，这是第一个目标。第二，要确保认罪认罚出于自愿，对于确实有罪的人，我们应该欢迎、鼓励并且保障他们自愿认罪认罚，但不能强迫、不能欺骗、不能误导人家认罪认罚。公正审判的一项基本要求是任何人享有不被强迫自证其罪的权利，一个人有罪还是无罪的举证责任在于控方。省律协王会长曾经问我，过去学习法律都讲只有被告人供述没有其他证据是不能定罪，现在怎么认罪认罚就要定罪？王会长的担心实际上也是很多人的担心。认罪认罚从宽制度是鼓励、引导、保障自愿认罪认罚的制度，而不是强迫、欺骗、误导认罪认罚的制度。而鼓励、引导、保障自愿认罪认罚，包括了防止无罪的人被认罪认罚，防止出现不自愿的认罪认罚。第三，对于确实有罪并自愿认罪的人，要通过平等协商在法律允许的范围内，最大限度地给予认罪认罚者从宽，包括程序上的从宽和实体上的从宽。

认罪认罚从宽制度的健康有效运行是需要条件的。我认为主要是：第一，应当坚决贯彻人民法院依法独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权的宪法原则。一段时期以来，在认罪认罚从宽制度的推行过程中，一些人对于检法两家的法定职权发生了动摇，但我认为宪法的原则不可动摇。人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权，这是宪法确立的原则，在认罪认罚从宽制度中仍然要坚持贯彻这个原则，不应当有例外。所以我想特别强调这一点。

第二、要确保不认罪者能够获得公正审判。如前所述，认罪认罚从宽制度的适用率已达到了85%，其他案件意味着可能是不认罪不认罚的，至少其中有一部分是不认罪认罚的，对于这部分案件就必须按照公正审判的要求，保障当事人获得庭审实质化的审判。从理论上和法律上讲，公正审判或者庭审实质化是每一位嫌疑人、被告人应得的“司法配置”，可以把它比作飞机的公务舱。每一个嫌疑人、被告人都应当得到类似公务舱的诉讼资源的配置和诉讼程序的保障。只有这样，审判才是公正的。当然，如果他不需要公务舱，愿意坐经济舱，愿意认罪认罚，那么，对他应当欢迎并给予好处。因为他为国家节约了司法资源，也为检察机关减轻了举证责任的沉重负担，同时他走向社会更容易改恶从善、回归社会。因此，我们要为不愿意认罪认罚的人，提供公正审判的机会，这不仅对于维护司法公正，防止冤错案件非常重要，而且对于保证认罪认罚的自愿性也是一个非常重要的条件。

第三，要确保当事人能够获得律师的有效辩护和法律帮助。当事人不懂法律，也没有诉讼经历和经验，所以在这个制度中必须充分保障律师的参与。在设计认罪认罚从宽制度时，提出了值班律师制度，但是很多相关规定和权利还没有落实，有待于进一步完善。

第四，要允许认罪认罚者反悔。大家现在都认识到认罪认罚应当是自愿的，但是什么是自愿？就像婚姻自由，包括结婚自由，也包括离婚自由。认罪认罚也是这样，今天可以认罪认罚，明天到法庭上也可以反悔，不认罪不认罚。在此情形下，就不能继续往下推进，应当按照公正审判的程序进行审理。不能因为人家提出反悔，就在诉讼程序上或实体结果上给人家实际造成不利后果。

第五，坚持法定证明标准，严防为了效率牺牲公正。张军检察长在前不久全国人大常委会汇报认罪认罚从宽制度实施以来有关情况的报告中，特别强调当下确实在司法实践中存在片面追求诉讼效率的问题。我们不能为了效率牺牲公正，要坚持定罪的法定证明标准，不能因为当事人认罪而放弃对事实、证据的审查，放弃对定罪证明标准的审查。这个问题的解决需要检察机关、法院和律师共同配合。

第六，确保认罪认罚者在律师帮助下与控方平等协商量刑建议。张军检察长在报告中也十分重视这个问题，其中提出要建立律师和检察官协商量刑建议制度，对此要坚定不移地走下去。

最后谈一下认罪认罚从宽制度存在的风险。我认为，第一是无罪者“被认罪认罚”，酿成冤错案件。这是最大的风险。第二，无罪者“自愿认罪认罚”。即本来是无罪的，但为了急于解脱诉讼、能够获得释放或者轻判而妥协。还有的人自愿替别人顶罪。这些情形，虽然自愿，但并没有犯罪，这也是这个制度推行中应当高度警惕的风险。第三，有罪者“被自愿认罪认罚”。第四，诱发办案人员司法腐败。现在检察机关已经对此给予关注和警惕，最高检察院提出要防止认罪认罚制度在检察机关审查起诉环节发生司法腐败。第五，认罪认罚从宽制度不能“一花独放”，庭审实质化成为“镜中花水中月”。认罪认罚制度推行得非常快，指标化要求非常强，但如果庭审实质化始终是在纸面上，这是违背司法改革初心的。

四、认罪认罚从宽制度与律师辩护

不管是辩护律师还是值班律师，在认罪认罚从宽制度中应当主要发挥三个方面的作用：一是严格把关，确保认罪者确实是有罪的人。如果律师见证签字认罪认罚的人将来证实是无罪的人，律师是有不可推卸责任的；二是要依法保障即使是有罪的人，认罪认罚也应当是自愿的，不能不自愿地被认罪认罚；三是充分帮助确实有罪又自愿认罪认罚的人在程序上获得从宽从简，具体来说包括力争不捕、不诉，能够适用速裁、简易程序，同时在实体上通过与检方平等协商量刑建议，力求获得最大限度的从宽处罚或处理。

五、当前认罪认罚从宽制度中需要澄清并解决的两个突出问题

一是认罪认罚从宽制度中的控辩关系是不是发生了变化？我个人认为没有发生实质变化，也不应当改变。现在一谈到认罪认罚从宽制度，很多人说控辩关系发生变化，我认为发生变化只是形式，实质关系并没有变化，即控辩双方参与诉讼的立场、职能并没有变化。检察机关在认罪认罚案件中履行的还是指控犯罪的职能，律师承担的还是辩护职能。比如律师发挥把关作用，防止无罪的人“被认罪认罚”，发挥保障作用，防止即使有罪的人不是自愿认罪认罚，都可能与检察机关、检察人员发生冲突或者对抗。另外，立法上要求认罪认罚从宽制度必须有律师的参与，为此还创建了值班律师制度。其意图不排除对办案机关和办案人员的制约监督。目前一些地方还缺乏律师的参与，据了解司法部、最高检察院也在积极想办法解决这一问题。但是，即使有律师参与的问题解决了，还应当重视保障律师的实质参与并发挥作用。

二是认罪认罚从宽制度中的诉审关系是不是发生了变化？我个人认为也没有变化，也不应该变化。首先，如前所述，人民检察院和人民法院在刑事诉讼中的职权在宪法上并没有改变。其次，刑事诉讼法关于认罪认罚从宽制度中检察院和法院的关系在实质上也没有变化，并且也不应该变化。现在比较受关注的是刑诉法第201条关于“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议，但有下列情形的除外”的规定，不少人认为这一规定改变了诉审关系。我个人认为对刑诉法201条的规定值得深入研究。第201条的第一款是针对检察机关指控的罪名问题采纳与否作出的规定，按此规定，如果存在所列下面五种情况，即不应当采纳，如果不存在这些情况，则应当采纳。但这只限于罪名问题或定罪问题，不包括量刑问题。量刑建议是否应当采纳的问题，实质上规定在第二款，也就是说对于量刑建议问题，根据第二款的规定法院可以调整，包括自身认为量刑建议明显不当，也包括被告人、辩护人提出异议的情况。

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