【评论】吴宏耀：法律援助立法是全面推进依法治国的时代召唤
法律援助立法是全面推进
依法治国的时代召唤
吴宏耀 中国政法大学教授
国家法律援助研究院院长
作为我国社会主义法律体系的必要组成部分，法律援助制度肇始于1996年《刑事诉讼法》《律师法》。根据两法规定，在司法部大力支持下，各省市先后设立了法律援助机构并以地方立法的形式颁布了法律援助条例。为适应地方法律援助实践发展的需要，2003年国务院颁布了《法律援助条例》，从司法行政的角度规范了法律援助的工作机制。针对法律援助制度供给不足等问题，2011年十一届全国人大四次会议期间，王恒勤、刘玲等61名代表曾提出议案，建议制定法律援助法。议案指出，为确立法律援助的法律地位和效力，与现有司法制度相衔接，更好地开展法律援助工作，建议制定法律援助法，明确法律援助机构的设立和性质，明确法律援助机构人员的资质和法律地位等。对此，司法部的态度非常积极，认为“法援法立法条件成熟，可纳入立法规划”。但遗憾的是，当时的全国人大内司委认为，《刑事诉讼法》《律师法》已经对法律援助作了规定，全国人大常委会正在审议的《刑事诉讼法修正案草案》进一步扩大了法律援助的范围，国务院已于2003年颁布了《法律援助条例》。当前的主要工作应着重于贯彻落实条例规定，健全完善工作机制，积累实践经验，更好地发挥法律援助在维护公民合法权益、促进社会公平正义中的作用，待条件成熟时再考虑制定法律援助法。
2013年以来，随着我国社会主义法治实践的蓬勃发展，法律援助制度及其实践的发展已经远远不能满足我国法治建设的客观需要。新时代条件下，人民群众对民主、法治、公平、正义等方面的要求日益增长，对法律服务的需求呈现多元化趋势，然而法律援助制度的相关规定立法层级过低、基本制度供给不足已成为困扰我国法律援助制度可持续、高质量发展的根本症结。
在全面推进依法治国进程中，习近平总书记对法律援助工作高度重视，多次对法律援助工作作出重要指示。2013年2月，在中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记强调，“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。”2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上再次重申“要重点解决好损害群众权益的突出问题，……决不允许让普通群众打不起官司”。2014年4月21日，习近平总书记在听取司法部工作汇报后，专门就法律援助工作作出重要指示：“要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量，努力做好公共法律服务体系建设。”事实上，习近平总书记对法律援助的关注由来已久。早在担任浙江省委书记时，他就非常关心关注法律援助工作：2005年在视察安吉县法律援助中心时，他指出：“法律援助是创造公平环境的一个重要举措，全省要做好扩大覆盖面的工作，打好基础，充实人员，提供必要的经费。”；2006年在余杭区调研“法治浙江”建设时又指出：“各地要高度重视法律援助工作，加快建设农村法律援助体系，健全机构，组织队伍，规范操作，并通过政府和社会捐助等多种渠道，建立法律援助经费保障机制，确保让每一位群众遇到矛盾之时先去调解，调解不成也愿意打官司、懂得打官司、打得起官司，信得了打官司的最终结果。”
秉持以人民为中心的法治理念，十八届三中、四中全会提出了“完善法律援助制度”的改革任务。2013年11月，十八届三中全会《决定》在第九部分“推进法治中国建设”标题下，作为“完善人权司法保障制度”的具体要求之一，明确提出了“完善法律援助制度”的改革任务。2014年10月，四中全会《决定》在第五部分（“增强全民法治观念，推进法治社会建设”）进一步指出，要“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”2015年5月21日，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》（中办发[2015]37号文件），同时指出：“法律援助工作是一项重要的民生工程，要把维护人民群众合法权益作为出发点和落脚点，紧紧围绕人民群众实际需要，积极提供优质高效的法律援助服务，努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。要适应困难群众的民生需求，降低门槛，帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题。要注重发挥法律援助在人权司法保障中的作用，加强刑事法律援助工作，保障当事人合法权益。要通过法律援助将涉及困难群体的矛盾纠纷纳入法治化轨道解决，有效化解社会矛盾，维护和谐稳定。各级党委和政府要高度重视法律援助工作，不断提高法律援助工作水平。”
习近平总书记的重要指示和中央的决策部署，为完善法律援助制度、做好法律援助工作指明了方向，有力地保障和促进了法律援助事业的发展。2015年9月，根据《国务院2015年立法工作计划》，《法律援助法》作为“有关保障和改善民生、促进社会和谐稳定的立法项目”，纳入“研究项目”之列。2017年3月，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，建立了国家基本公共服务清单制。据此，法律援助成为国家基本公共服务体系中一项“弱有所扶”的社会服务服务内容。2018年，“加强法律援助工作”8个字第一次写入《政府工作报告》；2019年，“加强法律援助工作”写入《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》。
以国家立法的形式确立法律援助制度，是推动我国法律援助制度可持续、高质量发展的必要条件。因此，随着我国社会主义法律体系日益完备、社会公众的法律服务需求日益增长，呼吁法律援助立法的声音也变得更加迫切。2016年，十二届全国人民代表大会第三次会议期间，许文有、刘玲等63名代表提出制定法律援助法的议案2件（第143、161号）。议案提出，《法律援助条例》对法律援助作了体系化的规定，但其效力位阶较低，难以起到统领作用。建议制定法律援助法，对法律援助的条件、范围以及法律援助的申请、实施等程序问题作出规定，重点解决和规范法律援助保障问题。对此，全国人民代表大会内务司法委员会的审议意见是：“完善法律援助制度是党的十八届三中全会提出的改革任务。目前，司法部正在抓紧起草法律援助法，建议适时列入全国人大常委会立法工作计划。”2017年11月，十二届全国人民代表大会第四次会议期间，许文有等31名代表再次提出关于制定法律援助法的议案（第369号）。对此，全国人民代表大会内务司法委员会审议报告认为，法律援助法“已经列入国务院立法工作计划，有关部门正在抓紧立法工作，建议列入十三届全国人大常委会立法规划”。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议期间，郑喜兰等31名代表再次提出制定法律援助法的议案（第93号）。鉴于2018年9月7日公布的《十三届全国人大常委会立法规划》已经将法律援助立法作为“需要抓紧时间、条件成熟时提请审议的法律草案”纳入立法规划，全国人民代表大会监察和司法委员会审议报告认为：“制定法律援助法，确定由我委牵头起草，我委将抓紧起草工作，按期完成起草任务。公共法律服务中的律师、公证、人民调解等法律服务，已经制定相应法律，议案提出的有关法律援助的内容，我委将在起草法律援助法时一并研究。”
为适应法律援助立法的需要，中国政法大学国家法律援助研究院成立了专门的法律援助立法课题组，就法律援助立法相关问题展开专题研究。2018年10月27日，作为尚权刑事辩护论坛的一部分，中国政法大学国家法律援助研究院组织召开“法律援助立法专题研讨会”，邀请各省市法律援助领域的专家学者，广泛听取各地的法律援助实施经验及其实施问题，并就法律援助立法的调整范围（是国家法律援助还是同时覆盖社会公益法律服务）、如何理顺法律援助的管理体制、法律援助机构的性质及其职责、法律援助服务的提供方式以及公职律师、经费保障、信息化建设等问题进行了研讨。2019年1月19日，司法部公共法律服务管理局与中国政法大学国家法律援助研究院联合组织召开“法律援助立法研讨会”，结合司法部《法律援助法（建议稿）》相关条文，依次研讨了以下6个专题：“法律援助定位”“法律援助对象和援助事项范围、受援标准”“法律援助提供模式及其经费保障”“法律援助服务提供主体及其权利义务”“法律援助管理体制”“法律援助组织实施程序、信息化运用”。