【旧文新发】吴宏耀：补齐“短板”推进法律援助立法
编者按
十三届全国人民代表大会第一次会议期间，完善法律援助制度也是人大代表关注的话题之一。例如，河北代表郑喜兰等31名代表提出制定法律援助法的议案（第93号）；在陕西代表方燕建议下，“加强法律援助工作”8个字第一次写入总理的《政府工作报告》；等等。2018年9月7日，十三届全国人大常委会立法规划正式对外公布，法律援助法作为“第二项目：需要抓紧时间、条件成熟时提请审议的法律草案”纳入人大立法规划，具体由监察和司法委员会负责。经过立法机关三年的持续努力，8月20日十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《法律援助法》。根据中华人民共和国主席令（第九十三号），《法律援助法》自2022年1月1日起施行。
借新法颁布之际，我们开设“旧文新发”栏目，陆续推送近年来围绕法律援助立法发表的文章，以期温故知新、不忘初心。
2018年3月5日，第十三届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂开幕。作为两会特别报道内容之一，《检察日报》理论版开辟“大家立法建言”栏目，邀请各领域的专家学者就立法事宜建言献策。应检察日报编辑刘卉之邀，中国政法大学吴宏耀教授撰文“补齐法治短板 推进法律援助立法”。原文发表于：《检察日报》2018年3月5日第3版“大家立法建言”栏目。网址：https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/201803/t20180305_368787.shtml
补齐“短板”推进法律援助立法
吴宏耀 中国政法大学教授、博士生导师
国家法律援助研究院院长
在现代法治体系中，法律援助是指国家建立的通过为经济困难或特殊案件的当事人提供无偿的法律服务，以切实保障个人平等享有法律赋予的各项权利和利益的基本法律制度。作为“法律面前人人平等”宪法原则的保障性制度，法律援助制度有助于实现实质意义上的法律平等，旨在让经济困难的个人和特殊案件的当事人享有同等的法律保护。
经过二十多年的砥砺前行，我国法律援助制度从无到有，在制度建设、组织机构建设、经费保障、援助范围和质量保障体系等方面取得了一系列可喜成就。尤其是党的十八届三中全会、四中全会以来，为适应经济社会发展需要，国家紧紧围绕困难群众日益增长的法律援助需求，不断扩大法律援助的范围、提高援助质量，保证了人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够获得及时、有效的法律帮助。但是，在社会主义法治建设新时代背景下，社会主要矛盾的变化对法律援助制度提出了更高的要求，也为法律援助制度的发展提供了前所未有的机遇和契机。
在我国法治建设的新的历史时期，必须从全面推进依法治国的国家战略出发，着眼大局，补短板、促发展，抓住机遇，迎头赶上，积极利用新一轮司法体制改革带来的制度发展契机，根据法治建设面临的新实践、新需要，有组织、有重点地推动法律援助制度的发展与完善。
第一，积极推进法律援助立法。在现代法治国家，法律援助是一项国家责任。该项责任的首要含义就是，通过国家立法切实保障社会弱势群体获得法律援助的权利。2012年12月20日，联合国第67届第60次全体会议通过了《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》（下称《原则和准则》）。作为联合国大会通过的第一部关于法律援助的专门性法律文件，《原则和准则》在明确“获得法律援助的权利”对于现代法治国家的重要性后，在原则一中明确要求：“各国应当尽最大可能在本国法律体系中保障获得法律援助的权利，包括酌情在宪法中保障这一权利。”
2003年，国务院颁布的《法律援助条例》已经初步确立了我国法律援助的基本框架。但是，行政立法的属性决定了《法律援助条例》只能立足政府的职能就法律援助制度的具体问题作出规定，而无法解决法律援助制度的基础框架性问题，如中央事权与地方事权的划分、法律援助律师的制度化激励机制等宏观制度安排问题。
法律援助是一项国家责任，而不仅仅是行政机关的责任。法律援助制度及其实施，必然会涉及人民法院、人民检察院、公安机关等国家机关的职责，而且需要律师协会、共青团、妇联、工会等社会组织的政策支持和实际参与。为了推动我国法律援助制度的发展完善，必须从国家治理能力现代化的高度着手，以国家立法的形式，整合相关制度资源，建立一套“易于获得的、负担得起的、平等、高效、可信赖、可持续的法律援助制度”。
第二，配合司法体制改革进程，尽快补齐法律援助的制度短板。近年来，我国司法体制改革在司法责任制、以审判为中心的诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度改革等方面取得了巨大进展。但是，作为司法体制改革的必要配套措施，法律援助制度的发展已经明显落后于司法体制改革的进程，在一定程度上影响了各项改革措施的稳步推进。以认罪认罚从宽制度改革为例，在认罪认罚从宽制度改革试点中，为了保证被告人认罪认罚的自愿性，《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》第5条规定，法律援助机构在人民法院、看守所派驻法律援助值班律师，为没有委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。但是，在我国当前司法实践中，目前的“值班律师制度”还只是一种实践探索，而非成熟的法律援助形式；而且，在刑事诉讼活动中，值班律师究竟居于何种法律地位、具有哪些诉讼权利和义务，也亟待刑事诉讼法及相关司法解释予以规定和明确。因此，立足值班律师制度现状，不得不承认：要想确保认罪认罚从宽制度试点的有序推进，必须尽快补齐值班律师制度这块“短板”。只有这样，才能够为认罪认罚从宽制度试点提供坚实的基础性配套措施。
同样，进一步推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，也必须以不断提高法律援助律师的辩护质量为前提。在现代司法制度下，法庭审理是一种控、辩、审三方共同参与的司法裁判活动。现代刑事诉讼理论认为，律师帮助权是犯罪嫌疑人、被告人的一项宪法性基本权利，是公正审判不可或缺的基本要素。因此，没有辩护律师的参与，本身就是一种不公正的审判。然而，实证数据表明，在我国司法实践中，有相当部分的刑事案件根本没有辩护律师的参与。
在当前司法体制改革中，尤其需要注意缺少律师辩护这块“短板”。就此，需要特别强调两点：一是正确认识辩护律师的积极作用，切实保障辩护律师的各项诉讼权利，为辩护律师参与刑事诉讼提供必要的便利。二是将法律援助制度纳入司法体制改革的大局，结合司法体制改革的具体措施，积极推动法律援助制度的发展与完善。
第三，构建体系化的法律援助质量保障体系。法律援助服务旨在通过无偿的法律服务，维护当事人的合法权益、维护法律正确实施。因此，法律援助服务尽管是无偿的，也必须体现法律服务的专业水平，符合法律服务的质量标准。法律援助案件的质量评估无疑是保障法律援助服务质量的重要手段。但是，需要强调的是，质量评估只是一种事后的监测、督促手段；评估本身并不能从根本上提高法律援助的服务质量。因此，为了切实提高法律援助的服务质量，必须建立一套以“资质—培训—评估”为基本要素的体系化保障制度。具体包括：（1）建立法律援助律师的资质标准，明确法律援助律师应当具备一定的执业年限，并参加了相应资质培训。其中，对于未成年人、妇女等特殊受援群体的援助律师，还应当设置专门的资质培训课程。（2）建立法律援助律师培训制度，为法律援助律师提供有针对性的执业技能培训。（3）着力加强国家法律援助办案支持平台建设，为法律援助律师提供及时的智力支持和帮助。（4）完善第三方评估等法律援助案件评估制度。
第四，从制度上解决法律资源分布不均衡问题。在法律服务市场规律的驱动下，律师资源的地域分布必然存在多少不均、不平衡的现象。因此，法律援助制度的重要任务之一，即通过具体制度设计，通过国家法律援助资源的统一调配，从制度上解决部分地区律师资源不足的问题。