【法援法专题】顾永忠：《法律援助法》立法历程中的六个重要问题
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编者按：2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》），自2022年1月1日起施行。《法律援助法》是保障困难群众获得法律援助以维护其合法权益的重要法律制度，对于维护社会公平正义具有重大意义。检察机关是国家法律监督机关，既是法律援助的参与者，又是法律援助的监督者。为了更加准确地理解法律，做好检援衔接等工作，本刊特邀请深度参与《法律援助法》制定的高校知名学者，对法律援助立法背景、立法原意、立法特色，以及检察机关在法律援助中的职责等内容加以阐释，借力学界智慧，提升检察人法律素养。
《法律援助法》立法历程中的六个重要问题
顾永忠
中国政法大学国家法律援助研究院首席专家，教授、博士生导师
全文
中国政法大学国家法律援助研究院在此次《法律援助法》制定中有较深入的参与。不管是司法部的建议稿还是全国人大监察与司法委员会（以下简称“监司委”）的第一个征求意见稿，以至到后来的全国人大常委会法工委社会法室两次提交全国人大常委会的审议稿，该院都以不同的方式、渠道参与。从2019年9月开始到2021年7月，笔者直接先后参加了法工委社会法室的三次会议，当面向立法机关的有关人员谈了个人的一些想法、意见和建议。此外，在2020年3月第一次全国人大审议之后，向社会征集意见，笔者又以个人的名义写了一个5000多字的建议和意见，呈交给了法工委。在《法律援助法》立法历程中有哪些不同的认识、不同的意见，以及又发生了什么样的变化，使草案成为我们今天所看到的正式的法条，笔者将从以下六个方面进行解答：
一、法律援助机构的设立
在正式的《法律援助法》法条中写明了“县级以上各级人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构”，但是，在监司委出台的第一稿征求意见稿上，写的是“县以上各级政府司法行政部门根据需要设立法律援助机构”。这几个字非常敏感的，所以，在第三次审议法律援助法的专家座谈会上笔者首先谈了这个问题。其重要性不言而喻。如果没有法律援助机构，如果机构不能真正地发挥作用，那这个制度将不可能真正实现立法初衷。前几年的机构改革对法援机构冲击很大，一些地方已经不存在法律援助机构，有一些地方也在琢磨取代它，变换名称。2003年出台的《法律援助条例》规定的“根据需要设立法援机构”是基于当时的社会历史条件和法治发展水平提出的，但是今天中国经济已经实现了巨大发展，如果今日还是“根据需要”，那不免让人担心遇到了风吹草动，比如说机构改革，法律援助机构是否能继续存在与发挥效能。
所以，在笔者提出了这个意见之后，从后来的意见稿到现在的《法律援助法》法条，都是“应当建立法律援助机构”。可以说，法律援助机构“保住了”。在2021年7月份法律援助立法评估会上，笔者再次提意见，认为这个机构不能仅是名称保住了，还要“实保住”，不能是虚机构，不能是挂名机构，这也是今后还要努力的方向。
二、法律援助的经费保障
如果经费没有保障，那什么事也办不成，法律援助更是如此。因此，法援经费的保障一直是法律援助事业、法律援助制度集中着力要解决的问题。
在这个问题上，应该说现在的法条规定还是较为完善的。过去的条例乃至前面最初的考虑，都没有将经费保障提到很高的位置，仅提及了各级政府要把这个法律援助经费纳入本级的财政预算。但是，现在的法条有两个重要的特点：
一是县级以上人民政府应当将法律援助工作纳入国民经济和社会发展规划、基本公共服务体系，保障法律援助事业与经济社会协调发展。这句话至关重要。从今年起我们国家实行第十四个五年国民经济社会发展规划，整个国家的国民经济和社会发展从1953年开始，从国务院到各级政府，每5年有一个规划，法律援助在这个规划中有没有位置，过去是不清楚的，几乎等于没有。但是，现在明确了，要将其纳入国民经济和社会发展规划。因此，第十四个五年国家发展规划将解决此核心问题。
二是各级政府纳入本级财政预算后，建立动态调整机制。这句话太重要了，这代表经费不能是一成不变的，要随着经济社会的发展动态调整。不能说去年是一个亿，今年还是一个亿。这句话为未来的调整提供了一个很重要的依据。笔者到一些地方调研，比如说南方一些发达地方，当地的法律援助机构人员就反映当地其实并不缺钱，但是当他们到财政部门领经费，财政部门就说，“钱有，但是你得给我依据，你得给我红头文件”。过去就缺这样的文件，而现在有了，《法律援助法》规定了首先要纳入国民经济和社会发展规划，其次还要动态调整。
三、法律援助的对象
法律援助的对象，也就是法律援助的范围。问题主要集中在刑事法律当中。在民事或者其他的法律援助中，对弱势人群的法律援助，目前在法律上没有较大争议，多数是申请获得法律援助，少数是可以不需要通过申请的特殊人群。但是，刑事法律援助到底要不要扩大，要扩大到什么范围，都不明确。《法律援助法》第25条，一共列了7项，前4项，包括第6项，实际是现行刑事诉讼法已经明确规定的，那么其他的还可不可以再增加？
“法律援助法”从最初的征求意见稿到后来的两次审议稿都经历了变化，主要在两个方面：
一是最初征求意见稿写了“凡是普通程序案件的被告人，没有委托律师的，都应当提供法律援助”，这是一个非常好、非常大的变化。但是，最终没有被采纳。因为针对这一条，存在较大分歧，分歧主要来自法律援助系统。坦白来说，笔者内心有点不太理解，也不太认同，但后来换位思考，或多或少也能理解一些。几次座谈会也有来自法律援助系统的一些基层领导参与，他们表示在现行状况下，要把这一块法律援助都承担下来，将不堪重负。是否不堪重负其实还需要斟酌。因为真正进入普通程序审理的人不是太多，特别是推行了认罪认罚从宽制度以后，再把那些已经法定法律援助的部分人筛除出后，真正最后进入到普通程序审理的人并不会太多了。不过，显然没有人去精算这部分人群，导致最后“凡是普通程序案件的被告人，没有委托律师的，都应当提供法律援助”这项被删除了。
二是新增了第25条第2款，“其他适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以通知法律援助机构指派律师担任辩护人”。这条是后来新增的，它有两个意义值得关注：第一个是今天我们还不能强制做到给所有普通程序的被告人都提供法律援助，但是，我们不能强制做到，不等于强制不要做到，所以法条用了“可以”的表述，代表有条件的可以做。比如浙江从2015年起即规定凡是可能判处3年以上有期徒刑的被告人均可获得法律援助，并不仅指普通程序案件的被告人。因此，该款意义重大，允许各地因地制宜，为各地根据本地的情况，采取一些灵活的做法提供了法律依据。第二个是为了和2017年以来开展的刑事案件律师辩护全覆盖这项工作进行衔接。司法部和最高人民法院推动的刑事案件律师辩护全覆盖第一轮试点在较小的范围内开展，第二轮尚在进行中。这条体现了《法律援助法》对这项工作的态度。赞成还是不赞成？这句话实际上就是回应。按照刑事案件律师辩护全覆盖的试点，目前要做到的就是对普通程序中没有委托律师的被告人给他安排值班律师。
四、死刑复核案件法律援助
死刑复核程序中的被告人要不要无条件为他提供法律援助？最初的《法律援助法》意见稿是把它写上去的，这也是从2007年最高人民法院收回死刑复核权乃至2012年刑事诉讼法修改中，多方呼吁的问题。笔者认为死刑复核程序中应当有律师的参与。所以，这次《法律援助法》意见稿开始是有这条的，规定对死刑复核程序的被告人需要无条件提供法律援助。但是，最后通过的法条变为了“申请法律援助的死刑复核案件被告人”没有委托辩护人的，才应当为其提供法律援助。也即，被告人得先申请才有机会享有法律援助，如果被告人不申请就不是无条件提供法律援助了。为什么会有这个变化？坦白地说，这就是内部的分歧了，外部感受不到。最高司法机关对这件事情始终是没有完全地接受，但是，立法这边又想积极地推动，笔者也认为这是向全世界给我们中国法治建设贴金的一件事情。
虽然，最高人民法院的一些考量也可以理解，但是，利弊权衡一下，哪个更大，哪个更重要，哪个更光彩呢？其实应该对死刑复核案件被告人无条件提供法律援助，但这毕竟是最高司法机关直接主导这件事情，后来可能经过怎样的协调，笔者也就不太清楚了。依据现行的《法律援助法》，如果死刑复核案件被告人不申请就不会向其提供法律援助。因此，笔者认为如果在实践中能够保障被告人知情权，那也基本能保证死刑复核案件被告人均能享有法律援助。
五、法律援助律师与委托辩护律师的关系
这个问题在征求意见稿中是有所体现的，但是不够完善，主要体现在于特定条件下可以终止已经提供的法律援助。其中一个条件是什么？被告人已经自行聘请律师。既然被告人都请了律师，那么自然国家不再提供法律援助。现行《法律援助法》也采纳了这一表述，第48条第6项规定了当受援人自行委托律师或者其他代理人时，法律援助机构应当作出终止法律援助的决定。规定这条的原因大家也有所耳闻。在实践中有不少知名的案件，被告人或者其家属聘请了律师，可办案机关不让他介入，硬是要给他塞一个法律援助律师。有好几个全国关注的典型案例都是这种情况，这扭曲了法律援助制度，给这项事业造成了不好的声誉，严重地损害了这么一个光彩事业。所以，这一次就针对这个问题做了一个很重要的规定。
《法律援助法》第27条规定，“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利”。第27条的规定在过去是没有的，这次明确规定了人民法院、人民检察院、公安机关不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利，这就确立了一个重要的原则——委托辩护优先于法援辩护。这非常重要。这个问题也是笔者5000字意见稿里面的重点问题。
六、法律援助人员补贴
这个问题主要体现在《法律援助法》第52条。第52条是一个很好的规定，第1款规定了法律援助机构应当依照有关规定及时向法律援助人员支付法律援助补贴。这是针对实践中很多法律援助机构不能及时地给法律援助律师发放补贴的问题。很多法律援助律师反映一个案子办了很久了，但就那么很可怜的几百块块钱拿不到手里。
第2款规定了法律援助的补贴标准，由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济社会发展水平和法律援助的服务类型、承办成本、基本劳务费用等确定，并实行动态调整。该款确立了法律援助人员补贴标准的制定依据，非常好、非常重要。这个标准包括哪些？怎么确定标准？这一款规定很清楚，至少包括服务类型、承办成本、基本劳务费用这几个方面，再结合经济社会发展的水平，综合确定法援人员的补贴标准。
第3款也很重要，规定了法律援助补贴免征增值税和个人所得税。这也是法律援助律师反映最强烈的问题。本来就少得很可怜的，几百块钱，在地方发不下去，还要先扣税。所以，这次明确规定了免征增值税和个人所得税。这对于调动广大律师参与法律援助具有较大现实意义。
另外还有法律援助工作及法律援助案件质量的指导、管理、监督问题。这个问题很重要，集中规定于《法律援助法》第54条到第60条。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2021年10月（司法实务版）