【法援法专题】吴宏耀：检察机关的法律援助保障职责
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编者按：2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》），自2022年1月1日起施行。《法律援助法》是保障困难群众获得法律援助以维护其合法权益的重要法律制度，对于维护社会公平正义具有重大意义。检察机关是国家法律监督机关，既是法律援助的参与者，又是法律援助的监督者。为了更加准确地理解法律，做好检援衔接等工作，本刊特邀请深度参与《法律援助法》制定的高校知名学者，对法律援助立法背景、立法原意、立法特色，以及检察机关在法律援助中的职责等内容加以阐释，借力学界智慧，提升检察人法律素养。
检察机关的法律援助保障职责
吴宏耀
中国政法大学国家法律援助研究院院长
教授、博士生导师
全文
在刑事诉讼过程中，法律援助制度的实施离不开公安司法机关的支持与保障。鉴于此，《法律援助法》着力完善并强化了公安司法机关的法律援助保障职责。《法律援助法》第6条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助，为法律援助人员开展工作提供便利。”此外，在第四章“程序与实施”部分，进一步具体规定了公安司法机关的告知义务、通知义务、转交义务等。
立足检察机关的法律监督地位及其职责范围，在刑事法律援助领域，检察机关有关法律援助的保障职责可以概括为以下三个方面：权利保障职责；诉讼监督职责；程序救济职责。
一、检察机关的权利保障职责
根据权利主体不同，人民检察院的保障职责包括两方面的内容：保障当事人依法获得法律援助；为法律援助人员提供法律援助服务提供便利。其中，就当事人而言，在刑事诉讼领域，“保障当事人依法获得法律援助”首先是指保障犯罪嫌疑人、被告人依法获得法律援助。在刑事诉讼领域，犯罪嫌疑人、被告人获得法律援助的权利是辩护权的一部分，是刑事法上的一项人权司法保障制度。因此，作为辩护原则的延伸，刑事诉讼法第14条规定，“人民法院、人民检察院、公安机关应当保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利。”《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称最高检《规则》）第40条、第42条、第44条就告知申请法律援助的时间、及时通知、拒绝援助等问题作出了具体规定。
根据《法律援助法》及最高检《规则》的相关规定，检察机关的保障职责具体表现为告知义务、通知义务、便利义务。
（一）检察机关的告知义务
根据刑事诉讼法的相关规定，《法律援助法》第35条、第37条规定再次重申，人民检察院“应当及时告知有关当事人有权依法申请法律援助”；“告知没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师”。因此，在告知内容上，检察机关应当具体告知“约见值班律师的权利”“申请法律援助的权利”两项内容。
根据检察机关的“职责范围”，告知义务应当覆盖检察机关主导的三个诉讼阶段：第一，在“捕诉一体”办案机制下，检察机关在审查逮捕期间，第一次讯问犯罪嫌疑人时，即应当依法履行有关法律援助的告知义务。第二，对于根据刑事诉讼法第19条行使侦查权的案件，负责侦查的部门应当“在第一次讯问犯罪嫌疑人或者对其采取强制措施时”，履行上述告知义务；第三，在审查起诉阶段，检察机关应当“自收到移送起诉案卷材料之日起三日以内”，履行上述告知义务。
作为告知义务的逻辑延伸，《法律援助法》第39条规定，被羁押的犯罪嫌疑人、被告人提出法律援助申请的，办案人员“应当在二十四小时内将申请转交法律援助机构”。对于依法属于强制辩护情形的案件，办案人员依法履行以下通知义务。
（二）检察机关的通知义务
对于法定强制辩护情形，检察机关负有“应当在三日内通知法律援助机构指派律师”的通知义务。根据《法律援助法》第25条规定，在适用范围上，需要特别注意以下两点：第一，残疾人法律援助问题。根据《法律援助法》第25条第2项规定，援助范围不再局限于刑事诉讼法第35条规定的完全丧失视力、听力、言语功能的“盲、聋、哑人”，而是扩张适用于部分丧失视力、听力、言语的残疾人。例如，根据《残疾人残疾分类和分级》国家标准，视力残疾包括盲、低视力两类。按视力和视野状态分级，盲分为视力残疾一级和二级，低视力分为视力残疾三级和四级。据此，《法律援助法》生效实施后，对于视力、听力、言语残疾人，应当以是否属于“残疾”为准，不再就残疾程度、残疾等级作进一步区分。第二，就“不能完全辨认自己行为的成年人”而言，根据民法典第22条规定，所谓“不能完全辨认自己行为的成年人”，在外延上，既包括传统意义上“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”，也包括“智力显著低于一般人水平，并伴有适应行为障碍”的智力残疾人。根据《残疾人残疾分类和分级》国家标准，按照成年人的智商、适应行为，智力残疾分为四个等级。因此，就智力残疾而言，究竟何种程度的智力残疾属于“不能完全辨认自己行为的”限制行为能力人，尚有待民法典的相关解释。
（三）检察机关的便利义务
对于依法获得法律援助的当事人，检察机关应当为法律援助律师提供必要的支持和便利，确保法律援助律师能够发挥其应有作用。其中，需要特别指出的是，根据《法律援助法》第37条规定，在认罪认罚案件中，检察机关应当重点保障法律、司法解释赋予值班律师的特殊诉讼权利，“依法为值班律师了解案件有关情况、阅卷、会见等提供便利”。
根据党的十八届四中全会“扩大法律援助范围”的改革精神，《法律援助法》第28条、第29条还赋予了其他当事人依法获得法律援助的权利。因此，就保障对象而言，除犯罪嫌疑人、被告人外，检察机关对于以下诉讼主体同样负有不同程度的保障职责：
第一，在刑事公诉案件中，检察机关在第一次询问被害人或者与被害人家属接触时，应当告知其依法享有申请法律援助的权利，并为其申请法律援助提供必要的咨询或帮助。
第二，对于提起附带民事诉讼的原告人，应当告知其依法享有申请法律援助的权利，并为其申请法律援助提供必要的咨询或帮助。
第三，对于当事人提起申诉的案件（包括不服检察机关不起诉决定提起申诉的案件、不服法院生效判决向检察机关提起申诉的案件）以及人民检察机关依照审判监督程序提起抗诉的再审案件，检察机关应当根据《法律援助法》第23条规定，告知申诉人或再审案件的当事人依法享有申请法律援助的权利。
二、检察机关的诉讼监督职责
人民检察院是我国宪法规定的国家法律监督机关。刑事诉讼法第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”因此，与公安机关、人民法院不同，人民检察院除了自身积极履行有关法律援助的诉讼职责外，还应当遵循“在办案中监督、在监督中办案”的原则，运用法律赋予的诉讼监督手段，督促相关部门依法履行其法律援助相关职责，提升相关诉讼主体的法律援助“获得感”。
法律援助是国家提供的一项基本公共服务，目的是为了保障经济困难公民和符合法定条件的其他当事人能够依法享有同等的专业化法律服务。因此，在新时代，作为国家法律监督机关，人民检察院应当按照《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的要求，“坚持以人民为中心的发展思想，顺应新时代人民对美好生活的新需求……，切实保障民生福祉。抓住人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题，加大法律监督力度，维护社会公平正义。”
法治的生命在于实践、在于细节，只有切中要害的法律监督，才能让刑事诉讼制度走向高质量发展之路。具体而言，检察机关至少应当加强以下领域的诉讼监督，切实保障犯罪嫌疑人、被告人享有法律赋予的法律援助权利：
（一）有关看守所的诉讼监督
传统上，有关看守所的监管执法监督主要侧重于监管秩序监督。但是，随着刑事诉讼法逐步赋予看守所相对独立的诉讼职能，看守所是否依法履行立法赋予的诉讼职能，理应纳入检察机关的诉讼监督范围。例如，2018年刑事诉讼法第36条规定：“……看守所应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，并为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利。”2020年“两高三部”《法律援助值班律师工作办法》第13条规定：“看守所应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，并为其约见值班律师提供便利。看守所应当将值班律师制度相关内容纳入在押人员权利义务告知书，在犯罪嫌疑人、被告人入所时告知其有权获得值班律师的法律帮助。犯罪嫌疑人、被告人要求约见值班律师的，可以书面或者口头申请。书面申请的，看守所应当将其填写的法律帮助申请表及时转交值班律师。口头申请的，看守所应当安排代为填写法律帮助申请表。”很显然，上述规定将看守所视为侦查机关之外的独立诉讼主体，赋予了它独立的诉讼职责。更重要的是，考虑到我国司法实践中高拘留率的事实，看守所是否依法及时履行告知义务、是否提供必要的便利，直接决定着犯罪嫌疑人、被告人能否尽可能早地获得值班律师的法律帮助；考虑到在刑事诉讼的最初环节，被拘留人无辜的可能性往往更大，那么，切实保障刑事诉讼早期阶段获得值班律师法律帮助的权利，事实上直接关乎着众多被拘留人对于刑事司法制度的第一印象和感受，并进而影响着之后的程序质量和诉讼进程。因此，就检察机关的诉讼监督而言，有必要将看守所的诉讼活动作为一个相对独立的监督事项，纳入诉讼监督的范围。
结合看守所的诉讼职责，检察机关有关法律援助的诉讼监督内容主要有两项：第一，看守所是否依法履行有关值班律师的告知义务和保障义务。第二，在押的犯罪嫌疑人、被告人提出法律援助申请的，看守所是否建立必要的转交机制，从制度上确保“能够在二十四小时内将申请转交法律援助机构”。
（二）侦查监督
根据刑事诉讼法第88条、第171条规定，在审查逮捕、审查起诉期间，检察机关在办案的同时，还要依法查明“侦查活动是否合法”，实施事后的侦查监督。在传统上，检察机关的侦查监督主要侧重于“侦查机关的积极违法”，而忽视了“侦查机关的消极违法”。因此，为进一步提升法律监督的效能，尤其是通过诉讼监督提升诉讼参与人的“诉讼获得感”，检察机关应当将公安机关是否依法及时履行其法律援助职责纳入诉讼监督范围。
具体而言，对于刑事诉讼法第35条、《法律援助法》第25条规定的强制辩护情形，检察监督的事项不是“有没有通知法律援助”的问题，而是侦查机关发现法定情形后，是否依照法律规定“在三日内通知”的问题。其中，对于“未成年人”“视力、听力、言语残疾人”“不能完全辨认自己行为的成年人”等在认知能力方面存在明显缺陷的特定群体，由于第一次讯问时就足以确认其身份特征，因此，应当明确侦查机关应当在第一次讯问后3日内通知法律援助机构。至于“可能判处无期徒刑、死刑的人”，由于侦查阶段无法明确预测之后的量刑，因此，应当以涉嫌罪名的法定刑为准；对于涉嫌罪名的法定刑包含无期徒刑、死刑的，应当视为“可能判处无期徒刑、死刑的人”，依法及时通知法律援助机构。
（三）审判监督
在司法实践中，人民法院“借口被告人有法律援助而拒绝委托辩护”的现象屡有发生。这种变相侵犯被告人辩护权的现象不仅严重损害了刑事司法的程序公正性，而且也严重扭曲了法律援助制度的法律功能。鉴于此，《法律援助法》第27条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”据此，立法确立了委托辩护优先规则。也即，在辩护人来源问题上，应当坚持“委托辩护优先、法律援助补充”的基本法则。换句话说，法律援助以犯罪嫌疑人、被告人“没有委托辩护”为前提条件；只要“有委托辩护”，无论是犯罪嫌疑人、被告人自行委托，还是其近亲属依法代为委托，犯罪嫌疑人、被告人即不再享有法律援助的权利。因此，在未来司法实践中，在有关委托辩护与法律援助的冲突问题上，检察机关应当秉持客观公正立场，杜绝审判机关以法律援助之名、行不公正审判之实。
三、检察机关的程序救济职责
为了切实保障辩护人、诉讼代理人的诉讼权利，刑事诉讼法赋予了检察机关针对程序违法行为的救济职责。刑事诉讼法第49条规定：“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”第117条第2款规定：“受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”根据上述规定，在我国刑事诉讼制度下，检察机关不仅仅是承担控诉职能的追诉机关，同时还是代表国家行使法律监督权的监督机关，并据此对程序违法行为提供必要的救济。
在刑事诉讼法上，法律援助机构指派的法律援助律师或者居于辩护人地位，依法维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，或者居于诉讼代理人地位，依法维护被害人、自诉人等诉讼主体的合法权益。因此，在法律援助律师的诉讼权利受到侵害时，同样有权依照刑事诉讼法第49条、第117条规定向检察机关提出申诉。此时，检察机关应当秉持法律监督者的中立地位，及时进行审查；情况属实的，通知有关机关予以纠正。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2021年10月（司法实务版）