【中国司法|《法律援助法》专家解读主题笔会】樊崇义：我国法律援助制度迈进了新时代 ——学习、理解和实施《法律援助法》

本文原载于《中国司法》2021年第10期

编者按

2021年8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》），将于2022年1月1日起施行。《法律援助法》是我国关于法律援助的第一部专门法律，实现了以国家立法形式对法律援助制度的确认，在法律援助制度发展历史上具有重要的里程碑意义，标志着我国法律援助制度发展的新起点。为正确理解适用《法律援助法》，《中国司法》特邀请樊崇义、吴宏耀、潘金贵、刘方权四位专家就《法律援助法》的主要内容和亮点、实践应用中的具体要求等进行解读，国家法律援助研究院公众号将文章转载以飨读者！

作者介绍

樊崇义

教授、中国政法大学国家法律援助研究院名誉院长

2021代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》），亮点多多，向世界各国展示了我国法律援助制度已迈进了新时代。

一、《法律援助法》立法的历程和意义

从2003年《法律援助条例》实施到今年《法律援助法》的正式颁布，将近二十年。2013年以来，以习近平同志为核心的党中央特别重视法律援助工作。在中央所推动的司法体制改革中，一直把法律援助体制机制改革列为重要的改革任务。党的十八届三中、四中全会将法律援助制度列为人权保障的重要组成部分，明确提出要“完善法律援助制度，扩大援助范围”。为了贯彻党中央、国务院关于推进法律援助立法的决策部署，2012年，司法部着手开展法律援助立法工作调研。2013年2月，习近平总书记在中央政治局集体学习时强调，要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。2013年，司法部成立由原法律援助工作司、法制司①牵头，司法部法律援助中心、中国法律援助基金会以及地方法律援助机构工作人员组成的立法起草工作组。同年11月，司法部原法律援助工作司、原法制司联合在山东召开法律援助立法工作论证会，研究法律援助法草案起草思路和主要内容，就草案初稿起草工作广泛听取意见。2014年，司法部将起草《法律援助法》纳入《司法行政立法工作五年规划》。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》，对进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度作了全面部署，提出要推进法律援助立法工作，提高法治化水平。2015年，《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015—2020年）》明确将“制定推荐律师积极开展法律援助工作的意见”作为一项改革任务来抓。2015年，司法部有关部门根据《关于完善法律援助制度的意见》对草案初稿进行了修改完善。2015年

9月，国务院办公厅印发《国务院2015年立法工作计划》，将《法律援助法》的起草列入“有关保障和改善民生、促进社会和谐稳定的立法项目”，《法律援助法》立法工作正式开启。2016年，司法部原法律援助工作司、原法制司联合原律师公证工作指导司、研究室、法律援助中心、中国法律援助基金会先后两次对草案初稿进行法律援助立法专题调研，法律援助中心组织召开了中欧法律援助立法研讨会，收集整理相关立法资料。随后，我国《法律援助法》纳入全国人大的立法计划，紧张地起草并在全国范围内征求意见。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要坚持建设中国特色社会主义法治体系，要加快形成完备的法律规范体系；要坚持全面推进科学立法，解决好立法领域的突出矛盾和问题。回忆《法律援助法》的立法历程，我们不难看出：正是在党中央、国务院的高度重视下，党的十八届三中、四中全会的决议中提出了“健全和完善法律援助制度”，才使我国法律援助制度的建构和立法迈向了快速发展的轨道，《法律援助法》才如期出台。我国《法律援助法》的颁布意义重大。其意义有四点：一是贯彻落实党中央关于推进全面依法治国的战略部署；二是完善中国特色社会主义法律援助制度的必然要求；三是努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的重要举措；四是对于更好地维护公民的合法权益，维护法律的正确实施，维护社会公平正义具有十分重要的意义！

二、《法律援助法》的主要内容和亮点

《法律援助法》分为7章，共71条，包括总则、机构和人员、形式和范围、程序和实施、保障和监督、法律责任、附则。其重点问题，或曰亮点如下。

（一）明确了法律援助的概念。《法律援助法》第2条明确规定：“本法所称法律援助，是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。”这一概念不仅科学地体现了法律援助是“国家的责任”这一理念，而且明确了法律援助是由国家建构的一项法律制度。这一制度，包括法律援助的对象及服务的内容，尤其是法律援助的对象，“除经济困难的公民外，还包括诉讼中符合法定条件的当事人（不限于公民）。考虑到我国法律援助发展现状及保障水平，对福利机构、提起公益诉讼的社会组织等非自然人，各地可组织律师提供减免费用等法律服务，根据实际情况在实践中继续探索，法律暂不作明确规定”。

（二）《法律援助法》的目的和基本原则。《法律援助法》第1条明确规定了制定和实施的目的，“为了规范和促进法律援助工作，保障公民和有关当事人的合法权益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，制定本法”。第3条明确规定了制定和实施《法律援助法》的基本原则，“法律援助工作坚持中国共产党领导，坚持以人民为中心，尊重和保障人权，遵循公开、公平、公正的原则，实行国家保障与社会参与相结合”。按照这一规定，制定和实施《法律援助法》的基本原则可以概括为五个方面：一是法律援助工作必须坚持中国共产党的领导；二是必须坚持以人民为中心；三是尊重和保障人权；四是公开、公平、公正；五是实行国家保障和社会参与相结合。这些原则突出了具有中国特色的法律援助制度的特点。

（三）对《法律援助法》的定性和定位也作了显著而明确的规定。法律援助是“国家的责任、政府的职责”。为什么法律援助要定位于“国家的责任”呢？从法理上讲比较明确，是与国际社会的共识相互衔接，是法治国家的要求。国家和公民之间是义务主体和权利主体的关系，国家应当把法律援助的义务承担起来，它是承担者与提供者。法律援助的基本属性具有多重意义，作为一项基本法律制度、社会保障法律制度以及司法人权保障制度，具有重大的社会公平、正义的价值。《宪法》第33条规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利。这是确认国家责任理念的政治制度与社会体制的基石。《法律援助法》第2条规定：“本法所称法律援助，是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。”这一规定从法律援助的内容和制度建制上表述了法律援助是“国家的责任”“国家的义务”。关于法律援助是“政府的职责”，《法律援助法》规定得比较明确，其中第4~6条分别规定了政府的职责。第51~60条关于实施法律援助的保障措施中，对于法律援助发展的要求、经费保障、培训、监督管理和质量考核、信息化建设、宣传教育等，都明确规定了政府的职责。例如，第4条明确规定：“县级以上人民政府应当将法律援助工作纳入国民经济和社会发展规划、基本公共服务体系，保障法律援助事业与经济社会协调发展。”还规定了“县级以上人民政府应当健全法律援助保障体系，将法律援助相关经费列入本级政府预算，建立动态调整机制，保障法律援助工作需要，促进法律援助均衡发展”。第5条规定：“国务院司法行政部门指导、监督全国的法律援助工作。县级以上地方人民政府司法行政部门指导、监督本行政区域的法律援助工作。县级以上人民政府其他有关部门依照各自职责，为法律援助工作提供支持和保障。”第6条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助，为法律援助人员开展工作提供便利。”

（四）扩大了法律援助的范围。为落实党中央关于法律援助工作的决策部署，根据当前我国法律援助工作现状，《法律援助法》对法律援助范围作出适当扩大。一是关于刑事法律援助。刑事法律援助事项除按照现行法律规定予以明确外，根据当前刑事诉讼改革需求，结合刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，增加规定了刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的，司法机关通知的法律援助事项包括“适用普通程序审判案件的被告人”和“死刑复核案件的被告人”。《法律援助法》第25条明确规定了刑事法律援助的范围，同原来的规定相比，刑事法律援助扩大到死刑复核程序和适用普通程序审判案件的被告人。但是，规定了一定的限制性条件，即死刑复核程序必须以“当事人申请”为条件，适用普通程序审判的案件，不是以“应当”作为法律援助的条件，而是规定“可以”为适用的条件。二是关于民事法律援助。增加了请求工伤事故、交通事故、食品药品安全事故、医疗事故人身损害赔偿和请求固体废物污染、水污染等环境污染损害赔偿两类情形（第31条）。三是根据党的十八届四中全会决定精神，将聘不起律师的申诉人纳入法律援助范围。同时，《法律援助法》第22条和第25条还规定了兜底条款，即“法律、法规、规章规定的其他形式”，为今后通过立法或者制定行政法规、地方性法规扩大法律援助的范围提供了依据。

（五）明确规定了法律援助的主体、职责和义务。《法律援助法》第12~21条专章规定了法律援助的机构和主体、职责、义务。根据这些规定，县级以上人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构，还可根据需要设置法律援助工作站或联络点，就近受理法律援助申请；第17条明确规定：“国家鼓励和规范法律援助志愿服务；支持符合条件的个人作为法律援助志愿者，依法提供法律援助。高等院校、科研机构可以组织从事法学教育、研究工作的人员和法学专业学生作为法律援助志愿者，在司法行政部门指导下，为当事人提供法律咨询、代拟法律文书等法律援助。”第16条明确规定了各类法律服务主体提供法律援助的义务：“律师事务所、基层法律服务所、律师、基层法律服务工作者负有依法提供法律援助的义务。律师事务所、基层法律服务所应当支持和保障本所律师、基层法律服务工作者履行法律援助义务。”第19~21条明确指出：“法律援助人员应当依法履行职责，及时为受援人提供符合标准的法律援助服务，维护受援人的合法权益”“法律援助人员应当恪守职业道德和执业纪律，不得向受援人收取任何财物”“法律援助机构、法律援助人员对提供法律援助过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私应当予以保密”。

（六）明确规定了法律援助的程序和保障措施。《法律援助法》第四章对法律援助程序进行了规定，明确司法机关和有关部门通知指派、权利告知等义务，对提出法律援助申请、经济困难审查、决定和指派、办理情况报告等程序作出规定，明确免于经济困难审查、先行提供法律援助等情形。同时，对法律援助人员工作规范、受援人的权利义务、终止法律援助、救济程序等也作出相应规定。考虑到法律援助工作程序的具体时限属于操作层面的问题，现行法律法规、司法解释等已有明确规定，并且法律援助事项难易程度不同、情况复杂，《法律援助法》对此仅作原则性规定。具体的实施细则还有待政法各有关部门联合制定。

（七）关于法律援助的“保障和监督”，《法律援助法》第五章作了专门规定。法律援助工作属于国家责任、政府职责，前面已作详细叙述。设置保障措施一章，对总体发展要求、经费保障、培训、监督管理和质量考核、信息化建设、宣传教育等作出规定。对于实践中一些地方提出的办案补贴标准较低、刑事案件律师辩护全覆盖后经费需求增长较大、落后地方经费困难希望加大中央财政转移力度等问题，全国人大常委会已建议由国务院有关部门通过制定规范性文件研究解决。需要特别指出的是，关于支付法律援助补贴的经费保障问题，《法律援助法》第52条规定：“法律援助机构应当依照有关规定及时向法律援助人员支付法律援助补贴。法律援助补贴的标准，由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平和法律援助的服务类型、承办成本、基本劳务费用等确定，并实行动态调整。法律援助补贴免征增值税和个人所得税。”这一规定有针对性地解决了法援经费不足或者是低标准的问题，即要根据经济发展水平实行动态调整。同时，还实事求是地按照服务类型、承办成本、基本劳务费用作出不同的补贴，不搞“一刀切”。

（八）关于法律援助的监督措施，《法律援助法》作出了专门规定。（1）受援人投诉。《法律援助法》第55条规定：“受援人有权向法律援助机构、法律援助人员了解法律援助事项办理情况；法律援助机构、法律援助人员未依法履行职责的，受援人可以向司法行政部门投诉，并可以请求法律援助机构更换法律援助人员。”（2）司法行政部门监管。《法律援助法》第56~59条分别对司法行政部门投诉查处制度、质量标准评估制度、信息公开制度、接受社会监督以及回访制度作出了专门规定，强化了法律援助的法律监督措施。另外，《法律援助法》第60条还规定律师协会对法律援助工作的监督。《法律援助法》最后一章还专门规定了“法律责任”，对法律援助机构及其工作人员、律师及基层法律服务工作者，在法律援助工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，要依法依规给予处分，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

三、《法律援助法》的实施

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。为做好贯彻实施工作，必须做到以下几点。

（一）加大《法律援助法》宣传力度，引导社会和公众正确理解法律，进一步扩大法律援助覆盖面。组织专门力量对《法律援助法》条文进行权威性阐释，制订完整的法律援助培训计划，包括法律援助的基本知识培训和如何保障法律援助质量和效果的培训，让法律援助工作人员能够正确适用法律。

（二）按照《法律援助法》的规定，进一步完善和建立法律援助工作的领导机制和完整的领导体系。根据《法律援助法》第5条和第13条的规定，司法部及地方司法行政部门对法律援助工作，上下级是指导监督关系。而且基层根据需要，可以设法律援助工作站和联络点。笔者认为，在实施过程中如何真正建立一个完善的领导体系或指挥机制，是在实施中必须解决的一个问题，以防止上下级之间的监督变成“软”监督。同时，在加强领导机制的建构中，要着力抓好队伍的建设，法律援助的主体，立法这次也作了明确的规定：“法律援助的提供主体包括执业律师、法律援助机构律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者。”从这些规定中可以看出，法律援助的提供者除执业律师外，还有法律援助机构内的律师、基层法律工作者、具有法律职业资格的工作人员等。这支队伍资格之确认、培训、提高要有一套完整的工作机制，才能形成一支胜任法律援助工作的队伍，这是贯彻实施《法律援助法》的关键。

（三）经费保障及激励机制。经费保障问题一直是我国法律援助工作长期存在的一个难题。立法采取了比较果断和明确的解决方案，根据《法律援助法》第4条和第52条的规定，在实施的过程中，必须建立法律援助经费由政府制作预算机制、调整机制、补贴机制、税收补贴机制，以及法律援助工作人员在办案过程中复制相关材料、公证费、鉴定费的免收或减收机制。

（四）法律援助案件服务质量标准。《法律援助法》第57条规定：“司法行政部门应当加强对法律援助服务的监督，制定法律援助服务质量标准，通过第三方评估等方式定期进行质量考核。”案件质量标准问题也是法律援助工作长期存在的一个难题，必须按照法律规定，对案件的实体标准、程序标准以及人民群众和社会的满意度，通过“第三方评估”进行质量考核。

（五）加强法律援助的信息化建设。法律援助工作的信息化，即“互联网+法律援助”，已经成为法援工作现代化的发展趋势和标志。《法律援助法》第51条明确规定：“国家加强法律援助信息化建设，促进司法行政部门与司法机关及其他有关部门实现信息共享和工作协同。”因此，在实施过程中，法律援助办案工作的信息化、数字化建设以及同相关部门信息化共享和法律援助信息公开制度的建构是迫在眉睫必须解决的问题。

（六）投诉、追责及调查处理机制的建构。《法律援助法》对法律援助工作的监督以及法律援助机构、法律援助人员未履行法律职责或违法违规的调查、处理、追责与惩罚，都作出了相应的规定，这些在司法实践中一定要贯彻到位。

（七）《法律援助法》第6条明确规定：“人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助，为法律援助人员开展工作提供便利。”第14条规定：“法律援助机构可以在人民法院、人民检察院和看守所等场所派驻值班律师，依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助。”第27条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”上述法条规定了人民法院、人民检察院、公安机关在法律援助中的主体地位和必须履行的法定职责，为充分保障法律援助律师及犯罪嫌疑人、被告人的权利，各政法机关必须严格履职尽责。除此之外，《法律援助法》对法律援助的程序和实施、保障和监督以及责任的追究等规定，都比较明确地规定了人民法院、人民检察院、公安机关的具体职责和参与程序。例如，加强法律援助案件中的告知义务（第35条）、为值班律师了解案件情况提供便利（第37条）、法律援助的申请审查、对法律援助办案监督等。从法律的实施角度看，各政法机关应该尽快联合研究制定实施细则。

综上，笔者认为，《法律援助法》规定的内容都比较全面、系统、具体，具有很强的操作性。但是，在具体实施的过程中，还有一个学习、理解的过程，还有各项制度、机制建构的问题，必须下大功夫加以落实，认真研究使之真正落地，这是下一步工作的重点。