【中国司法|《法律援助法》专家解读主题笔会】吴宏耀：新时代法律援助制度的发展愿景及实践要求

本文原载于《中国司法》2021年第10期

编者按

2021年8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》），将于2022年1月1日起施行。《法律援助法》是我国关于法律援助的第一部专门法律，实现了以国家立法形式对法律援助制度的确认，在法律援助制度发展历史上具有重要的里程碑意义，标志着我国法律援助制度发展的新起点。为正确理解适用《法律援助法》，《中国司法》特邀请樊崇义、吴宏耀、潘金贵、刘方权四位专家就《法律援助法》的主要内容和亮点、实践应用中的具体要求等进行解读，国家法律援助研究院公众号将文章转载以飨读者！

作者介绍

吴宏耀

教授、中国政法大学国家法律援助研究院院长

法律援助制度是评判一个国家法治发展水平和

《法律援助法》开启了我国法律援助制度的“国家法时代”。以1996年为发端，我国法律援助制度从无到有，先后经历了地方先行先试的实践探索时期、以国务院《法律援助条例》为标志的制度形成时期。《法律援助法》是对我国法律援助制度发展及实践经验的总结，是以国家立法的形式，将一些经实践检验已经比较成熟的制度上升为国家意志，为新时代法律援助制度的可持续、高质量均衡发展夯实基础，擘画了一幅以更好满足人民群众法律援助需求为基调的发展蓝图。在推进全面依法治国、逐步实现共同富裕的时代背景下，应当以习近平法治思想为指导，立足人民群众日益增长的法律援助需求，积极应对新时代法律援助制度发展的历史机遇，贯彻实施好《法律援助法》。

一、新时代法律援助立法的责任与使命

立法是时代的产物，也必然反映着时代的责任与使命。回顾我国《法律援助法》的制定历程，可以发现，《法律援助法》的制定与党和国家的高度重视密不可分。在2013年中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记强调：“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。”之后，习近平总书记又多次对法律援助工作作出重要指示。2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上再次重申，“要重点解决好损害群众权益的突出问题……决不允许让普通群众打不起官司”。2014年4月21日，习近平总书记在听取司法部工作汇报后，专门就法律援助工作作出重要批示：“要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量，努力做好公共法律服务体系建设。”党的十八届三中全会、四中全会提出了“完善法律援助制度”的改革任务。2018年9月，《十三届全国人大常委会立法规划》法律援助法作为“需要抓紧时间、条件成熟时提请审议的法律草案”列入本届人大常委会立法规划。

回顾上述历史，尤其是重温2013年中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时习近平总书记的重要讲话精神，我们可以得出两点结论：一是，“法律援助工作是体现以人民为中心的发展思想，切实维护人民群众合法权益的一项重要民生工程；有利于贯彻公民在法律面前一律平等的宪法原则，使公民不论经济条件好坏、社会地位高低都能获得必要的法律服务；有利于保障社会公平正义，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。二是，在推进全面依法治国进程中，及时制定《法律援助法》是共享法治发展理念的内在要求，旨在保证法治发展成果可以惠及每一个公民。

《法律援助法》第3条规定：“法律援助工作坚持中国共产党领导，坚持以人民为中心……”根据该条规定，“两个坚持”是我国法律援助制度发展必须恪守的基本政治原则。基于此，系统阐释法律援助制度与以人民为中心法治思想、与共享发展理念之间的关系，有助于充分认识法律援助制度在全面依法治国中的基础性地位，有助于全面理解新时代法律援助制度的历史责任与使命。具体而言，《法律援助法》的贯彻实施应当体现以下时代要求。

第一，积极回应社会主要矛盾。新时代法律援助制度的发展必须强化服务意识，让更多需要法律援助的人更便利地享受更有质量的法律援助服务。其中，在宏观层面，根据基本公共法律服务均等化的要求，县级以上人民政府应当积极保障法律援助事业与当地经济社会发展状况同步协调发展，并积极促进本行政辖区不同地区之间法律援助的均衡发展。

第二，努力提高法律援助服务质量。高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题。作为全面依法治国的必要组成部分，法律援助制度应当始终把最广大人民群众的根本利益放在心上，坚定不移地增进民生福祉；把高质量发展同满足人民日益增长的法律服务需要紧密结合起来，通过提供高质量的法律援助服务、创造多样化的法律援助服务产品，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够获得及时有效的法律帮助；通过法律援助服务，引导经济困难群体通过法治化手段解决矛盾纠纷，有效化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

第三，作为司法行政领域纳入基本公共法律服务体系的保障性制度。法律援助制度的发展应当遵循“量力而行、尽力而为”的原则，着力保障国家标准落地落实；同时，积极回应人民群众的新要求、新期待，系统研究、谋划、解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，用法治服务保障人民安居乐业。

二、《法律援助法》确立的主要制度

《法律援助法》是对我国法律援助制度规范及实践经验的总结，旨在通过国家立法，加强顶层设计，“规范和促进”法律援助制度的可持续、高质量均衡发展。因此，《法律援助法》的首要目的是“规范”全国法律援助工作，并以此为基础“促进”法律援助制度的均衡发展。就规范法律援助工作而言，根据《立法法》第73条规定，《法律援助法》生效实施后，2003年《法律援助条例》以及各省市法律援助条例中与立法“相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”。因此，《法律援助法》的相关规定对于各省市的法律援助规定及实践的影响必然存在较大差异。以《法律援助法》第12条为例。根据该条规定，“县级以上人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构”。很显然，对于已经设立法律援助机构的地方来说，该条规定实际上只是确认了既有事实。但是，对于法律援助中心被撤销或裁并的地方来说，该条规定则意味着：司法行政部门应当积极与同级人民政府及相关部门沟通，依法设立独立的法律援助机构。具体而言，又分为两种情形：一是，对于撤销法律援助中心的县（市、区），应当依照本法规定，通过提供人财物等保障措施，重新组建独立的法律援助中心。二是，对于没有独立设置法律援助中心的地方，则应当依照本法要求，恢复法律援助中心的独立建制。不得以“保留职能”为由，规避《法律援助法》的强制性规定。简言之，《法律援助法》以国家立法的形式，将一些经过实践检验已经比较成熟的制度规定和实践经验上升为国家制度，为全国范围内法律援助制度的均衡发展提供了一套具有法律拘束力的“顶层设计方案”。具体而言，《法律援助法》确立了以下法律援助制度。

第一，法律援助制度是现代法律服务体系不可或缺的组成部分。党的十八届四中全会提出了“建设完备的法律服务体系”的改革任务。其中，在完备的法律服务体系中，法律服务应当以市场化法律服务为原则，以法律援助服务为必要补充。换句话说，法律援助制度旨在“保证公民不论经济条件好坏、社会地位高低都能获得必要的法律服务”，是一项“保基本”“兜底帮扶”的保障性制度。因此，法律援助服务以申请人没有委托辩护人或代理人且符合经济困难条件为必要条件。《法律援助法》第48条规定，对于“受援人的经济状况发生变化，不再符合法律援助条件”或者“受援人自行委托律师或者其他代理人”等情形，法律援助机构应当及时终止法律援助服务。同时，针对刑事法律援助问题，《法律援助法》第27条特别强调：“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”据此，对于犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属已经自行委托辩护人的，公安司法机关不得以任何借口限制或者损害其委托辩护的权利。

第二，法律援助是一项国家基本公共服务，各国家机关及其相关部门在各自职权范围内均负有支持和保障的职责。具言之，县级以上人民政府及其他有关部门“应当依照各自职责，为法律援助工作提供支持和保障”（第4条、第5 条）。在刑事诉讼领域，“人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助，为法律援助人员开展工作提供便利”（第6条）；应当依法告知有关当事人申请法律援助、获得值班律师帮助的权利（第35条、第37条）；及时通知、转交法律援助申请（第36条、第39条）。此外，立法还规定，新闻媒体应当积极开展法律援助公益宣传（第10条）；律师协会应当指导和支持律师事务所、律师参与法律援助工作，并将其履行法律援助义务的情况纳入年度考核内容（第7条、第60条）；法律援助机构开展经济困难核查工作，有关部门、单位、村民委员会、民委员会和个人应当予以配合（第41条）；等等。

第三，作为法律援助的行政主管部门，司法行政部门应当代表同级政府积极履行法律援助保障职责，并通过制定相关政策、实施标准对法律援助工作予以宏观指导和监督。具体而言，根据《法律援助法》相关规定，司法行政部门负有以下具体职责：（1）设立法律援助机构。《法律援助法》第12条规定：“县级以上人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构。”因此，在法律援助中心已经被撤销或裁并的县（市、区），司法行政部门（尤其是上级司法行政部门）应当积极推动法律援助中心的复建工作。（2）通过政府采购的方式，推动律师资源的跨区域流动，保障法律援助机构的服务供给能力。（3）有计划地对法律援助人员进行培训，提高法律援助人员的专业素质和服务能力。需要指出的是，在多元化法律援助供给体制下，司法行政部门的培训对象不仅包括法律援助机构的法律援助人员，还应当覆盖其他法律援助组织的法律援助人员，如提供法律咨询、代书服务的高校法律援助人员，群团组织的法律援助人员等。（4）投诉机制（第55条、第56条）。（5）质量管理（第57条）。（6）信息公开（第58条）。（7）行政处罚权（第61~65条）。此外，司法行政部门还负有开展法治宣传（第10条）、指导社会力量依法提供法律援助（第8条）、指导法律援助志愿服务（第17条）等职责。需要特别指出的是，《法律援助法》第52条规定：“法律援助补贴的标准，由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平和法律援助的服务类型、承办成本、基本劳务费用等确定，并实行动态调整。”根据《立法法》第12条关于“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关”的禁止性规定，确定法律援助补贴标准是省级人民政府司法行政部门及财政部门的专属职责。当然，省级司法行政部门可以根据不同县（市、区）的经济社会发展程度，按照一定类别设置差异化的法律援助补贴标准。

第四，多元化法律援助供给体制。根据《法律援助法》规定，法律援助供给主体包括：各地法律援助机构（第12条）；依法提供法律援助的群团组织（第8条、第68条）；依法提供法律援助的事业单位、社会组织（第8条）；依法提供法律援助服务的高等院校、科研机构（第17条）；法律援助志愿者等。其中，各地法律援助机构是确保法律援助服务可持续发展的主力军。因此，《法律援助法》重点规定了法律援助机构的设立、职能、经费保障、服务形式、实施程序、信息公开等内容。在设立上，立法规定，县级以上人民政府司法行政部门“应当设立”法律援助机构；各级司法行政部门设立的法律援助机构之间不具有行政隶属或业务指导关系。根据第38条规定，在服务职能分工上，实行属地管辖原则。因此，按照“重心下移、力量下沉”的原则，各地应当重点加强县（市、区）一级法律援助机构的服务供给能力。地市级、省级法律援助中心以同级保障为原则，服务于对应的人民法院、人民检察院、公安机关。此外，根据《刑事诉讼法》第35条规定，刑事领域的法律援助，应当由法律援助机构专司负责。群团组织是推动法律援助服务专业化、特色化发展的生力军。《法律援助法》第68条就群团组织提供法律援助作出了规定。对照《法律援助法》第12条规定，与“应当设立”法律援助机构不同，第68条本质上是授权群团组织“有权”“可以”开展法律援助的规定。因此，群团组织开展法律援助应当遵循以下原则：（1）是否开展法律援助应当量力而行。立法并不要求各地群团组织都必须开展法律援助。具体来说，在条件成熟的地方，群团组织可以依法提供法律援助服务；对于还不具备现实条件的地方，则不宜勉为其难、强行开展法律援助。当然，对于开展法律援助的群团组织，应当利用自身的组织优势，加强顶层设计和宏观管理，构建上下一体的法律援助服务管理系统。（2）群团组织应当立足自身的权益保障职能，就特定群体开展法律援助服务，并根据特定群体的特殊需求，推动法律援助服务的特色化、专业化发展。（3）在服务内容上，群团组织开展法律援助主要是提供民事、行政领域的法律援助服务。（4）在业务管理上，群团组织开展法律援助，应当“参照适用本法的相关规定”。如《法律援助法》第31条、第32条关于基本法律援助事项的规定；第41条、第42条关于经济困难申请与核查程序的规定；第43条、第44条、第48条、第49条关于实施程序的规定；第52条、第55条、第58条、第59条关于保障制度的规定；第61条、第63条、第66条、第67条关于法律责任的规定；等等。

事业单位、社会组织、法律援助志愿者是法律援助服务的必要补充。根据国家保障与社会参与相结合原则，司法行政部门应当采取积极措施，鼓励和支持事业单位、社会组织、法律援助志愿者提供法律援助，逐步完善社会力量广泛参与的社会主义法律援助制度。

第五，经费保障制度。科学的经费保障制度是法律援助制度可持续、高质量均衡发展的必要前提。《法律援助法》第4条专门规定了县级以上人民政府的经费保障职责。作为国家基本公共服务体系的组成部分，法律援助服务的经费保障应当根据《国家基本公共服务标准（2021年版）》的要求，坚持同级财政保障为主，中央、省级保障为辅原则。就法律援助的支出责任，《国家基本公共服务标准（2021年版）》规定，“由地方人民政府负责支付法律援助补贴等法律援助经费，中央财政给予适当补助”。对此，《关于印发〈国家基本公共服务标准（2021年版）〉的通知》（发改社会〔2021〕443号）具体指出：“有效落实支出责任。……地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排经费，相关收支缺口除部分资本性支出通过依法发行地方政府债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。……各地财政要加强基本公共服务资金预算管理，完整、规范、合理编制基本公共服务项目预算，保障基本公共服务资金的及时下达和拨付，推动建立可持续的投入保障长效机制并平稳运行。”因此，对于经济欠发达地区，县一级财政确实无法“将法律援助经费全部纳入同级财政预算的”，省级司法行政部门应当加大统筹协调力度，确保县一级法律援助机构的平稳运行。具体而言，可以按照2015年两办《意见》的精神，以推动各地法律援助均衡发展为导向，加大对经济欠发达地区的省级财政转移支付力度，提高经济欠发达地区的财政保障能力。

第六，质量保障制度。质量是法律援助制度可持续发展的生命线。《法律援助法》着重完善了法律援助服务的质量保障体系。例如，明确了重罪案件法律援助律师的资质要求（第26条）；要求司法行政部门应当有计划地对法律援助人员进行培训，提高法律援助人员的专业素质和服务能力（第54条）；要求法律援助机构对法律服务过程实施过程性监督，督促法律援助服务人员提升服务质量（第59条）；强化司法行政部门的法律援助服务监督职责，实行第三方评估制度（第57条）；要求建立法律援助服务的投诉查处制度（第55条、第56条）；建立法律援助信息公开制度，将服务质量考核结果作为信息公开内容，接受社会监督（第58条）；对于怠于履行法律援助义务的律师，律师协会负有惩戒责任（第60条）；等等。

除具体法律援助制度外，《法律援助法》第3条还规定了法律援助制度的基本原则，为《法律援助法》的贯彻实施、政策制定、行政管理、服务供给等提供了方向性指导。其中，根据以人民为中心原则的要求，《法律援助法》规定了一系列便民措施。例如，第32条关于“不受经济困难条件的限制”的规定，第42条关于“免予核查经济困难状况”的规定，第41条关于“说明—核查制”的规定，第44条关于“可以决定先行提供法律援助”的规定，大大增加了人民群众的法律援助获得感。第52条关于法律援助补贴标准应当体现“基本劳务费用”、免征增值税和个人所得税的规定，有利于提高法律服务人员参与法律援助的积极性。

三、贯彻落实《法律援助法》相关规定的实践要求

强化法律实施是全面依法治国的应有之义，是治理能力现代化的必然要求。在新时代条件下，贯彻落实《法律援助法》应当着眼发展，积极创造条件，切实兑现《法律援助法》的立法承诺。鉴于各省市法律援助制度发展的不均衡局面，各地在贯彻落实《法律援助法》相关规定时，面临的主要问题和实施困难会明显有所不同。择其共性问题，结合相关法律条文，扼要论述如下。

第一，建立健全法律援助保障体系，促进法律援助均衡发展。法律援助服务是国家建立的无偿提供基本公共法律服务的保障性制度。因此，法律援助不仅需要有持续的经费投入，还需要有专门的组织实施机构和人员。《法律援助法》第4条重点强调了经费保障问题；第12条规定了机构设置问题；第18条规定了律师资源依法跨区域流动机制。因此，在《法律援助法》实施过程中，各省级司法行政部门应当充分发挥统筹协调及支持保障职能，立足本省实际情况，有针对性地建立健全法律援助保障体系，推动本省法律援助事业的均衡发展。例如，对于经济欠发达的县（市、区），应当加强省级财政统筹力度，通过划拨专项经费的方式，重点加强县一级法律援助机构的基础设施建设；充分利用中央—省级财政转移支付经费，通过科学的经费分配方案，加大对经济欠发达地区的转移支付力度，提高县一级法律援助机构的财政保障能力。再如，对于律师资源匮乏地区，上级司法行政部门可以通过政府采购等方式，公开招聘社会律师，以合同聘任的形式委派到律师资源匮乏地区专职提供法律援助服务。

第二，作为法律援助的行政主管部门，司法行政部门应当树立“大法援”的观念，建立科学的法律援助管理模式。根据《法律援助法》第5条、第7条、第17条规定，司法行政部门负有指导、监督法律援助工作的职责。在多元化法律援助供给体制下，司法行政部门应当秉持“平等对待、一体化管理”的理念，通过制定宏观政策、行业标准等手段，对法律援助工作进行宏观指导和监督；同时，鼓励并支持法律援助机构等法律援助供给主体依照法律法规、行业标准自主开展法律援助工作。

第三，针对最高人民法院死刑复核案件，建立死刑复核案件的法律援助制度。《法律援助法》第25条第（五）项规定，“申请法律援助的死刑复核案件被告人”属于强制辩护的法定情形，人民法院应当通知法律援助机构指派律师担任辩护人。鉴于2012年以来，高级人民法院办理的死刑复核案件均应当提供法律援助，因此，该条规定调整的对象主要是最高人民法院的死刑复核案件。根据我国《刑事诉讼法》及相关司法解释关于最高人民法院死刑复核程序的规定，高级人民法院在报请最高人民法院核准时，应当根据本法第35条规定，告知被告人有权依法申请法律援助；除非被告人书面放弃法律援助，否则最高人民法院应当在收到报请复核材料后，通知司法部法律援助中心指派律师提供法律援助。为了确保最高人民法院死刑复核案件的被告人能够依法获得高质量的法律援助服务，保证死刑复核案件的办案质量和程序公正，相关部门应当尽快建立死刑复核案件的法律援助制度，就律师的资质要求、遴选淘汰机制、服务流程要求、培训及质量管理等事宜作出规定；同时，建议司法部联合最高人民法院制定专门的司法解释，明确法律援助律师的相关诉讼权利、严格案件保密义务、与前审辩护律师的沟通协作机制等。

第四，依照《法律援助法》第41条规定，严格实行“说明—核查制”。对绝大多数法律援助机构而言，“说明—核查制”无疑是最大的挑战。就此，需要特别说明以下三点。

一是应当严格区分法律援助基本事项与补充事项。“说明—核查制”仅适用于《法律援助法》明确规定的法律援助基本事项；至于各省市自行规定的补充事项，是否适用该条规定，由其自行决定。《关于印发〈国家基本公共服务标准（2021年版）〉的通知》第2条规定：“严格界定主要范围。各地要对照《国家标准2021》认真查缺补漏，进一步细化充实本地区的相关服务标准和服务流程，确保国家标准落地落实。已有国家统一标准的基本公共服务项目，各地区要按照不低于国家标准执行……服务项目、内容、数量等超出国家标准范围的，要加强事前论证和风险评估，确保符合国家法律法规和制度规定，符合本地区人民群众的迫切需要并控制在财政可承受范围内。”就法律援助事项而言，《法律援助法》规定的援助事项属于“国家统一标准”，应当确保落地落实。至于各省市自行扩充的补充事项，则属于“超出国家标准范围的”内容，要加强事前论证和风险评估，将其控制在财政可承受范围内。因此，在审查机制上，应当区分《法律援助法》规定的法律援助基本事项以及各省市规定的补充事项，在法律援助资源允许范围内，优先重点保障立法规定的基本事项落地落实。

二是申请人的如实说明义务。根据《法律援助法》第41条规定，申请人应当如实说明经济困难状况，并就此承担相应的法律责任。具体而言，根据第48条规定，“受援人以欺骗或者其他不正当手段获得法律援助的”，法律援助机构应当及时终止法律援助服务；根据第64条规定，“受援人以欺骗或者其他不正当手段获得法律援助的”，由司法行政部门责令其支付已实施法律援助的费用，并处三千元以下罚款。

三是关于核查方式的适用。《法律援助法》第41条第2款规定了两种核查方式：通过信息共享查询；个人诚信承诺。其中，信息共享查询是未来经济困难状况核查的发展趋势和努力方向。法律援助行政主管部门应当根据第51条、第5条规定，积极建设与民政部门、人力资源和社会保障部门等相关部门对接的信息共享查询系统。在信息共享查询尚未建立之前，立法规定，法律援助机构还可以根据第41条第3款规定，通过传统的方式开展核查工作；在确实无法核查或者核查成本过大的时候，可以要求申请人进行个人诚信承诺，并以此推定其符合经济困难条件。采取个人诚信承诺时，应当明确告知申请人“以欺骗或者其他不正当手段获得法律援助”的法律责任和处罚后果。采取个人诚信承诺，可以依法免除法律援助机构及其工作人员“故意为不符合法律援助条件的人员提供法律援助”的法律责任。