【中国司法|《法律援助法》专家解读主题笔会】刘方权：《法律援助法》视角下的刑事法律援助质量保障机制研究
本文原载于《中国司法》2021年第10期
编者按
2021年8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》），将于2022年1月1日起施行。《法律援助法》是我国关于法律援助的第一部专门法律，实现了以国家立法形式对法律援助制度的确认，在法律援助制度发展历史上具有重要的里程碑意义，标志着我国法律援助制度发展的新起点。为正确理解适用《法律援助法》，《中国司法》特邀请樊崇义、吴宏耀、潘金贵、刘方权四位专家就《法律援助法》的主要内容和亮点、实践应用中的具体要求等进行解读，国家法律援助研究院公众号将文章转载以飨读者！
作者介绍
刘方权
福建师范大学法学院教授
一、刑事法律援助的律师资质标准
为了提高刑事法律援助工作的质量，对刑事法律援助律师的资质应该有一定的要求，特别是当援助对象是可能被判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人时。为此，《法律援助法》第26条对此前《关于进一步推进法律援助工作的意见》（以下简称《意见》）、《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》（以下简称《规定》）等文件的相关要求作了进一步明确，要求法律援助机构对可能判处无期徒刑、死刑的人，以及死刑复核案件的被告人应当指派具有三年以上相关执业经历的律师担任辩护人。
从理论上来说，律师的执业年限越长意味着其辩护经验也就越为丰富，辩护的专业水平越高，从而能够更为有效地保障犯罪嫌疑人、被告人辩护权的实现。但从现实层面而言，律师资源的区域性分布不均是个不容回避的事实，虽然可能判处无期徒刑以上刑罚的案件由中级人民法院管辖，所在城市的法律援助机构能够调配与运用的律师资源也相对丰富。因此，可能被判处无期徒刑、死刑的被告人在审判阶段的援助律师资质相对不成问题。但需要注意的是，绝大多数的可能判处无期徒刑、死刑的案件都是由县（区）公安机关立案侦查的，对于那些法律服务资源缺乏的县域，如果对援助律师的资质标准要求过高，则有可能导致没有适格援助律师的问题。从这一角度而言，《法律援助法》对可能判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人的援助律师之资质标准要求是基于现阶段中国的律师资源区域分布现实的合理选择。但从发展的角度来看，鉴于无期徒刑、死刑所涉权益的重大性，在律师资源区域分布不均初步解决、律师的专业化分工初步形成之后，对于“三年以上相关执业经历”的理解可以更为严格，即主要是与刑事辩护相关的执业经历，而且曾经担任过被判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人的辩护人。笔者认为，对于未成年人案件，应当指派熟悉未成年人身心特点的律师担任辩护人。未成年犯罪嫌疑人、被告人是刑事法律援助的主要对象，为更好地保障对未成年人犯罪嫌疑人、被告人的法律援助质量，未来应有针对未成年犯罪嫌疑人、被告人刑事法律援助律师的专门资质标准。就现阶段而言，笔者认为，各地（市）司法行政部门可以通过对刑事法律援助志愿者律师进行未成年人司法、未成年人心理学等相关专题培训，帮助其掌握未成年人身心特点知识，从而提高未成年人的刑事法律援助工作质量。
二、刑事法律援助工作内容的标准化
根据《法律援助法》第19条、第57条等相关规定，司法行政部门应当制定法律援助服务质量标准，法律援助人员应当为受援人提供符合标准的法律援助服务。自速裁程序、认罪认罚从宽制度试点以来，值班律师与刑事法律援助律师之关系一直是学术界较为关注的问题之一。根据《法律援助法》第30条规定的精神，值班律师属于刑事法律援助律师的一种类型。因此，在目前的法律框架下，刑事法律援助就形成了两种类型，即刑事法律援助辩护与刑事法律援助值班律师服务。鉴于二者在刑事诉讼程序中的法律地位、功能定位之差异，二者的工作质量标准也应当有所差异。
关于刑事法律援助质量（有效性）的既有研究更多关注的是案件最终的实体结果，而对刑事法律援助工作的过程缺乏足够的重视。笔者认为，决定一个刑事案件实体结果的原因有很多方面，可能是案件事实、证据本身即决定了其最终的结果，也可能是法官对案件的认知状况、价值选择，或者是公诉人、被告本人及其辩护律师的表现。而在这些因素当中，很难确定究竟是哪一个因素发挥了主导作用。因此，从质量标准的可控制性角度而言，与其过多地关注不可控的因素，不如把目光转向可控的角度，并对一些可控的因素进行控制，从而最大可能地提高刑事法律援助的质量。相对于刑事案件的实体结果而言，刑事法律援助工作的过程，或者说工作的内容则是一个相对可控的因素。通过制定刑事法律援助工作内容的最低标准，要求所有刑事法律援助律师都必须按标准完成相应的工作内容，虽说不一定能够对案件的实体结果必然产生影响，但如果连这些基本的工作内容标准都无法达到的话，则可以肯定的是，那样的刑事法律援助必定不可能对案件的实体结果产生什么影响，特别是不可能对犯罪嫌疑人、被告人的权益保护产生积极的影响。
以刑事法律援助辩护服务为例，笔者认为，为贯彻落实好《法律援助法》，应当制定一个刑事法律援助工作内容标准，对刑事法律援助的审查、批准、决定、指派，援助律师的会见、阅卷、调查取证、庭审活动、法律文书、告知报告义务、工作效率及案卷归档等制定一个最低标准，并以此衡量刑事法律援助工作的质量。当然，笔者提出的这一标准只是刑事法律援助工作的最低标准，如果援助过程未能满足这一标准的要求，无论是申请审批、决定、指派过程未能达标，还是援助律师的工作未能达标，都是刑事法律援助工作质量整体的不合格。从某种意义上而言，即是一种相对无效的援助。
三、刑事法律援助工作质量控制机制建设
有了刑事法律援助工作内容的标准并不意味着每一起援助案件都能够完全按照标准来进行，也并不意味着每个法律援助律师都只按这一标准来完成，有些律师可以做得比这个标准好很多，例如，为了了解案件情况多次会见犯罪嫌疑人、被告人，反复地调查取证、认真细致地阅卷，撰写辩护词，咨询相关领域的专家等。但确实有些法律援助律师可能在责任心方面存在欠缺，把刑事法律援助工作完全形式化者也并不鲜见。因此，无论是从褒扬优秀还是从指出不足的角度而言，对刑事法律援助工作都需要有一个科学合理的质量评价体系，对刑事法律援助工作进行有效的控制，从而对那些在刑事法律援助工作中表现突出的律师事务所、律师予以激励，对那些表现消极、不合格的律师事务所、律师予以警示。因此，需要进一步解决的问题是，这一刑事法律援助质量控制如何建设？即由谁来负责对刑事法律援助案件的质量进行监督、评估，以及监督、评估的标准如何建立？当然，从提高刑事法律援助律师积极性的角度而言，监督、评估之后，有无相应的激励与惩戒机制？对刑事法律援助工作中表现优秀者予以何种激励？对表现不合格者予以何种警示？笔者认为，要提高刑事法律援助工作的质量，应该从“事前”“事中”“事后”三个层面进行。
第一，“事前”控制。即在接到犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属提出的法律援助申请后，或者公安机关、人民检察院、人民法院要求指派法律援助律师的通知后，作出指派之前，法律援助机构可以先对犯罪嫌疑人、被告人及其所涉罪名等基本情况进行简要的分析，根据犯罪嫌疑人、被告人的年龄（未成年人）、性别（特别是女性）、可能被判处的刑罚（特别是可能判处无期徒刑以上的刑罚）等情况，尽可能地及时将案件指派给最适合的援助律师办理，而不是简单地将案件指派了事。
第二，“事中”控制。在《法律援助法》出台之前，相关规定仅要求刑事法律援助律师在案件终结后应当向法律援助机构提交结案材料，但没有规定援助律师在援助过程中应当向法律援助机构报告援助的进展情况，这在一定程度上削弱了法律援助机构对援助案件质量的控制。另外，由于法律援助机构本身人手有限，无法做到对援助案件办理情况进行及时的随机抽查监督，也削弱了法律援助机构对援助案件质量的控制能力。除了要求援助律师定期向法律援助机构报告案件进展情况外，援助律师所在的律师事务所也应当将援助案件的管理纳入日常工作中，监督与督促援助律师确保援助案件的质量。《法律援助法》第59条规定：“法律援助机构应当综合运用庭审旁听、案卷检查、征询司法机关意见和回访受援人等措施，督促法律援助人员提升服务质量。”这一规定无疑为加强刑事法律援助质量的“事中”控制提供了有力的制度保障。
第三，“事后”控制。“事后”控制或许是最为常见的刑事法律援助案件质量监督模式。根据《法律援助法》第57~59条等相关规定，司法行政部门应加强对法律援助服务的监督，通过案卷检查等方式提升法律援助质量，并通过第三方评估等方式定期进行质量考核，并定期向社会公布法律援助案件办理、质量考核结果等方式对法律援助质量进行“事后”控制。在《法律援助法》出台实施之前，各地司法行政机构大都会同法律援助机构成立了由司法行政部门、法律援助机构的工作人员、律师、司法机关的工作人员、社会公众、法学研究人员等共同组成的法律援助质量监督评估委员会等类似组织，通过听取援助律师的汇报，查阅援助案件的档案材料，司法机关工作人员、受援助对象及其近亲属等的反馈等对援助律师的工作情况进行评价。
为了保证刑事法律援助质量评估的客观性、权威性，笔者认为，除了需要制定刑事法律援助工作质量标准外，还需要一个相对权威的评估组织。例如，作为管理者的法律援助机构并非专业的法律服务机构，只适合对刑事法律援助工作进行形式性审查，而对于刑事法律援助工作内容的实质性审查，可以由一些具有较高职业资历、水平和声望的律师同行组成评估委员会，对刑事法律援助工作的内容进行实质性审查。