【观点】吴宏耀：坚持以人民为中心是我国法律援助制度的鲜明特色

坚持以人民为中心是我国法律援助制度的鲜明特色

作者介绍

吴宏耀        

中国政法大学国家法律援助研究院院长

教授、博士生导师

法律援助法的颁布实施开启了我国法律援助制度发展的“国家法时代”。为了更好地满足人民群众日益增长的法律援助需求、积极适应新时代“建设完备法律服务体系”的法治需要，法律援助法通过进一步拓宽法律援助方式、扩大法律援助范围、提高保障水平、加强质量管理、提供便捷化措施等，“努力实现两个目的：让符合条件的更多力量有更多渠道和形式参与法律援助，更有积极性地开展法律援助工作；让更多需要法律援助的人更便利地享受更有质量的法律援助服务。”

    法律援助法通过将经实践检验已经较为成熟的制度规定及实践经验上升为国家立法，从国家法律制度层面为我国法律援助事业发展奠定了坚实基础。在全面建设社会主义现代化国家、实现共同富裕的时代背景下，推动“法律面前人人平等”原则从“形式平等”转向“实质平等”，让更广泛的社会群体能够共享现代法治发展成果、感受法治的力量和温暖，是我国社会主义法治发展的内在要求和应有之意。与西方法律制度相比，我国法律援助法的突出特色在于，旗帜鲜明地强调坚持以人民中心，通过扩大法律援助范围、提高法律援助质量、简化法律援助申请程序、降低法律援助申请门槛等措施，从制度上确保法律援助服务的可持续、高质量、稳定均衡发展。

    一、坚持以人民为中心是我国法律援助制度的基本原则

    法律援助法第三条规定，法律援助工作坚持中国共产党领导，坚持以人民为中心。据此，立法明确将“坚持中国共产党领导，坚持以人民为中心”规定为我国法律援助制度的基本原则。

    坚持以人民为中心是我国法律援助制度的“根”与“魂”。在我国，完善法律援助制度的最终目的是为了“切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”，为了从制度上保证我国公民不论经济条件好坏、社会地位高低、行为能力如何，在遇到法律问题或者权利受到侵害时都能够及时获得必要的法律服务，实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。根据国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，法律援助服务是我国一项“弱有所扶”的国家基本公共服务，旨在满足人民群众在法治、公平、正义等方面日益增长的多元化法律服务需求。

    二、在刑事诉讼领域，法律援助制度是一项重要的人权司法保障制度

    为切实保障犯罪嫌疑人、被告人享有法律赋予的辩护权，法律援助法以刑事诉讼实践需要及其问题为导向，主要完善了以下相关制度：

    1.明确刑事法律援助的司法保障原则。法律援助法第六条规定，人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助，为法律援助人员开展工作提供便利。据此，在程序和实施部分，法律援助法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十九条具体规定了公安机关、人民检察院、人民法院在各自职权范围内依法承担有关法律援助权利的告知义务、及时通知义务、转交义务。需要特别指出的是，法律援助法第三十五条不仅适用于刑事案件，而且也适用于民事、行政案件。因此，对于符合法律援助法第三十一条、第三十二条规定的诉讼案件或非诉讼案件，法院依法应当及时告知有关当事人依法有权向法律援助机构申请法律援助。

    2.适度扩大刑事法律援助范围。比如，法律援助法第二十五条扩大了残疾人的法律援助保障范围。对于“视力、听力、言语残疾人”，不要求必须达到盲聋哑的重度残疾程度，以及在智力上或因精神疾病“不能完全辨认自己行为的成年人”，均属于强制辩护的法定情形，公安司法机关应当依职责主动通知法律援助机构提供法律援助。此外，确立死刑复核案件的法律援助制度、吸收刑事辩护全覆盖的试点经验，也是此次立法的亮点。

    3.确立委托辩护优先原则。法律援助法第二十七条规定，人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。

    4.提高重罪案件法律援助的资历要求。法律援助法第二十六条规定，对可能被判处无期徒刑、死刑的人，以及死刑复核案件的被告人，法律援助机构收到人民法院、人民检察院、公安机关通知后，应当指派具有三年以上相关执业经历的律师担任辩护人。

    5.强化值班律师履职的制度保障。法律援助法第三十七条规定，人民法院、人民检察院、公安机关应当保障值班律师依法提供法律帮助，告知没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，并依法为值班律师了解案件有关情况、阅卷、会见等提供便利。据此，值班律师依法有权了解案件有关情况、阅卷、会见等，公安司法机关应当为其提供必要的便利。

    三、在民事、行政诉讼领域，法律援助制度是一项重要的民生工程

    作为国家基本公共服务体系的必要组成部分，法律援助服务通过将涉及困难群体的民事、行政矛盾纠纷纳入法治化轨道解决，有助于有效化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。秉持以人民为中心原则，法律援助法以增强人民群众法律援助获得感为目的，确立了以下相关制度：

    1.划分援助事项优先等级，提高法律援助针对性。根据基本公共服务体系建设应当遵循“量力而行”的要求，法律援助法将民事、行政领域的法律援助事项划分为三个不同的优先等级。一是优先事项。根据法律援助法第三十二条规定，对于法定法律援助事项，如英雄烈士近亲属为维护英雄烈士的人格权益，因见义勇为行为主张相关民事权益，再审改判无罪请求国家赔偿，遭受虐待、遗弃或者家庭暴力的受害人主张相关权益等，不受经济困难条件的限制。据此，与其他援助案件类型不同，这些案件属于优先援助事项，只要案件当事人提出申请，法律援助机构应当优先、优质援助，以体现我国法律制度弘扬正能量、保护弱势群体的鲜明价值立场。二是基本事项。法律援助法第三十一条将八类案件规定为法律援助服务的国家标准。据此，对于法律援助法第三十一条第一项至第八项规定的案件类型，各省市人民政府应当根据“尽力而为”原则予以充足的经费预算保障，确保此类案件的当事人无论身处何地，都能够依法获得必要的法律援助服务。三是经济困难标准的调整。法律援助法第三十四条规定，经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助工作需要确定，并实行动态调整。据此，实际上是根据各地经济发展状况和法律援助工作需要，通过调整经济困难标准，实现对法律援助范围的动态调整，确保各地的法律援助工作符合本地区人民群众的迫切需要，并将其控制在本地财政可承受范围内。

    2.简化法律援助申请程序，降低法律援助申请难度。根据法律援助法第四十一条、第四十二条的规定，因经济困难申请法律援助的，申请人无需提供经济困难证明，只需“如实说明经济困难状况”。据此，一般认为，在法律援助程序上，立法摒弃了“证明—审查制”而改采“说明—核查制”。从“证明”到“说明”、从“审查”到“核查”，虽然只有一字之差，却大大减轻了法律援助申请人的证明负担，降低了申请难度。在此，需要特别指出的是，在“说明—核查制”之下，对于有材料证明属于第四十二条规定的法定人员的，包括无固定生活来源的未成年人、老年人、残疾人等特定群体，社会救助、司法救助或者优抚对象，申请支付劳动报酬或者请求工伤事故人身损害赔偿的进城务工人员等，推定其符合经济困难条件，法律援助机构应当免予核查其经济困难状况。

    3.着力提高法律援助质量，切实增强法律援助获得感。服务质量是法律援助制度的生命线，是真正意义上的“获得感”。为了推动法律援助服务“从有到优”，法律援助法重点完善了法律援助质量保障体系。与2003年《法律援助条例》相比，法律援助法新增第五章保障和监督，构建了较为完备的法律援助质量保障体系。如第五十四条有关专业培训的规定，旨在提高法律援助人员的专业素质和服务能力。第五十七条、第五十九条有关制定服务质量标准、鼓励第三方评估、庭审旁听等过程监督的规定，旨在从制度上强化法律援助服务的质量保障。此外，第五十六条关于投诉查处制度的规定、第五十八条关于信息公开制度的规定，也会在一定程度上督促法律援助服务质量的提高。