【法律援助法解读】吴宏耀：中国法律援助制度的新格局新起点

编者按

2021年8月20日，《中华人民共和国法律援助法》经十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过，已于2022年1月1日起施行。《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）正式确立了法律援助的基本原则和基本制度，并以制度化的方式为法律援助制度积极应对新时代社会主要矛盾、满足人民群众日益增长的法律服务需求提供了坚强的保证，开启了我国法律援助制度发展的“国家法”时代。为进一步强化对《法律援助法》的理解，推动《法律援助法》的正确实施，《中国法律》期刊特邀请华东政法大学叶青教授、中南财经政法大学姚莉教授、中国政法大学吴宏耀及郭烁教授、中国人民大学杜磊副教授等学者对《法律援助法》做深入解读。现将各篇文章全文转载，以飨读者。

《中国法律援助制度的新格局新起点》

吴宏耀

中国政法大学

国家法律援助研究院

院长

教授，博士生导师

梁彦

中国政法大学

硕士研究生

我国法律援助制度肇始于1996年《刑事诉讼法》《律师法》。之后，各省市根据本地区经济社会发展状况相继出台了法律援助条例或者实施办法，就法律援助制度化建设进行了积极探索。2003年国务院颁布《法律援助条例》，以行政法规的方式确立了法律援助的基本管理体制。

近年来，随着全面依法治国进程的持续推进，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的法律服务需求对法律援助制度提出了更高的要求。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，就扩大法律援助范围、提高法律援助质量、提高法律援助保障能力、加强组织领导等问题提出具体意见。2018年9月7日，《十三届全国人大常委会立法规划》将法律援助法列为第二类项目（即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案），由全国人民代表大会监察和司法委员会牵头负责。2020年9月全国人大监司委就《法律援助法草案（初稿）》听取专家意见。经过三次审议，十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2021年8月20日审议通过《中华人民共和国法律援助法》。根据中华人民共和国第九十三号主席令，《法律援助法》将于2022年1月1日起生效施行。

一、《法律援助法》是共享法治发展的内在要求

《法律援助法》是贯彻习近平法治思想，尤其是共享发展理念、以人民为中心法治思想的时代要求。“完善法律援助制度”是十八届三中、四中全会提出的改革任务。此次法律援助立法以提高人民群众的法律援助获得感为导向，通过将成熟的法律援助制度和实践经验上升为国家立法，为法律援助服务多元化、可持续、高质量发展奠定了坚实的制度基础。在具体内容上，《法律援助法》以共享发展理念为指导，旨在贯彻公民在法律面前一律平等的宪法原则，使公民不论经济条件好坏、社会地位高低都能获得必要的法律服务，是保障弱势群体基本人权的重要举措。

在我国社会主义法律体系中，法律援助制度既是一项重要的人权司法保障制度，又是一项“弱有所扶”的社会保障制度，集中体现了社会主义法律制度的优越性和本质特征。在西方法治国家，法律援助制度主要是指与辩护权相关的刑事法律援助制度。与之不同，我国法律援助制度既包括刑事领域的法律援助，也包括民事、行政领域的法律援助服务。在我国，法律援助制度自始包括两方面的内容：一是，以保障刑事辩护权为核心的刑事辩护制度，这是人权司法保障制度的一部分。因此，《法律援助法》第6条规定，人民法院、人民检察院、公安机关负有法定保障职责；第36条规定，对于符合法定条件的案件，公安司法机关应当主动依职权通知法律援助机构提供法律援助；二是，在民事、行政领域，法律援助是一项“弱有所扶”的民生工程，旨在保障符合经济困难条件的人民群众可以同等享有法治发展的成果，可以依法获得无偿的法律服务。因此，《法律援助法》第31条、第32条规定，对于法律规定的民事、行政事项，公民依法有权获得法律援助服务。简言之，法律援助法关注的是社会弱势群体，目的是让每一个人都能够享受到法治发展的阳光和温暖。

在全面依法治国背景下，法律援助制度是现代法律服务体系不可或缺的必要组成部分。党的十八届四中全会提出了建设完备的法律服务体系的改革任务。其中，在完备的法律服务体系中，法律服务应当以市场化法律服务为原则，以法律援助服务为必要补充。易言之，法律援助制度是一项“保基本”、“兜底帮扶”的保障性制度。在此意义上，完善的法律援助制度有助于保障特定群体获得均等化、可及化的法律服务，为人民群众共享法治发展成果创造条件，彰显社会主义法治的本质特征。

《法律援助法》以国家立法的形式为我国法律援助事业的可持续、高质量均衡发展奠定了坚实的制度基础。《法律援助法》第2条规定，法律援助是指国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。由此可知，在我国，法律援助是国家基本公共服务内容之一；法律援助工作坚持党的领导，坚持以人民为中心，尊重和保障人权，遵循公开、公平、公正原则，实行国家保障与社会参与相结合等基本原则。

二、我国法律援助制度是兼顾刑民等领域的一体化法律援助制度

与西方法律援助制度相比，我国法律援助制度的基本特色是：既强调刑事法领域的人权司法保障，又兼顾民事、行政领域的民生保障；是一种兼顾刑事、民事、行政等多领域法律援助服务的一体化法律援助制度。

（一）刑事法律援助：以辩护权为核心的人权司法保障制度

在刑事案件中，辩护权是犯罪嫌疑人、被告人享有的宪法性权利，保障犯罪嫌疑人、被告人辩护权的行使是尊重和保障人权的应有之意。故此，基于司法保障原则，《法律援助法》第6条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关应当在各自职责范围内保障当事人依法获得法律援助，为法律援助人员开展工作提供便利。”同时，在第四章“程序和实施”中，具体规定了公安司法机关的告知义务（第35条、第37条）；及时通知、转交义务（第36条、第39条）；提供必要便利的义务（第37条、第53条）。

在《刑事诉讼法》相关规定基础上，《法律援助法》第25条进一步扩大了刑事法律援助的保障范围。根据《法律援助法》第25条规定，在刑事案件中，公安司法机关应当通知法律援助机构指派律师担任辩护人的法定情形包括：犯罪嫌疑人、被告人属于未成年人；视力、听力、言语残疾人；不能完全辨认自己行为的成年人；可能被判处无期徒刑、死刑的人；申请法律援助的死刑复核案件被告人；缺席审判案件的被告人；法律法规规定的其他人员。其中，较之于“盲、聋、哑人”，“视力、听力、言语残疾人”将保护范围延伸到残疾程度或残疾等级较轻的残疾人；有关“不能完全辨认自己行为能力的成年人”的规定，则在“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”基础上，进一步将“智力残疾人”纳入保护的范围。此外，《法律援助法》第25条规定还明确，没有委托辩护人的死刑复核案件的被告人，经申请，同样属于强制辩护的法定范围；对于适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，立法提倡并鼓励人民法院通知法律援助机构为其指派法律援助律师。

为保证法律援助服务的质量，立法还就重罪案件法律援助律师的资质做出了明确规定。《法律援助法》第26条规定，对可能判处无期徒刑、死刑的人，以及死刑复核案件的被告人，法律援助机构应当指派具有三年以上相关执业经历的律师担任辩护人。

同时，根据委托辩护优先原则，《法律援助法》第27条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”据此，立法澄清了委托辩护与法律援助之间的主从关系：刑事辩护应当以委托辩护为原则、以法律援助为必要补充。也即，只有在犯罪嫌疑人、被告人一方没有委托辩护人的时候，公安司法机关才负有保障职责；而不得以通知法律援助为由，限制或损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护的权利。

此外，《法律援助法》第29条还进一步规定了被害人法律援助制度。也即，刑事公诉案件的被害人及其法定代理人或者近亲属，刑事自诉案件的自诉人及其法定代理人，刑事附带民事案件的原告人及其法定代理人，因经济困难没有委托诉讼代理人的，有权向法律援助机构申请法律援助。

（二）民事、行政领域的法律援助：以关注民生为核心的基本公共服务

与西方法治国家不同，在民事、行政领域，法律援助是国家提供的一项基本公共服务。根据《法律援助法》第31条、第32条规定，对于法定的民事、行政事项，公民依法有权获得法律援助服务。

根据《法律援助法》第22条规定，法律援助机构提供的法律援助服务包括两大类：一是基础性法律援助服务。如法律咨询、代拟法律文书。对于此类法律援助，原则上不进行经济困难状况审查，充分满足人民群众的法律援助服务需求。二是案件代理服务。如，民事、行政、国家赔偿案件的诉讼代理与非诉讼代理、劳动争议调解与仲裁代理等。《法律援助法》第31条具体规定了八类民事、行政领域的法律援助事项范围。但需要说明的是，该条规定的事项范围属于各省市都必须严格遵守的、“最低限度的”国家标准；根据该条第（九）项规定，各省市的地方性法规可以在此基础上，根据所在行政区域的经济社会发展状况，扩大法律援助范围，规定适宜的补充事项。事实上，一些省市（如广东省、山东省）已经通过地方性法规取消了民事行政领域法律援助事项范围的限制。

在民事、行政领域，法律援助的案件代理服务，以申请为原则、以申请人符合经济困难条件为必要条件。但存在以下法定例外：根据第32条规定，英雄烈士近亲属为维护英雄烈士的人格权益、因见义勇为行为主张相关民事权益、再审改判无罪请求国家赔偿、遭受虐待、遗弃或者家庭暴力的受害人主张相关权益以及法律法规规章规定的其他情形，当事人申请法律援助的，不受经济困难条件限制。也即，对于第32条规定的法律援助事项，只要当事人提出申请，就应当依法提供法律援助服务；法律援助机构不再进行经济困难审查。

此外，为保障符合法定条件的公民更方便地获得法律援助服务，《法律援助法》还规定了一系列便民措施。第一，根据本法第42条规定，符合法定条件的法律援助申请人，免予核查经济困难状况，推定其符合经济困难条件。此类申请人具体包括“无固定生活来源的未成年人、老年人、残疾人等特定群体”；“社会救助、司法救助或者优抚对象”；“申请支付劳动报酬或者请求工伤事故人身损害赔偿的进城务工人员”；等等。第二，根据简化证明的改革要求，在经济困难标准审查程序上，立法确立了“说明——核查制”。也即，因经济困难申请法律援助的，申请人毋庸再提供繁琐的经济困难证明，只需书面如实说明经济困难状况即可。法律援助机构核查申请人的经济困难状况，可以通过信息共享查询，或者由申请人进行个人诚信承诺。第三，注重特定群体的特殊服务需求。《法律援助法》第45条规定：“法律援助机构为老年人、残疾人提供法律援助服务的，应当根据实际情况提供无障碍设施设备和服务。法律法规对向特定群体提供法律援助有其他特别规定的，依照其规定。”

三、实行多元化供给制度：推动服务供给侧改革，强化服务供给能力

为更好满足广大人民群众日益增长的法律援助服务需求，《法律援助法》通过供给侧改革，确立了多元化法律援助服务供给制度。根据《法律援助法》相关规定，法律援助的供给主体包括：法律援助机构（第12条）；依法提供法律援助的群团组织（第68条）；依法提供法律援助的事业单位、社会组织（第8条）；依法提供法律援助服务的高等院校、科研机构（第17条）；法律援助志愿者等。因此，我国形成了以法律援助机构为主，其他法律援助力量为辅的多元化法律援助供给机制。

（一）法律援助机构是法律援助服务的最基本供给主体

法律援助服务是国家基本公共服务内容之一。为确保法律援助服务的可持续、稳定供给，《法律援助法》第12条规定，县级以上人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构。以此，从服务机构上，确保全国各县市区一级均有提供法律援助服务的专门机构。

法律援助机构是负责组织实施法律援助服务的专门机构，是确保法律援助服务稳定供给、可持续、高质量均衡发展的根本保障。就职能而言，法律援助机构依法负责组织实施法律援助工作，具体承担以下三项服务职能：一是，受理、审查法律援助申请；二是，指派律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者等法律援助人员提供法律援助；三是，督导法律援助服务质量，并根据服务质量支付法律援助补贴。具体而言，法律援助机构通过服务窗口、电话、网络等多种方式提供法律咨询服务等基础性服务；提示当事人享有依法申请法律援助的权利，并告知申请法律援助的条件和程序；设置法律援助工作站或者联络点，就近受理法律援助申请；在法院、检察院和看守所等场所派驻值班律师，依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助；负责核查申请人的经济困难状况，并作出是否给予法律援助的决定；根据工作需要，安排本机构具有律师资格或者法律职业资格的工作人员提供法律援助；针对法律规定的八种情形作出终止法律援助的决定；依照有关规定及时向法律援助人员支付法律援助补贴；公开法律援助信息，接受社会监督；综合运用多种措施督促法律援助人员提升服务质量等。

法律援助机构是法律援助服务供给的主力军。因此，为确保法律援助机构能够依法开展工作，《法律援助法》注重完善并强化了法律援助的保障制度。其中，经费保障制度是法律援助制度可持续、高质量均衡发展的必要保障。鉴于此，《法律援助法》强化了人民政府的经费保障职责。第4条规定，“县级以上人民政府应当将法律援助工作纳入国民经济和社会发展规划、基本公共服务体系，保障法律援助事业与经济社会协调发展。县级以上人民政府应当健全法律援助保障体系，将法律援助相关经费列入本级政府预算，建立动态调整机制，保障法律援助工作需要，促进法律援助均衡发展。”作为该条规定的逻辑延伸，第5条进一步规定，“县级以上人民政府其他有关部门依照各自职责，为法律援助工作提供支持和保障”。

此外，为了规范和促进法律援助工作，《法律援助法》第5条明确了法律援助的主管机构，具体规定了主管机构的行政管理职责。第5条规定，司法行政部门是法律援助的主管机关，指导、监督本行政区域的法律援助工作。值得注意的是，立法删掉了“管理”二字。也即，在多元化法律援助服务供给制度下，根据“政事分开、管办分离”原则，作为法律援助服务的行政主管部门，应当通过制定政策法规、行业规划、标准规范等方式，为指导、监督法律援助服务提供政策依据；法律援助服务的供给主体则依照法律规定和行业标准自主组织实施法律援助服务，接受司法行政部门的指导和监督。

（二）群团组织是推动法律援助服务特色化、专业化发展的生力军

群团组织是推动法律援助服务特色化、专业化发展的生力军。《法律援助法》第68条规定，“工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会等群团组织开展法律援助工作，参照适用本法的相关规定。”据此，群团组织依法为特定群体提供法律援助服务，视同为法律援助机构，参照适用《法律援助法》关于基本法律援助事项、经济困难审查、援助程序、保障制度、法律责任等相关规定。

群团组织开展法律援助，应当遵循以下要求：第一，要立足自身的权益保障属性，服务于“特定对象”而非一般的社会公众；应当注重凸显特定群体的特定需求，推动法律援助服务的特色化、专业化发展；不求数量，但求质量，务必将法律援助服务做好做优。第二，主要提供民事、行政领域的法律援助，而不包括刑事法律援助。根据《刑事诉讼法》第35条及《法律援助法》第36条规定，对于符合法定情形的刑事案件，公安司法机关应当通知法律援助机构指派律师。因此，刑事法律援助是法律援助机构的专属事项。第三，与本法第12条规定“应当设立法律援助机构”不同，群团组织并非必须提供法律援助服务。因此，各地群团组织是否开展法律援助，应当结合自身的条件，而不宜勉强为之。此外，对于开展法律援助的群团组织，应当充分发挥群团组织的自身优势，建立上下一体、统一管理的法律援助服务管理组织。第四，接受法律援助主管部门的指导，与法律援助机构形成一种有序竞争、优势互补的良好合作关系。

（三）政府采购社会服务应当致力于推动法律援助均衡发展

政府采购法律服务是推动法律援助均衡发展的重要方式。《法律援助法》第15条规定，司法行政部门可以通过政府采购等方式，择优选择律师事务所等法律服务机构为受援人提供法律援助。据此，为强化法律援助机构的服务能力，司法行政部门可以“通过政府采购等方式”，借助社会法律服务机构，弥补、充实、强化法律援助机构的供给能力。申言之，司法行政部门“通过政府采购等方式”购买法律援助服务，目的是为了强化法律援助机构的服务供给能力，而不是削弱、架空法律援助机构。因此，应当避免出现“一方面部门花钱购买服务，另一方面部门及所属相关事业单位人员和设施闲置”的局面。故此，在法律援助经费安排上，政府相关部门应当优先加强法律援助机构的经费保障机制，为其组织实施法律援助提供充足的经费；在此基础上，针对法律援助机构的不足和短板，为弥补、充实、强化法律援助机构的服务供给能力，可以通过政府采购等方式购买社会服务。

（四）社会力量广泛参与是保障法律援助服务供给的必要补充

为提升法律援助服务供给能力，法律援助法积极拓宽法律援助提供渠道，鼓励、支持更多社会力量提供法律援助。《法律援助法》将“国家保障与社会参与相结合”确立为法律援助制度发展的基本原则之一。同时规定，国家鼓励和支持事业单位、社会组织、法律援助志愿者提供法律援助，逐步完善社会力量广泛参与的社会主义法律援助制度，以多样化的形式满足人民日益增长的法律服务需求。

事业单位、社会组织、法律援助志愿者等社会力量提供法律援助是法律援助制度的必要组成部分。在法律援助实践中，事业单位提供法律援助，多指高等院校、科研机构组织从事法学教育、研究工作的人员和法学专业学生，为当事人提供法律咨询、代拟法律文书等法律援助。我国高校法律援助制度是中国特色社会主义法律援助体系的重要组成部分，其不仅有利于缓解当前法律援助人力不足、经费缺乏的困境，而且能够促使法学教育与法学实践相结合。高等院校、科研机构参与法律援助的形式多样，包括高校与政府法律援助机构联合在校内设立法律援助工作站，高校经行政机关批准设立法律援助中心，以高校或法律院系名义参与法律援助组织，高校师生作为法律志愿者参与法律援助活动等等。社会组织则包括社会团体、基金会、社会服务机构三类。社会组织广泛参与法律援助，为法律援助事业的发展提供人力、资金、组织支持。此外，符合条件的个人作为法律援助志愿者参与到法律援助工作中，同样有助于缓解法律援助人力不足的压力，拓宽法律援助的覆盖范围。

政府法律援助与社会参与法律援助形成合力，共同推动我国法律援助事业的发展。为此《法律援助法》规定，国家对在法律援助工作中做出突出贡献的组织和个人，按照有关规定给予表彰、奖励；国家鼓励和支持企业事业单位、社会组织和个人等社会力量，依法通过捐赠等方式为法律援助事业提供支持，对符合条件的，给予税收优惠。以期通过支持和鼓励的政策方式，吸收更多的法律援助力量参与到法律援助事业中，为逐步完善我国法律援助制度，拓宽法律援助覆盖范围、增强法律援助供给保障、提高法律援助服务质量保驾护航。