刘海廷 | 文化执法中责令改正的适用(二）
（一）作出责令改正的条件
1．作出行政处罚的案件，是否必须责令改正？
对此，司法实务中有不同意见。
山东省高级人民法院（2019）鲁行申571号行政裁定认为：“本案为税收行政处罚案件，相对于《中华人民共和国行政处罚法》，《中华人民共和国税收征收管理法》为特殊法，应优先适用。因《中华人民共和国行政处罚法》并未规定税务机关在作出行政处罚时负有应当责令当事人改正或者限期改正违法行为的强制性义务，再审申请人关于被申请人实施行政处罚应以送达《责令限期改正通知书》为前提，否则应认定涉案行政处罚决定作出程序违法的主张，不能成立。”
山西省高级人民法院（2018）晋行终50号行政判决认为：《行政处罚法》第二十三条中，责令当事人改正并不是一个独立的处罚决定，责令改正与主处罚决定同时作出或者在处罚执行前给予相对人改正机会系正常理解，但从该规定中不能直接得出主处罚决定作出之前必须先经过责令改正程序的结论。”
广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终609号行政判决则认为：“该法第二十三条规定：‘行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为’，反恐怖主义法第八十六条第二款虽然没有关于责令改正的内容，但从行政处罚的立法目的理解，对于住宿服务提供者违反客户身份查验制度的行为，在实施行政处罚之前，应当以责令改正作为前提性条件。”
湖南省邵东县人民法院（2019）湘0521行初4号行政判决认为：“被告邵东县环境保护局在依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条的规定对原告邵东细园环保有限公司进行行政处罚时，仅对原告邵东细园环保有限公司处以了伍万元的罚款，未按照职责责令原告邵东细园环保有限公司改正，明显不当，依法应予以撤销。”
江苏省南京市中级人民法院（2020）苏01行终351号行政判决就认为：“1号处罚决定在作出罚款的同时，责令上诉人在一周内规范设置大气污染物排放口，但上诉人在原张家港环保局作出1号处罚决定之前就已经重新设置油烟排放管道及监测口，并于2018年12月7日经该局执法人员现场检查核实，该局在2019年1月18日对本案进行集体讨论时亦将上诉人‘已设置油烟排放管道及监测口，违法行为已改正’作为行政处罚决定的裁量因素予以考虑。虽然《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、大气污染防治法第一百条均规定，行政机关在作出行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，但法律规定的前提显然是要有需要改正的违法行为的客观存在。而在本案中，1号处罚决定在上诉人已经实际整改到位的前提下，仍然责令上诉人限期改正违法行为，就属于对法律规定的机械适用，上诉人也无法按照这一行政命令执行，故该行政命令应予撤销。”
基于行政处罚法第二十八条，无论实体法条文中是否明确规定了对具体违法行为的责令改正，在实施行政处罚时，处罚机关均有权责令当事人立即改正或限期改正。
但是，这不意味着所有的行政处罚案件中都必须作出责令改正。如果有充分证据证明，当事人已经改正了违法行为，违法行为或行为状态已经被认定的事实和取得的证据证明终止，则不需要、也不应当机械适用处罚条文中或处罚法第二十八条的规定要求当事人责令改正。
还需要说明，作出或不作出责令改正，有关事实的证明责任在行政机关。大家往往很重视用于作出责令改正通知的证据收集，但很多时候都会忽略行政相对人已经改正的证据收集。此时需要进行复查，二次进行现场检查勘验。
2．如果在调查程序中已经依法责令改正，那么在作出行政处罚决定时，是否应当依照《行政处罚法》第二十八条第一条第一项规定再次作出责令改正？
看具体情况，不应机械适用，不要为了“责令改正”而“责令改正”。作出行政处罚决定之前，如果已经“责令改正”，而且当事人已经按要求改正，那么，此时整个案件已经缺乏“责令改正”的事实基础，执法机关不应再作出“责令改正”决定。
在（2020）苏01行终351号案中，南京中院认为，虽然《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、大气污染防治法第一百条均规定，行政机关在作出行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，但法律规定的前提显然是要有需要改正的违法行为的客观存在。而在本案中，该局在2019年1月18日对本案进行集体讨论时将上诉人“已设置油烟排放管道及监测口，违法行为已改正”作为行政处罚决定的裁量因素予以考虑，处罚决定在上诉人已经实际整改到位的前提下，仍然责令上诉人限期改正违法行为，就属于对法律规定的机械适用，上诉人也无法按照这一行政命令执行，故该行政命令应予撤销。
（二）作出责令改正的期限问题
1.何时作出责令改正
（1）违法行为导致安全隐患，如不立即纠正，随时可能对人体健康或公共安全造成危害，在作出处罚决定之前，如果证据已能充分证明有关案件事实符合责令改正的条件，即可责令改正。例如，《营业性演出管理条例》第四十四条第一款：“违反本条例第十三条、第十五条规定，未经批准举办营业性演出的，由县级人民政府文化主管部门责令停止演出”，应当要求当事人当场改正，不得延期。
（2019）鲁07行终456号案中，法院认为，“行政机关实施行政处罚”并非中海石油潍城加油站所称的行政处罚决定作出之时。市场监管局在实施行政执法程序过程中，经过现场执法检查、专业机构检定，发现中海石油潍城加油站的经营行为存在违法情形，为防止违法行为的继续发生，责令其改正违法行为，符合《行政处罚法》关于责令改正的规定。
（2）违法行为不是迫在眉睫必须立即予以纠正，比如导游、领队违反本法规定，向旅游者索取小费的，由旅游主管部门责令退还，这类违法行为实际上在案件前期调查取证阶段，多数当事人已完成了违法行为的纠正，此种情形可以在制作《案件调查终结审批表》中一并说明，并附上相关证据说明。此时不宜再向当事人下达责令改正。如果当事人没有责令改正，需要结合具体的违法行为性质、违法内容、适用的法律规定、改正的繁简程度、当事人改正需要的合理时间等，综合考量后确定。作出责令改正的期限问题。
（3）责令改正是行政处罚的前置条件。依据有关法律规定，当事人违法行为需要行政机关先行责令改正，逾期拒不改正的，才作出处罚。比如根据《中华人民共和国文物保护法实施条例》第五十五条第一款：违反本条例规定，未取得相应等级的文物保护工程资质证书，擅自承担文物保护单位的修缮、迁移、重建工程的，由文物行政主管部门责令限期改正；逾期不改正，或者造成严重后果的……。此类问题，应先立案，并对现场情况和相关违法行为进行调查取证，确定违法主体和违法事实，固定证据，如当事人在合理期限内，没有改正，再进行二次调查取证，确定当事人没有改正的客观事实。
2.责令改正是否必须有时间限制
（2021）京01行终654号案中，北京一中院认为：“虽然行政机关未在处罚决定中对当事人改正违法行为的期限、形式予以明确，内容确有欠缺，予以指正，但不能据此认定该责令限期改正的行政命令构成违法，亦不足以导致行政机关依法作出的罚款处罚被确认违法或撤销。”
（2019）闽72行初22号案中，厦门海事法院认为：“行政机关在个案中作出行政处罚决定书时，不应简单写‘责令限期改正’，而应综合个案具体情况，写明责令被处罚人改正的明确期限（如期限长度或截止日）。否则，构成行政处罚决定主文具体内容不明。被处罚人将无从确定其行政义务的履行期限，难以合理安排履行工作、合理降低相关损失。故，案涉处罚决定没有写明责令改正的明确期限，亦属法律适用错误，应予纠正”。
（2020）粤06行终452号案中，原高明环保局经调查在2018年12月25日作出《责令改正违法行为决定书》并于次日送达龚爱文，在2019年1月4日、10日再次进行检查发现龚爱文仍未停止违法行为后，于同年1月15日对其作出《行政处罚听证告知书》，告知其享有的权利，并依申请举行了公开听证，经复核讨论后作出被诉《处罚决定书》并送达。佛山中院认为，“虽然龚爱文正在使用的鹅场有一定的规模，在栏的种鹅有1600只，需要一段合理的时间自行改正。但原高明环保局在书面通知龚爱文自行改正后，相隔10数日才再次检查，足以让其作出相关准备工作。原高明环保局在发出责改决定20日后才对龚爱文作出拟处罚的告知，在相关法律没有明确期限规定的情况下，原高明环保局给予龚爱文自行停止违法行为的期限并无不当，并不违反合理行政原则”。
关于责令限期改正的期限问题。在文化执法中一般都没有对责令改正的期限做出明确规定，根据“合法、合理”的法律原则，需要我们根据违法行为的性质和实际情况来确定一个合理的整改期限。比如未悬挂未成年人禁入标志，娱乐场所的从业人员未统一着工作服，根据情况给予几天时间；比如擅自承担文物保护单位的修缮、迁移、重建工程的单位，要取得相应等级的文物保护工程资质证书，则要考虑实际情况，给予申请证书合理的时间，应超过证书办理法定时间的时限。
在法律未有明确规定的情况下，这个属于个案自由裁量（合理性）的问题。有规定的，按照规定执行；没有规定的，可以参考“别人”的规定，根据个案情况裁量决定。
广东省司法厅对责令改正相关咨询的答复
问：请问开展行政检查过程中，若需要发出《责令改正通知书》，责令改正的期限有没有特别规定呢？还是由行政主体自行规定期限即可？
答：法律、法规、规章对责令限期改正期限有规定的从其规定，没有规定的，执法人员应遵循合理性原则，根据具体违法行为的性质和实际情况，合理设定责令改正时限。
例如，2022·重庆市药品监督管理行政处罚裁量适用规则中，明确规定“责令当事人改正的，应当提出改正的指导意见。责令当事人限期改正的期限应当根据实际情况合理确定，除法律法规另有规定外，责令限期改正的期限一般不超过30日；确因特殊原因不能在规定期限内改正，当事人申请延长的，经行政处罚实施机关批准，可以适当延长”。
（三）作出责令改正的形式问题
理论上，责令改正可以口头也可以书面形式作出，但是口头形式不利用证据的固定保存，容易引起争议，因此建议责令改正应当以书面形式作出，特别是对部份将责令改正作为行政处罚的前置性行政行为的，更应以书面形式作出，避免后续的行政处罚因无程序证据而处于被动。
责令改正通知书是否都需要单独制作？
在《文化市场综合行政执法文书填写说明与注意事项》规定了《责令改正通知书》视具体情况可现场发出，可与《行政处罚决定书》一并送达，也可将责令改正的内容列入《行政处罚决定书》，且当事人签收信息此项内容起到《送达回证》的作用。
广东省司法厅对责令改正相关咨询的答复
问：行政检查时发现轻微违法问题能不能口头予以纠正？该问题能当场整改的是否必须发出书面整改？
答：根据《广东省行政检查办法》第二条以及第三十条规定，针对本省行政区域内行政执法主体实施行政检查的活动，发现违法行为需要立即制止的，依法责令停止违法行为；或者发现违法行为需要予以改正的，依法责令立即改正或者限期改正。以上两种情形，行政执法主体应当发出书面通知或者决定，进行跟踪检查并记录入卷。而法律、法规、部门规章等另有规定的，从其规定。
责令改正的性质不同于行政处罚，且作出行政处罚需要经过陈述申辩甚至听证等法定程序，而责令改正在确定违法行为后即可作出，二者往往不同时，因此，责令改正应单独作出，更为适合。
（四）作出责令改正的程序问题
责令改正虽没有像实施行政处罚一样设置了严格的程序，但是作出责令改正也应当遵循一般的行政监督管理程序，除法律、法规、部门规章，对责令改正有明确规定外 “生态环境部令第30号《生态环境行政处罚办法》第八条：责令改正或者限期改正不适用行政处罚程序的规定。”
一般来讲，责令改正应遵循一般的行政监督管理程序，即表明身份、进行现场检查、指出问题、听取当事人陈述、申辩、下达《责令限期改正通知书》、当事人签字确认等等。作为一项行政管理手段，是行政机关作出的一项具体行政行为，当事人也同样享有法律救济的权利，所以必需要在程序上做到规范。
（五）责令改正的表述问题
《责令改正通知书》中表述的内容应载明责令当事人改正的理由、依据、具体要求和期限等内容。内容是责令当事人立即改正违法行为、限期改正违法行为、限期自行拆除或者恢复原状等意思表示，及未在限定期限内改正可能引起的法律后果。避免将责令改正表述为行政处罚、要求当事人行使其享有的权利或者其他行政行为。
责令改正通知书的案由，加不加“涉嫌”？
不加，也不能加。
因为，依法适用责令改正，应当满足事实清楚、证据确凿的条件。《责令改正通知书》是一个相对独立的行政决定，需要当事人接下来以“作为”或“不作为”的方式去实施这个决定。有的情况下，当事人还可以提起诉讼或复议。
如果只是“涉嫌”，那就说明这个责令改正的法定事实条件还尚未满足，自然不能作出。但是，这不是说：所有案件中只能等到所有违法事实调查清楚之后，才能作出责令改正的决定。
责令改正的条件，一般是指当事人的行为违反了法律的禁止性或义务性条款的规定。至于违反的程度，以及详细情节，不是责令改正决定要考虑的因素，而是处罚决定要考虑的因素。
比如，擅自从事娱乐场所经营活动案，现场检查发现经营者擅自从事娱乐场所经营活动，当即可以下达责令改正通知书，而且其案由就是擅自从事娱乐场所经营活动，不是涉嫌擅自从事娱乐场所经营活动；何时开始的娱乐场所经营活动，违法所得是多少，情节重不重，这些都不是责令改正需要考虑的因素（法律明文规定的除外）。
但是，对于行政处罚决定而言，就还有不少其他的待证事实需要进一步调查和证明，比如，时间、违法主体、违法所得、主观过错程度、从轻或减轻或从重情节，等等，还包括一些处罚所要求的程序性事实。
（六）责令改正和行政处罚不应混淆
从强制性的保障手段来说，责令改正一般都由行政处罚或行政强制执行相伴随。在许多情况下，责令改正距离行政处罚只有一步之遥。根据现行各地实践来看，判断责令改正是不是行政处罚，其核心点在是否具有惩戒性，是否超出原本承担的法律义务，增加了“新的义务”。例如导游收取某旅游者甲小费100元，导游承担的法律责任包含：责令改正——退还甲的小费100元、行政处罚——上缴行政机关的1000元罚款。
最高检发布化解行政争议12个典型案例其一：方某与湖南省某市自然资源和规划局、向某行政处罚抗诉案
【案例简介】
方某与向某系邻居，所居住区域被划定为“严控规划地区”。2016年4月向某未经批准擅自改建房屋，方某认为影响其通风采光，投诉至某市规划局，该局作出责令向某限期改正违法行为的行政处罚决定。方某不服，起诉至某区法院。该院2017年12月判决驳回诉讼请求。方某上诉至某市中级法院。该院2018年4月驳回上诉维持原判。方某申请再审，湖南省高级法院指令某市中级法院再审，该院再审后仍予以维持。方某向某市检察院申请监督，该院提请湖南省检察院抗诉。期间，某市规划局变更为某市自然资源和规划局。
湖南省检察院经审查认为，某市规划局责令向某限期改正违法行为，属于行政命令，不属于行政处罚；未对向某的违建行为处以罚款，属于滥用自由裁量权，且与方某之间存在利害关系。
据此，2020年3月向湖南省高级法院提出抗诉。2020年8月30日，该院采纳检察机关抗诉意见，依法作出改判，撤销某市规划局作出的行政处罚决定。
针对某市自然资源和规划部门在执法中存在大量混淆行政处罚和行政命令的现象，湖南省检察院经与湖南省高级法院商议，由省高法向某市自然资源和规划局提出司法建议，要求其依法区分行政命令和行政处罚，规范执法行为；根据向某家庭经济困难、原有房屋存在严重安全隐患、对房屋进行改造确有必要等现实情况，建议某市自然资源和规划局为向某补办审批手续，消除向某所建房屋违法状态。该局对上述建议均予以采纳。
（七）责令改正的可诉性
在文化执法领域，《责令改正通知书》没有明确是否需要告知诉权。
但在市监领域，市场监督管理行政处罚文书格式范本《责令改正通知书》中明确告知了诉权：“如对本责令改正决定不服，可以自收到本通知书之日起六十日内向***市人民政府或者***省市场监督管理局申请行政复议；也可以六个月内依法向***人民法院提起行政诉讼”。在环保领域，《关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》环函〔2010〕214号：“责令改正决定属于具体行政行为的一种形式。因此，根据上述规定，环保部门作出责令改正决定时，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。公民、法人或者其他组织认为环保部门作出的责令改正决定侵犯其合法权益的，可以申请行政复议和提起行政诉讼。”那么，当事人会因此获得“诉权”吗？
（2019）皖行终33号行政判决书中：本院认为，根据双方当事人的诉辩情况以及一审判决，结合对被诉行政复议决定的审查，本案的争议焦点在于包河区市监局作出的（合包）市监常责改字〔2018〕001号《责令改正通知书》是否属于行政复议的受案范围。而认定该责令改正通知是否属于行政复议受案范围的关键在于其是否是终局性的、成熟的行政行为。判断一个行政行为是否成熟一般有两个指导性的标准，其一是行政机关做决定的程序是否可能由于合法性审查而打乱。如果合法性审查可能打乱行政机关作出相关行政行为的程序，则该行政行为尚不成熟，如预备性的行为就非成熟的行政行为。本案中，包河区市监局经过立案审批、现场检查后作出涉案责令改正通知书并送达何宗清，其作出该行政行为的程序完整且已终结，显已不会受合法性审查的影响。其二是行政相对人的法律地位是否会受行政行为的影响，即行政机关作出的行政行为是否增加当事人的负担，或减少当事人的权利或利益。改变行政相对人法律地位的就是终局性的行政行为。本案中，包河区市监局作出涉案责令改正通知系为了让何宗清遵守并履行其决定，且该通知要求何宗清改正的内容为停止加工销售煤球，该内容明显系对何宗清设定的义务。故，涉案责令改正通知明显对何宗清的权利义务有实质性的影响。因此，包河区市监局作出的涉案责令改正通知并非临时性、过程性、阶段性的行为，包河区政府以此为由认为其不符合行政复议法的受理条件不当。本案中，法院不支持当事人对责令改正通知书有诉权。
河南省高级人民法院（2021）豫行申139号行政裁定书中，本院经审查认为，本案的争议焦点是红旗区市场监管局对德志慧公司作出的责令改正通知书是否具有可诉性。
本案中，责令改正通知书系红旗区市场监管局作出行政处罚前实施的过程性行政行为，目的是给行政相对人一个自我纠正违法行为或违法事实状态的机会，不产生独立的、强制性的行政法律效力，对当事人的合法权益亦不产生实际影响，故不具有可诉性。
且根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚程序包括立案调查、告知、责令改正、听证、作出处罚决定等若干环节，若将整个行政处罚程序中的每一个过程行为都纳入行政诉讼的受案范围，不仅会增加当事人诉累，浪费司法资源，也会给行政机关造成掣肘，不利于行政纠纷的实质化解。
某种行政行为是否具有可诉性，即是否属于行政复议或行政诉讼范围，是由法律、法规明确的事项，而非由行政机关进行认定。
2018年，北京市高级人民法院判决的中国关心下一代健康体育基金会诉中华人民共和国民政部一案，明确“责令改正”具有可诉性，但在作出前应事先告知并听取陈述申辩。北京市高级人民法院认为，依据《行政诉讼法》第2条第1款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。同时，该案一审判决指出，判断一个行政行为是否具有可诉性，其中一个关键标准是该行政行为是否对公民、法人和其他组织产生实质上的权利义务影响。
最高人民法院（2021）最高法行申2757号行政裁定认为：“因《责令改正违法行为决定书》可能影响李靖国的经营权，应当可以申请行政复议或提起行政诉讼。芙蓉区政府不予受理李靖国针对《责令改正违法行为决定书》的复议申请，适用法律错误。”
最高人民法院（2020）最高法行申4133号张建平、张建敏、张建业与温州市龙湾区政府城建行政复议一案裁定认为：
从上述行政行为的内容及后续事实看，涉案责令限期改正告知书系城建行政处罚行为作出前的过程性行为，该告知书的法律效果为最终的限期拆除决定所吸收和覆盖。被诉复议决定认定涉案责令限期改正告知书不属于行政复议受案范围。
马俊与重庆市沙坪坝区人民政府行政处理二审行政案（2021）渝行终27号认为：被诉行政行为导致当事人权利义务的增减得失，具有可诉性。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项，“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，以及第（十）项兜底条款，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，“责令限期改正”一类的通知、决定通常被认定为阶段性的、过程性的行为，并非行政机关最终要达到的目的或者效果。前述“责令改正”、“责令停止违法行为”的法律效果将为最终的行政决定所吸收和覆盖。
一般来说，阶段性行为并非最终的、确定的行政行为，因其尚未具备司法审查的成熟度，故不具有可诉性。所谓成熟性标准，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才能允许进行司法审查，通常假定行政程序达到最后决定阶段才算成熟。对于行政行为成熟性的判定标准，主要取决于当事人的法律地位是否受到了行政决定的实质影响，是否导致当事人权利义务的增减得失，是否会妨碍行政主体作出最终行政行为。
例如擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程，如果相对人的建设工程没有经过批准，要求相对人责令改正，其实际就是要求相对人拆除已经建好的工程建筑，恢复历史风貌。从工程建筑的合法性来说，其未经文物、住建部门批准，建筑工程本身是非法建筑（其是否合法，认定主体应是住建部门）。一种说法认为建筑工程拆除成本属于当事人的合法利益，属于额外的义务，且拆除建筑本身是终局、成熟的行政行为，此时责令改正具有可诉性；另一种说法认为，从文物保护的角度说，文物保护单位的保护范围设立和划分是经过国家机关批准并公布，必须遵守不改变文物原状的原则。文物保护法规定：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。”“对危害文物保护单位安全、破坏文物保护单位历史风貌的建筑物、构筑物，当地人民政府应当及时调查处理，必要时，对该建筑物、构筑物予以拆迁。”相对人在文物保护范围内进行工程建设，其对建筑工程被拆除有预期，已知或应知有付出的拆除成本，履行的是既有法律规定的法律义务。拆除违法建筑本身不是目的，目的是保护文物的历史风貌。拆除违法建筑是阶段性、过程性的行为，一般后续还有恢复土层植被等过程。多数执法人员向相对人下达的责令改正也是要求其恢复原状，恢复文物保护范围内的历史风貌，因此，不具有可诉性。
笔者认为，两种说法都有可取之处，主要分歧点在角度不同。基层执法人员在实际操作中，应多同属地人民法院沟通，勇于表达自己的观点和合理诉求。
（八）责令改正的强制执行
1.行政机关应当对当事人改正情况情况进行复查核实
行政机关在责令改正后，应否对当事人改正情况进行复查核实，法律没有明确规定。无论是从执法工作“闭环”的角度，还是从履职尽责的角度，行政机关应当复查改正情况。
经过复查，如果当事人已经改正，则无需强制执行；如果当事人拒绝改正，则需要根据法律规定，申请法院强制执行，或者由具有强制执行权的行政机关自行执行。
2.申请强制执行履行的程序
“行政命令本身不是一种强制执行行为，但是一种可以引起强制执行的基础决定。如果当事人不履行行政命令，可以导致强制执行。”
当事人拒绝改正的，行政机关应当按照《行政强制法》的规定，在履行催告等程序后，申请人民法院强制执行。
3.目前强制执行责令改正的困难
（1）执行具体内容难以确定，导致法院裁定不予执行
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百六十三条规定：“当事人申请人民法院执行的生效法律文书应当具备下列条件：（一）权利义务主体明确；（二）给付内容明确。
《最高人民法院关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》[（2008）行他字第24号]：“被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。”
根据上述规定，行政机关申请人民法院强制执行的行政行为，需要有“可执行内容”。而“责令改正”这一表述是否具有可执行内容，实务中存在不同认识。如浙江省江山市人民法院(2019)浙0881行审126号行政裁定认为：“该处罚决定中‘责令改正违法行为’属行政命令，并没有明确责令被申请执行人改正的具体内容和方式，从而该行政命令不具备具体的可执行内容，本院不予强制执行。”
而且，在“责令改正”类案件中，由于违法形态极为复杂，行政机关往往难以明确强制执行的具体内容。如，青岛市生态环境局市南分局因某商户存在“在商住综合楼内与居民层相邻的商业楼层内新建产生油烟的餐饮服务项目”，责令其立即改正违法行为。后该商户未改正，该局向青岛市市南区人民法院申请非诉执行，但申请书上申请强制执行的内容为“关闭”。青岛市市南区人民法院以“责令关闭属于行政处罚的种类之一，不属于责令改正违法行为的具体形式”为由，裁定驳回强制执行申请[(2019)鲁0202行审50号]。
（2）法院以责令改正不是最终行政决定不予执行导致执行难
如，根据江苏省高院（2018）苏行审复1号行政裁定书，因禄口机场二期工程建设项目环境保护设施未经验收即投入使用的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，江苏省生态环境厅责令禄口机场立即改正环境违法行为，禄口机场二期工程建设项目主体工程停止使用，直到验收合格。后该机场未履行，江苏省生态环境厅申请法院强制执行。一审法院以“责令当事人改正违法行为，消除违法状态，是行政机关实施行政处罚过程中的一个步骤和程序，并非行政处罚，不具有单独申请法院强制执行的条件。省生态环境厅据此申请强制执行，缺乏法律、法规依据，应不予执行。”为由，裁定不予执行。江苏省生态环境厅申请复议，省高院认为“省生态环境厅作出的责令停止使用禄口机场二期工程建设项目主体工程的决定属于具体行政行为的范畴，但并非省生态环境厅作出的最终行政处罚。如禄口机场逾期仍未改正违法行为，省生态环境厅可以作出罚款或责令关闭的行政处罚决定，并就该行政处罚决定依法向人民法院申请强制执行。省生态环境厅申请复议的理由不能成立，本院不予支持。”裁定驳回复议。
1、纠正了当事人违法行为。如不及时纠正，违法行为可能导致安全隐患，危害公共安全或人身健康，也可能破坏经济社会秩序。责令当事人改正或限期改正违法行为，便于消除安全隐患，保障人身健康，规范经济社会秩序，使经济社会秩序恢复到原来的有序状态。
2、不受“一事不再罚”限制。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。
这里涉及到如何确定违法行为的存续状态和如何确定责令改正前后的违法行为是同一违法行为。
关于存续状态。原国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函国法函［2005］442号中提到：“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”例如网吧接纳未成年人。网吧基于同一个违法故意，同一时间接纳未成年人A、B、C，3个独立的行为，都违反了《未成年人保护法》的情形，可以认定为同一违法行为。
关于同一违法行为。全国人大曾在《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》中作出权威解释，即“从其构成要件上只符合一个违法行为的特征”，“符合一个违法构成，就是一个违法行为；符合数个违法构成，就是数个违法行为”。从法理上讲，违法行为由主体、主观方面，客体、客观方面构成。
《生态环境部办公厅关于环境行政处罚过程中有关问题的复函》环办环监函〔2018〕719号中：“排污许可制是覆盖所有固定污染源和多污染物协同控制的“一证制”管理制度。排污企业未取得排污许可证，同时非法排放大气污染物和水污染物的，属于一个违法行为。”对排污同时违反了《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国水污染防治法》，认定为同一违法行为。
基于此，擅自在文物保护范围内进行采矿行为，其违反了《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国文物保护法》，如果自然资源部门对其行为已经进行罚款，一般来说，文物行政部门不再对其进行罚款，但应要求当事人恢复历史风貌。
若实施行政处罚时，没有责令当事人改正或限期改正，如果未来（比如两年内）当事人再次违法，依据“一事不再罚”原则，除非法律条文有明确规定，行政机关应先责令改正，再作出行政处罚。如果已责令改正，未来当事人再次违法，行政机关可以再次给予处罚，不受“一事不再罚”限制。
关于拒不改正期限
《生态环境部办公厅关于环境行政处罚过程中有关问题的复函》环办环监函〔2018〕719号中：“根据上述规定，企业因废水化学需氧量排放超标被环保部门责令改正违法行为并依法处罚，环保部门复查时，发现该企业仍继续违法排放水污染物，即使废水化学需氧量排放达标但氨氮等其他水污染物排放超标的，属于拒不改正违法排放污染物行为。”
文化执法领域中，没有拒不改正的相关解释。在责令改正期限内改了但之后又违犯，以及受到罚款后又违犯，这两种拒不改正情形中的犯同种违法行为前后相隔时间，不适合无限期长，而是建议界定一个合理期限。结合当前执法既要有力度又要有温度，既要有法理也要有情理的“柔性”执法精神要求，以及《行政处罚法》对违法行为追诉的时效性，建议前后两次违法间隔为两年之内较合理。
例如，《未成年人保护法》第五十条：传播含有宣扬淫秽、色情、暴力、邪教、迷信、赌博、引诱自杀、恐怖主义、分裂主义、极端主义等危害未成年人身心健康内容的图书，如果当事人在受到行政处罚后，又从事同种违法行为，在2年内，出版行政部门可以直接对其行政处罚。如果超过2年，宜先责令改正。
3、责令改正是行政处罚的前置条件，只有先行责令改正，才可以对违法行为作出处罚，对当事人予以惩戒。对于在规定时限内完成了违法行为的纠正，行政机关依法不予处罚，这也体现了宽严相济的原则。
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