杨明 | 漫谈《出版管理条例》第六十五条第（二）项的理解——从出版印刷业管理行政法规最新修订说起
作者：杨明 天津市文化市场行政执法总队原副总队长、督办
在法律法规中，常有一些条款长期不用，犹如沉睡，如果适用，也容易引起误读而适用错误。《出版管理条例》罚则第六十五条第（二）项“印刷或者复制单位未取得印刷或者复制许可而印刷或者复制出版物”即为一例。
2024年12月6日李强总理签署《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（中华人民共和国国务院令第797号）。其中出版、音像制品、印刷业管理行政法规进行了修改，引发业界和执法界的关注。上述条款也在修订之列，这引发笔者对该条款的再思考。
一、如何理解《出版管理条例》第六十五条第（二）项“印刷或者复制单位未取得印刷或者复制许可而印刷或者复制出版物”
（一）此条款针对的是印刷复制企业自行擅自印刷复制行为
《出版管理条例》（2016年3月1日施行）第六十五条规定，有下列行为之一的，由出版行政主管部门没收出版物、违法所得，违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，可以处5万元以下的罚款；情节严重的，责令限期停业整顿或者由原发证机关吊销许可证：
……
（二）印刷或者复制单位未取得印刷或者复制许可而印刷或者复制出版物的
如何理解这一条款？特别是其中的“许可”？
也许很多人会笑我问题提的幼稚。这就是讲的印刷厂（复制企业）的出版物印刷（复制）资质啊。那好，我接着提第二个问题。
《出版管理条例》第六十一条规定，未经批准，擅自设立出版物的出版、印刷或者复制、进口单位，或者擅自从事出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行业务，假冒出版单位名称或者伪造、假冒报纸、期刊名称出版出版物的，由出版行政主管部门、工商行政管理部门依照法定职权予以取缔;依照刑法关于非法经营罪的规定，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，没收出版物、违法所得和从事违法活动的专用工具、设备，违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款，违法经营额不足1万元的，可以处5万元以下的罚款;侵犯他人合法权益的，依法承担民事责任。
这里的“擅自从事出版物的……印刷或者复制”是否也讲的是出版物印刷（复制）的资质问题？
答案肯定是的。那么，为什么在一个法规中，会对同一个问题有两个罚则，而且处罚内容还不一样呢？这难道是立法者的疏忽吗？我不相信！那只有一个解释，另有所指。
咨询了很多人，包括出版管理部门的有关领导，也向同行请教探讨。遗憾的是没有确切的答案。那只好自己去“自圆其说”了。
我的理解是，这里讲的“许可”不是印刷（复制）企业的资质，而是：第一，指的是出版单位的委托（许可）。印刷复制行业属于承揽加工企业，其经营业务必须要有委托生产方的委托；第二，出版物的资质，书（光盘）的资质，也即被印刷复制的书（光盘）是否合法。这里的核心是第一个，第二个依附于第一个，第一个合法了，第二个也就合法了。
首先，这里的主体是“印刷或者复制单位”。也就是说此罚则针对的被处罚主体是已经取得印刷和复制资质的企业，否则何谈“印刷或者复制单位”呢！
其次，也即在一个法规中，不会也不应该对同一个违法行为有两个罚则，而且处罚内容还不一样。这是用的是排除法，排除了一种可能。
再次，这一条款对应的违则是《出版管理条例》第三十二条第三款后半句。这是最根本的理由。
《出版管理条例》第三十二条第三款“印刷或者复制单位不得接受非出版单位和个人的委托印刷报纸、期刊、图书或者复制音像制品、电子出版物，不得擅自印刷、发行报纸、期刊、图书或者复制、发行音像制品、电子出版物。”
这里讲的有两点，一是不能接受非出版单位和个人的委托；二是印刷复制出版物必须要有委托，不能在没有委托的情况下自己印刷复制。
其对应的罚则也应该有二项，即第六十五条第（二）（三）项。第六十五条第（二）项“印刷或者复制单位未取得印刷或者复制许可而印刷或者复制出版物的；”第（三）项“印刷或者复制单位接受非出版单位和个人的委托印刷或者复制出版物的；”。其中，第（二）项“未取得印刷或者复制许可而印刷或者复制出版物”，对应的违则即第三十二条第三款说的“擅自印刷…报纸、期刊、图书或者复制…音像制品”。
关于这一点，同为出版管理的法规《音像制品管理条例》也有相同的规定，但表述的比《出版管理条例》更准确。
《音像制品管理条例》第二十四条“音像复制单位不得接受非音像出版单位或者个人的委托复制经营性的音像制品；不得自行复制音像制品；不得批发、零售音像制品。”对应的罚则第四十二条第（五）项“有下列行为之一的，由出版行政主管部门责令停止违法行为，给予警告，没收违法经营的音像制品和违法所得；……吊销许可证：……（五）音像复制单位擅自复制他人的音像制品，或者接受非音像出版单位、个人的委托复制经营性的音像制品，或者自行复制音像制品的。”
（二）此条款立法目的是维护出版制度，保护著作权
关于《出版管理条例》印刷复制企业“不得擅自印刷、发行报纸、期刊、图书或者复制、发行音像制品、电子出版物”的立法目的，笔者没有查到相关资料予以阐述。但笔者查询到《音像制品管理条例释义》关于“音像复制单位不得自行复制音像制品”的有关阐述，或可做一佐证，帮助我们去理解。
关于“音像复制单位不得自行复制音像制品”，《音像制品管理条例释义》指出，“这样规定的原因有两个。第一是因为音像复制单位不是音像出版单位，不能出版音像制品，因此，如果允许音像复制单位自行复制音像制品，则他们可以不经过出版环节，直接大量复制音像制品进入音像市场，将会使我国的音像出版管理制度形同虚设。第二是如果允许音像复制单位不经他人的委托就可以自行复制音像制品，则他们有极其便利的条件复制他人的音像制品，从而侵犯他人的知识产权。所以本条规定，音像复制单位不得自行复制音像制品。这里所说的自行复制，包括两种情况，一是音像复制单位复制自己制作的音像制品，二是音像复制单位复制他人的音像制品，这两种情形都是非法的。”
笔者理解，《音像制品管理条例》“音像复制单位不得自行复制音像制品”以及罚则第四十二条第（五）项是对《出版管理条例》“不得擅自印刷、发行报纸、期刊、图书或者复制、发行音像制品、电子出版物”和第六十五条第（二）项“印刷或者复制单位未取得印刷或者复制许可而印刷或者复制出版物”的贯彻落实，也是法律之间的统一协调。因此，出版管理条例》“不得擅自印刷、发行报纸、期刊、图书或者复制、发行音像制品、电子出版物”和第六十五条第（二）项“印刷或者复制单位未取得印刷或者复制许可而印刷或者复制出版物”的立法目的也是维护出版管理制度和保护知识产权——著作权。
二、《出版管理条例》第六十五条第（二）项与《印刷业管理条例》有关条款出现竞合，量罚时需结合实际情况准确适用
《印刷业管理条例》（2017年3月21日修订施行）第四十条规定，“从事出版物印刷经营活动的企业有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府出版行政部门给予警告，没收违法所得，违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款；违法经营额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿或者由原发证机关吊销许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（三）盗印他人出版物的；（四）非法加印或者销售受委托印刷的出版物的”。
分析上述规定，印刷厂“盗印他人出版物”和“非法加印受委托印刷的出版物”存在两种情况。一是受他人委托或者授意盗印和非法加印，二是无他人委托和授意，印刷厂自行盗印和加印。那么，第二种情况，印刷厂自行盗印和加印出版物，就与《出版管理条例》第三十二条第三款所禁止的“擅自印刷报纸、期刊、图书”以及罚则第六十五条第（二）项竞合了。换句话说，当印刷厂未经他人委托或者授意，自行盗印或者加印他人出版物，既违反《印刷业管理条例》相关规定，适用该条例第四十条第（三）（四）项处罚，也违反《出版管理条例》第三十二条第三款，适用该条例第六十五条第（二）项处罚。
但是，二者的罚则是不同的。从处罚种类看，《出版管理条例》比《印刷业管理条例》多了“没收出版物”，《印刷业管理条例》比《出版管理条例》多了“警告”；从处罚力度看，对于“违法经营额不足1万元的”违法行为的罚款，《印刷业管理条例》起罚点是1万，而且是并处，比《出版管理条例》0起罚点和“可处”要重。因此在出现竞合时法律适用方面，无论是本着特别法优于普通法，还是择一重罚等原则，都应该优先适用《印刷业管理条例》。
三、2024《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（中华人民共和国国务院令第797号）关于出版、音像制品、印刷业管理行政法规的修改，在量罚上出现新的不协调，需依法酌情适用
2024《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（中华人民共和国国务院令第797号）关于《出版管理条例》第六十五条罚则的修改，修改为“违法所得5万元以上的，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足5万元的，并处25万元以下的罚款；情节严重的，视情形限制开展相关生产经营活动、责令限期停业整顿，或者由原发证机关降低相关资质等级直至吊销许可证。”
这里，把以违法经营额为基数计算罚款改为按违法所得为基数计算罚款，应该讲大大降低了罚款数额。假设一例。某印刷厂擅自印刷出版物1000册，单册标价50元，则总码洋为5万元。单册成本10元。如果都卖出去，获利4万元。①如果按修订前违法经营额为基础计算罚款，违法经营额1万元以上的，应罚款5倍到10倍，即使按最低5倍罚款，罚款为25万元。②如果按修订后违法所得为基数计算罚款，违法所得不足5万元，应并处25万元以下的罚款。也就是最高处25万元罚款。显然修订后的处罚力度更轻了。
但是，《印刷业管理条例》关于盗印和非法加印的处罚仍然保留了原来的力度。
2024《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（中华人民共和国国务院令第797号）关于《印刷业管理条例》第四十条罚则的修改，“增加一款，作为第二款：从事出版物印刷经营活动的企业有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府出版行政部门给予警告，没收违法所得，违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款，违法经营额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，视情形限制开展相关生产经营活动、责令停业整顿，或者由原发证机关降低相关资质等级直至吊销许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（二）盗印他人出版物的；（三）非法加印或者销售受委托印刷的出版物的；……。”
显然，在法规新修订的情况下，当出现印刷企业未经委托，自行擅自印刷（盗印和非法加印）出版物时，同时违反《出版管理条例》和《印刷业管理条例》相关条款，再次出现竞合，再次出现法律适用的选择。当然按照特别法优先，择一重罚等原则，应该优先适用《印刷业管理条例》第四十条第二款。显然，在新一轮法规修订前后，适用《印刷业管理条例》与适用《出版管理条例》，之前差异不大，之后差异大了，罚的更重了。当然这是相对而言的。
有观点指出，在出版管理方面，尽管《出版管理条例》在法律位阶上就是一个行政法规，但是在没有出版法的情况下，《出版管理条例》起着整个出版管理方面母法的作用。作为同时监管出版物印刷的《印刷业管理条例》，理应与《出版管理条例》在出版物印刷管理方面相协调，不宜出现过大的差异。
本文个人观点，谨供参考。不妥之处，欢迎批评指正。
参考文献：
《音像制品管理条例释义》主编：张建华 张新建 王岩镔 人民交通出版社
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