文书电子送达基层应做好哪些准备

财税园 2021-12-09

来源：中国税务报

王颖郭明磊

税务文书电子送达规定开启了税务管理与服务的互联网新模式，基层税务机关需要从三方面做好准备，并通过积极探索推动这项利好征纳双方的制度不断完善。

制图：李一园

依法送达税务文书是基层税务机关重要的日常工作，近年来随着市场主体高速增长，文书送达的数量和难度都大幅增加，国家税务总局关于发布《税务文书电子送达规定（试行）》的公告（国家税务总局公告2019年第39号）（以下简称电子送达规定）将有力地化解这一问题。不过，税务文书电子送达是基于互联网技术的管理服务创新，距离试行还有不到4个月时间，笔者认为基层税务机关需要从几方面做好准备。

与优化税务执法方式相结合

在行政执法程序中，文书送达被赋予重要的法律意义，这是因为在程序上需要一个明确节点，使文书内容变得具有确定力、拘束力和执行力。传统文书送达制度以送达纸质文书为目标而设计，与送达相关的证据易固定且不易被篡改，一旦发生送达争议，各方能直观识别文书是否已完成送达。为规范送达行为，执法文书送达方式和程序都要通过立法统一规范。传统文书送达方式可称为法定送达程序。现行税务文书送达规定主要体现在税收征管法实施细则中，另外根据其他法律规定，有少部分税务文书应按照民事诉讼法规定的程序送达。

由于尚缺法律层面的支撑，电子送达规定明确的电子送达方式还不能完全满足所有执法程序中的需求，但其发挥作用的空间很大。随着税务执法方式不断优化，大量提醒性、指导性税务文书被用在税务管理与服务中，纳税人更乐于接受这种执法方式。如果税务文书送达不提速，执法效能和服务质量将大打折扣。

相对于法定送达程序，税务文书电子送达的前提是纳税人同意，纳税人需要签订《税务文书电子送达确认书》，可称之为意定送达程序。笔者认为，税务行政管理中文书电子送达并不是在传统送达程序框架下简单增加了一种送达方式，它产生的根基是现代行政法“政府与人民之间关系平等化”理论。该制度突破传统行政法意义上行政主体与行政相对人管理与被管理的关系，征纳双方成为平等主体，形成契约型的遵从合作关系。因此，基层税务机关在学习落实电子送达规定时，应将文书电子送达与转变执法理念、优化税务执法方式结合到一起。

在“金三”系统中进一步明确适用范围

2002年，现行税收征管法实施细则开始施行，其中明确了八种税务文书，规定“税务文书的格式由国家税务总局制定”。其后，税务总局在规范性文件、业务规范中陆续公布了多种需要向当事人送达的税务文书，例如询问通知书、特别纳税调查调整通知书、催告书等。目前，这些文书模板都集成在金税三期系统中，文书制作、销号都在系统中完成。

虽然电子送达规定明确列举了一些暂不适用电子送达的文书，但笔者认为，这并不意味着其他所有文书都适合电子送达。在具体落实电子送达规定时，需在系统中进一步明确哪些文书适用电子送达，以便于基层操作，或者让基层税务机关在操作时有一定的选择权。结合电子送达规定，笔者以为，可以本着以下规则进一步界定适用范围。

一是只适用于纳税人、扣缴义务人为受送达人的文书。电子送达规定明确“电子送达，是指税务机关通过电子税务局等特定系统向纳税人、扣缴义务人送达电子版式税务文书。”按此规定，以缴费人为受送达人的文书，未明确包含在电子送达的适用范围内。

二是只适用于送达主体为税务局、税务分局、税务所的文书。税务机关包括税务局、税务分局、税务所及省以下稽查局。按照电子送达规定，税务稽查过程中的文书不适用电子送达，因此稽查局的文书不适用电子送达。需要注意的是，税务局、税务分局行政复议程序中使用的文书也已明确不适用电子送达。

三是损益性行政行为使用的文书不适用电子送达。电子送达规定指出，税务处理决定书、税务行政处罚决定书（不含简易程序处罚）、税收保全措施决定书、税收强制执行决定书、阻止出境决定书暂不适用电子送达。笔者认为，与这些文书性质相近的，较强损益性行政行为使用的税务文书，因与纳税人发生争议的可能性较大，也不宜适用电子送达，例如税务处理决定书之外的大额征税文书。

四是涉及相对人重要程序性权利的税务文书不适合电子送达。根据行政诉讼法司法解释，申请听证权、陈述申辩权属于重要程序性权利，如果文书送达涉及这些权利行使期限的起算点，最好采用法定送达程序，例如催告书、行政处罚事项告知书等。

税务文书使用需要进一步规范

文书体现的权利义务关系表明执法行为的性质，执法实践中，部分文书使用不严谨，造成同名文书不同法律属性，是否适合电子送达不好判断。例如：基层税务机关针对纳税人未按期申报下达责令限期改正通知书，该文书的作用是要求相对人主动申报，在文书中写明纳税人限期内申报即可。这种文书对纳税人的权利义务不产生影响，通常不在司法审查范围内，使用电子送达方式可以大大提高征纳双方的效率。但是，一些基层税务机关对这种文书的内容表述不严谨，将纳税人应当申报缴纳的税种、税额、缴纳期限都写在责令限期改正通知书里，替代了纳税人主动申报的作用。这样表述的文书本质上已成为一种征税行为，纳税人可复议、可诉讼。纳税人如果未在文书送达后规定期限内缴纳税款或提供纳税担保，很可能失去复议、诉讼的机会，这样的文书采用电子送达方式容易引发争议。

税务文书是连接税务机关与纳税人的桥梁，电子送达规定开启了税务管理与服务的互联网新模式，这项制度的完善，还需要基层税务机关积极探索和实践。另外，建议在税收征管法修订时加入税务文书电子送达的规定，通过立法充分发挥税务文书电子送达的作用，让税务机关和纳税人享受到更多便利。

（作者分别为国家税务总局潍坊市税务局征收管理科科长、公职律师）

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