商事仲裁财产保全的流程、问题与完善

赵奇法者心声 2020-02-21

文/赵奇北京市高级人民法院

注：本文原载于《人民法院报》2019年10月10日08版

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在商事仲裁前或仲裁过程中，时有当事人变卖、转移、隐匿财产使得仲裁裁决或调解书无法或难以执行的情况，及时有效地启动仲裁财产保全措施，对保证仲裁裁决的顺利执行，对从源头避免“仲裁白条”、缓解执行难有重要作用。但实践中，仲裁机构与人民法院对于仲裁保全程序的理解、审查和衔接不尽相同，有必要从理论和实务上进行深入研究。

一、仲裁财产保全的程序和流程
仲裁财产保全的启动。仲裁法第二十八条规定，仲裁中的财产保全，必须由仲裁当事人提出申请。《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（以下简称《财产保全规定》）第三条规定，仲裁当事人不能直接向人民法院递交财产保全申请书，必须通过仲裁机构向人民法院提交申请，仲裁委员会应将当事人的申请按照民事诉讼法的有关规定提交人民法院。根据民事诉讼法第一百零一条规定，符合条件的还可以申请仲裁前保全。仲裁委员会在当事人和人民法院之间充当了“申请资料传递者”的角色，没有实质审查权，更无权决定是否准许。
仲裁财产保全的管辖。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第十一条和《最高人民法院关于实施〈中华人民共和国仲裁法〉几个问题的通知》规定，一般由被申请人住所地和被申请保全财产所在地的基层人民法院作出裁定并执行。民事诉讼法第二百七十二条规定，属涉外仲裁案件的，由被申请人住所地或者财产所在地的中级人民法院作出裁定。北京市高级人民法院和江苏省高级人民法院均明确提出，通过仲裁机构申请财产保全的案件，统一由有管辖权的中级人民法院管辖。
仲裁财产保全的审查和实施。由人民法院负责审查，并决定是否采取保全措施以及采取何种措施。《财产保全规定》第二条，由立案、审判机构作出裁定，一般应当移送执行机构实施。符合紧急保全的，也可由裁定作出部门直接行使实施权。根据《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》第五条规定，执行财产保全裁定的，案件类型代字为“执保字”。综上，对于仲裁财产保全裁定的作出和实施，一般应由立案庭作出裁定，移送执行部门实施。
当事人的权利救济。依据民事诉讼法第一百零二条规定，保全仅限于申请人请求的范围，或者与本案有关的财物。人民法院一般在保全完毕后将保全情况送达被申请人，被申请人方可依法行使救济权利。首先，对保全裁定的复议。仲裁当事人对人民法院保全裁定不服，可以向人民法院申请复议一次，复议期间不停止裁定的执行；其次，针对保全行为的异议。当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可依据民事诉讼法第二百二十五条提出书面异议；再次，对保全标的权属的异议。案外人依据民事诉讼法第二百二十七条对执行标的提出书面异议。最后，财产保全申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因财产保全所遭受的损失。
二、仲裁财产保全存在的问题和困难
仲裁机构和人民法院缺乏信息共享对接机制。仲裁法第二十八条仅规定了仲裁机构收到当事人财产保全申请后提交人民法院，但并没有规定提交的期限。《财产保全规定》第三条同时规定人民法院裁定采取保全措施或者裁定驳回申请的，应当将裁定书送达当事人，并通知仲裁机构。《财产保全规定》第一条明确列举了保全申请书应载明的事项。但实践中各地法院对相关材料的要求多有不同，审查标准也不尽统一，且无法通过公开渠道获取各地法院的审查标准，导致当事人难以一次性满足要求，退回材料、不予立案的情形时有发生。对于法院作出的采取保全措施裁定或驳回保全申请的裁定的情况，仲裁机构也无从准确掌握。另外，仲裁前保全被准予执行的数量极少，面临较为尴尬的适用困境。
我国仲裁机构没有财产保全决定权。如前所述，仲裁机构收到申请后出具公函，将保全申请一并移送有管辖权的人民法院。而对于情况紧急，被申请人存在转移财产风险的，仲裁机构能否自行决定，并无特殊规定。但从仲裁保全制度的价值而言，由熟悉仲裁案件的仲裁庭决定是否保全更加符合国际仲裁发展趋势。
仲裁财产保全与执行管辖不一致。国内仲裁财产保全由被申请人住所地或者被申请财产所在地的基层人民法院管辖，而仲裁案件的执行，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级人民法院管辖，经上级人民法院批准，可以指定基层人民法院管辖。从上述关于管辖的规定可以看出仲裁财产保全管辖与仲裁裁决执行管辖法院大多数情况下可能是不一致的，导致保全法院与执行法院分离的现象比较普遍，沟通成本大量增加，例如往返查阅、信息核实，如果出现跨省、市执行，则需要通过上级法院协调。
仲裁保全的法律司法解释等规定相对分散。相对于国外发达国家仲裁制度的悠久历史，我国的仲裁制度起步较晚，直到1995年仲裁法施行，才逐步进入正轨。各地司法、行政部门针对仲裁的发展有很大的推动，最高人民法院已发布了几十个有关仲裁的“通知”“批复”“意见”“函”等，但关于仲裁制度的规定比较散乱，影响仲裁财产保全机制的完整性，不利于人们对法规的识别与援引。
三、仲裁财产保全机制之完善
规范仲裁财产保全启动机制。首先，仲裁机构应对当事人做好财产保全申请进行技术性指导，充分提示应该准备的申请材料，告知申请的条件及存在的风险；其次，对于移送仲裁保全申请数量较多的仲裁机构，必要时可尝试委派工作人员专门负责财产保全事项的接收、审查、流转等工作，集约化办理；最后，人民法院充分重视保全机制对纠纷化解的重要价值和意义，主动公示并统一对仲裁保全的审查标准。
人民法院应建立财产保全快速反应机制。首先，法院内部应简化流程，提高财产保全效率。立案部门负责申请和担保的审查、裁定的作出，执行部门负责保全实施，由专人负责保全对接事宜，提高内部协调沟通效率。北京法院以北京市第四中级人民法院、北京市第一中级人民法院为试点创设的“立保同步”机制，以便捷、高效的保全措施，获得了社会各界的一致认同。其次，完善查人找物的方式方法。可参照诉讼保全采取执行措施，根据《财产保全规定》第十一条，当事人在诉讼中申请财产保全的，可以书面申请通过网络执行查控系统查询被保全人的财产，也可适用于仲裁财产保全程序；同时，依法用好委托调查令等方式，进一步拓宽财产调查渠道。再次，提高财产保全的实施能力和水平，将保全案件交由专门团队负责，采取集约化方式办理，提高保全效率。
通过规则设置建立较完善的“仲裁——保全”沟通协调机制。建立仲裁机构和法院信息共享机制，解决实践中当事人、仲裁机构与法院各部门存在认识不一、衔接不畅、各自为战等问题。首先，各仲裁机构可与法院建立定期会商制度，建立标准统一、流程明确的申请移送和反馈机制。其次，用好信息化手段，积极探索开发保全案件线上流转系统，实现“当天移转、即时裁定、线上反馈”。最大限度缩短流转周期，提高工作效率，达到保全结果线上反馈、保全措施到期自动提醒的效果。最后，关于仲裁前的保全，仲裁机构与人民法院应当统一理念，明确受理的标准和程序，参照诉前财产保全的规定办理。
完善仲裁财产保全立法工作。首先，可以考虑将仲裁程序的保全决定权部分前移至仲裁庭。仲裁庭更能准确判断是否确有必要作出保全措施，减少当事人申请仲裁保全的流转成本，减轻法院审查压力。在仲裁法修改时可以考虑赋予仲裁机构一定的财产保全决定权，由法院直接执行。其次，关于仲裁财产保全与执行管辖不一致的问题，各地可因地制宜、由高级法院统筹。坚持以中级法院管辖为原则，指定基层法院管辖为例外。再次，关于仲裁财产保全规定相对分散、各地模式不统一的问题。可对相关法律司法解释的规定、各地的经验和做法汇编成册，并予以公示，供当事人、仲裁机构和法院工作人员使用、识别和援引。*本文系最高人民法院2018年度执行研究课题“仲裁裁决执行疑难问题研究与对策分析”项目的阶段性成果