最高法：人社部门接投诉未核实推向仲裁，属不履行法定职责的行政违法行为

【裁判要旨】

      劳动者与用人单位之间因解除劳动合同、支付经济补偿金、工资、赔偿金发生争议的，劳动者可以选择申请劳动仲裁的方式解决，也可以选择作为投诉人向有管辖权的人力资源社会保障行政部门投诉，请求对用人单位未依法支付工资、经济补偿金、赔偿金的违法行为进行查处予以解决。两条救济途径都是劳动者的法定救济途径。劳动者未选择申请仲裁，而是选择投诉，人力资源社会保障行政部门经调查查实的证据证明，用人单位确实存在未依法支付工资、经济补偿金、赔偿金违法行为的，应当依法责令用人单位改正或者作出相应的行政处理决定；只有在经充分调查核实，仍无法查实相关事实时，才可以告知投诉人申请劳动仲裁加以解决。享有管辖权的人力资源社会保障行政部门未经充分调查核实，便告知举报人申请劳动仲裁解决争议的，属于不履行法定职责的行政违法行为。

中华人民共和国最高人民法院

行   政   裁   定   书

（2019）最高法行申5262号

      再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾健雄。

      被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省人力资源和社会保障厅。

      再审申请人曾健雄因诉被申请人广东省人力资源和社会保障厅（以下简称广东省人社厅）行政复议一案，不服广东省高级人民法院于2018年7月24日作出的（2016）粤行终1826号行政判决，向本院申请再审。

      1994年8月3日，广州市对外经济贸易委员会作出穗外经贸业（1994）289号《关于合作经营珠江路桥及隧道有限公司合同、章程的批复》（以下简称289号批复），批准同意由广州市隧道开发公司与英属维尔京群岛国富发展有限公司成立中外合作企业广州珠江路桥及隧道有限公司（以下简称珠江公司），合作年限为20年；珠江公司取得的《企业法人营业执照》登记的经营期限至2014年11月8日。1997年12月8日，曾健雄与珠江公司签订一份自1998年1月1日开始、无固定期限劳动合同，约定劳动合同终止的条件为：广州隧道开发公司与香港国泰集团公司终止合作经营桥隧公司时。

      2014年11月7日，珠江公司书面通知曾健雄，自2014年11月9日起解除劳动合同。2014年11月22日，曾健雄要求珠江公司出具单方面解除劳动合同的证明，及办理解除劳动合同的相关事项。之后，曾健雄向广州市人力资源和社会保障局（以下简称广州市人社局）投诉珠江公司。2015年1月5日，广州市人社局向曾健雄作出穗人社诉（2015）1号答复，告知曾健雄珠江公司已经出具解除劳动合同证明书，并已通过邮政快递邮寄，如未收到可回原单位领取，或者到市劳监支队一科领取原件；珠江公司正处于清算中，关于经济补偿金问题，请曾健雄补正诉求金额。

      2015年2月27日，广州市人社局向曾健雄作出穗人社诉（2015）91号答复（以下简称91号答复），主要内容：经调查、对双方进行询问，搜集珠江公司劳动合同、2013-2014年考勤资料等证据，证明工商部门核定的珠江公司的营业期限至2014年11月8日止，目前已经停止营业；珠江公司与曾健雄订立的无固定期限劳动合同约定的起点工资为每月600元，终止合同的条件为“广州隧道开发公司与香港国泰集团公司终止合作经营桥隧公司时”。经责令，珠江公司已出具解除劳动合同证明书，但因是解除还是终止劳动合同的表述存在争议，曾健雄未领取该证明书；曾健雄要求支付解除劳动合同代通知金、经济补偿金、未支付经济补偿金的赔偿金、经济赔偿金5000元，以上金额计算均与双方解除或者终止劳动合同的争议有关；关于加班费计算基数，双方未在劳动合同中约定加班费计算基数具体数额，并因此产生争议；珠江公司未依法支付曾健雄应休未休年假工资，广州市劳动保障监察支队已责令整改。综上，因双方就劳动关系的解除或者终止存在争议、就加班费计算基数存在争议、曾健雄的其他诉求金额均与上述争议有关，依据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第十二条规定，请曾健雄循劳动争议调解仲裁途径解决。

      2015年4月23日，曾健雄不服91号答复，申请行政复议。2015年7月21日，广东省人社厅作出粤人社行复（2015）67号《行政复议决定书》（以下简称67号复议决定）认为，曾健雄与珠江公司约定劳动合同终止条件为广州隧道开发公司与香港国泰集团公司终止合作经营桥隧公司时，珠江公司与曾健雄劳动合同终止的相关事实清楚，不属于无法查实的事实。关于加班费计算基数，珠江公司每月向曾健雄发放的工资数额及项目相关事实清晰，《广州珠江路桥及隧道有限公司工资分配制度》《关于印发广州珠江路桥及隧道有限公司薪酬管理制度（试行）的通知》对公司职工的薪酬构成、计发办法作出明确规定，亦不属于无法查实的事实。91号答复事实不清、证据不足，适用依据错误。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、《广东省行政复议工作规定》第十七条第一款规定，撤销91号答复，责令广州市人社局在收到行政复议决定书之日起60日内，对曾健雄要求珠江公司支付经济补偿金、加班费差额等事项重新作出处理。

2015年12月8日，曾健雄提起本案行政诉讼，请求：1.确认67号复议决定中认定珠江公司与曾健雄解除劳动合同的行政行为无效并予以撤销。2.确认67号复议决定对曾健雄节假日加班工资基数以《广州珠江路桥及隧道有限公司工资分配制度》、桥隧字（2014）1号《关于印发广州珠江路桥及隧道有限公司薪酬管理制度（试行）的通知》标准计算的行政行为无效并予以撤销。3.确认67号复议决定是对曾健雄更为不利的行政复议决定，并依法判令撤销。4.变更67号复议决定中认为曾健雄的劳动合同终止的行政行为，并确认为违法解除劳动合同的行政行为。5.将67号复议决定中以桥隧字（2014）1号《关于印发广州珠江路桥及隧道有限公司薪酬管理制度（试行）的通知》为计算加班工资基数标准，变更为按劳动合同法计算标准。6.请求确认曾健雄的劳动合同是被违法解除。7.判决广东省人社厅承担本案诉讼费用。8.判令珠江公司支付曾健雄被违法解除劳动合同的二倍赔偿金、节假日加班工资的差额工资以及差额工资的赔偿金、代通知金、劳动合同中约定的经济赔偿金。9.判令曾健雄得到按2014年11月7日珠江公司出具的通知或解除劳动合同证明书范例文本，出具解除劳动合同证明书及因未能给曾健雄出具解除劳动合同证明书而不能工作的损失的赔偿。10.判令珠江公司向曾健雄支付经济补偿金以及加付该经济补偿金100％的赔偿金。11.判令67号复议决定审理程序违法。12.判令67号复议决定行为违法。

      广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第479号行政判决认为，曾健雄与珠江公司签订的劳动合同中明确约定终止条件，珠江公司与曾健雄劳动合同终止的相关事实清楚。根据《工资、奖金签收表》及《广州珠江路桥及隧道有限公司工资分配制度》、桥隧字（2014）1号《关于印发广州珠江路桥及隧道有限公司薪酬管理制度（试行）的通知》等证据证明，珠江公司对其职工的薪酬构成、劳动报酬的计发办法均作出明确规定，每月向曾健雄发放的工资数额及项目相关事实清楚。91号答复认定曾健雄与珠江公司劳动合同解除还是终止及加班费计算基数存在争议，缺乏事实和法律依据。67号复议决定并无不当。曾健雄提出的十二项诉讼请求，经释明要求其明确诉请，曾健雄明确表示不同意更改诉讼请求。其中第一项至第五项和第十一项、第十二项诉讼请求实质上系要求对67号复议决定合法性进行审查，经审查67号复议决定并无不当。至于曾健雄提出的第六项、第八项至第十项诉讼请求均不属于行政诉讼审查范围，不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回曾健雄的诉讼请求。曾健雄不服，提起上诉。

      广东省高级人民法院（2016）粤行终1826号行政判决认为，曾健雄与珠江公司签订的劳动合同中明确约定，广州隧道开发公司与香港国泰集团公司终止合作经营桥隧公司时，珠江公司与曾健雄的劳动合同终止。珠江公司与曾健雄劳动合同终止的相关事实清楚，终止劳动合同符合《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条规定。虽然通知书文义上使用“解除”一词，并不影响该终止劳动合同行为的性质。珠江公司对其职工的薪酬构成、劳动报酬的计发办法均作出明确规定，每月向曾健雄发放的工资数额及项目相关事实清楚，91号答复认定曾健雄与珠江公司劳动合同解除还是终止及加班费计算基数存在争议，缺乏事实和法律依据。67号复议决定并无不当。一审判决驳回曾健雄的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。

      曾健雄申请再审称：1.67号复议决定认为曾健雄与珠江公司之间劳动合同终止认定错误，珠江公司并没有在营业执照到期时停止营业及解散，至2014年12月31日仍然正常经营。2.67号复议决定违反行政复议不得作出对申请人更为不利行政复议决定的规定。3.一、二审判决对曾健雄一并提起的民事请求，未按照规定一并审理，告知通过其他渠道主张权利，程序不合法。请求：1.撤销二审判决。2.撤销或变更一审判决。3.确认67号复议决定中关于珠江公司与曾健雄终止劳动合同事实清楚的内容无效并撤销。4.变更67号复议决定中终止劳动合同为违法解除劳动合同。5.确认67号复议决定中对加班工资基数计算标准相关内容无效并撤销。6.变更67号复议决定中以桥隧字（2014）1号《关于印发广州珠江路桥及隧道有限公司薪酬管理制度（试行）的通知》计算工资基数标准为按照劳动合同法标准计算。7.判决曾健雄应得到的赔偿金、差额工资等。8.判决珠江公司单方面解除劳动合同后需支付的补偿金和赔偿金。9.确认67号复议决定系对曾健雄更为不利的决定并撤销。10.确认67号复议决定审查程序违法。

      广东省人社厅答辩称：1.珠江公司经营期限届满，终止曾健雄劳动合同事实清楚。2.珠江公司工资、奖金签收表、《广州珠江路桥及隧道有限公司工资分配制度》、桥隧字（2014）1号《关于印发广州珠江路桥及隧道有限公司薪酬管理制度（试行）的通知》证明，向曾健雄发放的工资数额事实清晰。67号复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。请求驳回曾健雄的再审申请。

      本院经审查认为，《中华人民共和国劳动法》第七十九条规定，劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国劳动合同法》第七十四条第二项、第五项规定，县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况、支付劳动合同约定的劳动报酬情况，有权进行监督检查。《广东省劳动保障监察条例》第四十五条第一款规定：“人力资源社会保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，应当自立案之日起45个工作日内作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；（三）依法撤销立案”。该条第三、四款还进一步明确规定：“投诉事项属于未依法支付工资、经济补偿金、赔偿金，经调查查实的证据证明违法行为存在的，应当依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。”“对前款规定的投诉事项，人力资源社会保障行政部门已按照本条例第四十一条的有关规定充分调查核实，仍无法查实相关事实，双方存在争议的，告知投诉人按照劳动争议处理程序办理。”根据上述规定，劳动者与用人单位之间因解除劳动合同、支付经济补偿金、工资、赔偿金发生争议的，劳动者可以选择申请劳动仲裁的方式解决，也可以选择作为投诉人向有管辖权的人力资源社会保障行政部门投诉，请求对用人单位未依法支付工资、经济补偿金、赔偿金的违法行为进行查处予以解决。两条救济途径都是劳动者的法定救济途径。劳动者未选择申请仲裁，而是选择投诉，人力资源社会保障行政部门经调查查实的证据证明，用人单位确实存在未依法支付工资、经济补偿金、赔偿金违法行为的，应当依法责令用人单位改正或者作出相应的行政处理决定；只有在经充分调查核实，仍无法查实相关事实时，才可以告知投诉人申请劳动仲裁加以解决。享有管辖权的人力资源社会保障行政部门未经充分调查核实，便告知举报人申请劳动仲裁解决争议的，属于不履行法定职责的行政违法行为。

      本案中，珠江公司通知曾健雄解除劳动合同后，曾健雄向广州市人社局投诉，请求查处珠江公司解除劳动关系，未支付经济补偿金、加班工资、应休未休年假工资的违法行为。广州市人社局接到投诉后，经调查作出91号答复，告知曾健雄应当通过申请劳动争议调解、仲裁途径解决。曾健雄不服申请行政复议，广东省人社厅经调查作出67号复议决定，认为珠江公司与曾健雄劳动合同终止的相关事实、曾健雄工资数额和项目构成的相关事实都是清楚的，不属于经“充分调查核实，仍无法查实相关事实”的情形。91号答复主要事实不清、证据不足，适用依据错误，决定撤销91号答复，责令广州市人社局在收到行政复议决定书之日起60日内，对曾健雄要求珠江公司支付经济补偿金、加班费差额等事项重新作出处理。67号复议决定认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决驳回曾健雄的诉讼请求，处理结果并无不当。

      曾健雄主张，67号复议决定认为曾健雄与珠江公司之间劳动合同终止认定错误，珠江公司并没有在营业执照到期时停止营业及解散，至2014年12月31日仍然正常经营。但是，珠江公司《企业法人营业执照》登记的合法经营期限至2014年11月8日止，289号批复批准中、外双方的合作期限也是1994-2014年的20年，且没有证据证明珠江公司在经营期限届满后依法申请延长经营期限和中、外双方的合作期限。曾健雄前述主张没有事实根据，本院不予支持。曾健雄又主张，67号复议决定违反行政复议不得作出对申请人更为不利行政复议决定的规定。但是，曾健雄复议请求即是撤销91号答复，责令广州市人社局对其投诉事项重新作出处理。67号复议决定撤销91号答复，责令广州市人社局对曾健雄要求珠江公司支付经济补偿金、加班费差额等事项重新作出处理，系支持曾健雄复议请求，并非是对其更为不利的复议决定。以此为由申请再审，没有事实根据，本院不予支持。曾健雄还主张，二审判决对曾健雄一并提起的民事请求，未按照规定一并审理；告知通过其他渠道主张权利，程序不合法。但是，曾健雄一审中提出的12项诉讼请求，1-5、7、11-12项诉讼请求，针对的是被诉67号复议决定，二审判决已经对67号复议决定的合法性全面审理并作出判决。其诉讼请求的6、8-10项，主要是就其投诉事项要求人民法院直接作出判决。这些投诉事项是其与珠江公司之间的劳动争议，同时也是曾健雄请求广州市人社局查处的用人单位珠江公司的违法行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定，只有在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼案件中，当事人才可以申请一并解决相关民事争议。本案被诉行政行为是67号复议决定，该决定撤销的是拒绝履行对违法行为进行查处法定职责的91号答复，不属于法定可以一并申请解决民事争议的案件范围，一、二审也未将前述诉讼请求作为一并审理的民事纠纷予以受理；这些诉讼请求已经涵盖在67号复议决定责令广州市人社局重新作出处理的事项之中，二审判决不可能一边自行对相关举报事项作出判决，同时又支持67号复议决定责令原行政机关重新对同一事项重新作出处理。以此为由申请再审，缺乏事实和法律根据。

      综上，曾健雄的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

      驳回曾健雄的再审申请。

审  判  长       郭  修  江

审  判  员       杨  志  华

审  判  员       熊  俊  勇

二〇一九年九月二十七日

法官 助理       张  巧  云

书  记  员       陈       清

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