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最高法关于进一步完善委派调解机制的指导意见及答记者问
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最高人民法院
关于进一步完善委派调解机制的指导意见
一、指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善诉源治理机制，切实把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，满足广大人民群众多元、高效、便捷的解纷需求。坚持依法、自愿、依程序原则开展委派调解工作，不断推动完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
二、调解范围。对于涉及民生利益的纠纷，除依法不适宜调解的，人民法院可以委派特邀调解组织或者特邀调解员开展调解。对于物业管理、交通事故赔偿、消费者权益保护、医疗损害赔偿等类型化纠纷，人民法院要发挥委派调解的示范作用，促进批量、有效化解纠纷。
三、专业解纷。人民法院应当加强与相关部门的对接，充分发挥行政机关在行政调解、行政裁决机制上的优势，发挥行业性、专业性调解组织的专业优势，发挥公证、鉴定机构和相关领域专家咨询意见的作用，为纠纷化解提供专业支持，提升委派调解专业化水平。
四、引导告知。对于当事人起诉到人民法院的纠纷，经当事人申请或者人民法院引导后当事人同意调解的，人民法院可以在登记立案前，委派特邀调解组织或者特邀调解员进行调解，并由当事人签署《委派调解告知书》。当事人不同意调解的，应在收到《委派调解告知书》时签署明确意见。人民法院收到当事人不同意委派调解的书面材料后，应当及时将案件转入诉讼程序。
五、立案管辖。委派调解案件，编立“诉前调”字号，在三日内将起诉材料转交特邀调解组织或者特邀调解员开展调解。涉及管辖权争议的，先立“诉前调”字号的法院视为最先立案的人民法院。
六、司法保障。人民法院要积极为行政机关、人民调解委员会、社会综合治理中心、矛盾纠纷调处中心以及其他接受委派的调解组织开展调解工作提供必要的司法保障。
七、鉴定评估。探索开展诉前鉴定评估。对于交通事故赔偿、医疗损害赔偿以及其他侵权责任纠纷，通过鉴定评估能够促成双方调解的，经当事人申请后特邀调解组织或者特邀调解员应当报请人民法院同意，由人民法院依程序组织鉴定或者评估。委派调解中的鉴定、评估期间，不计入委派调解的期限。
八、材料衔接。完善调解与诉讼的材料衔接机制。委派调解中已经明确告知当事人相关权利和法律后果，并经当事人同意的调解材料，经人民法院审查，符合法律及司法解释规定的，可以作为诉讼材料使用。
九、调解期限。人民法院委派调解的期限为30日。经双方当事人同意，可以延长调解期限。委派调解期限自特邀调解组织或者特邀调解员确认接收法院移交材料之日起计算。未能在期限内达成协议或者当事人明确拒绝继续调解的，应当依法及时转入诉讼程序。
十、结案报告。委派调解案件因调解不成终止的，接受委派的特邀调解员应当出具结案报告，与相关调解材料一并移交人民法院。结案报告应当载明终止调解的原因、案件争议焦点、当事人交换证据情况、无争议事实记载、导致其他当事人诉讼成本增加的行为以及其他需要向法院提示的情况等内容，对涉及的专业性问题可以在结案报告中提出明确意见。
十一、协议履行。当事人经委派调解达成调解协议的，应当遵照诚实信用原则，及时、充分履行协议约定的内容。当事人向作出委派调解的人民法院申请司法确认的，人民法院应当依法受理。
十二、惩戒机制。对于当事人滥用权利、违反诚信原则、故意阻碍调解等导致其他当事人诉讼成本增加的行为，人民法院可以酌情增加其诉讼费用的负担部分。无过错一方当事人提出赔偿诉前调解额外支出请求的，人民法院可以酌情支持。
十三、指导监督。人民法院应当指派法官指导委派调解工作，规范调解行为，提升调解质量。法官对调解过程中存在违规行为的特邀调解员，可以通过批评教育、责令改正等方式监督。特邀调解组织或者特邀调解员无法胜任职务的，人民法院应当根据有关规定将其从特邀调解名册中移除。
十四、平台建设。人民法院要加强调解平台的建设、应用和推广，加强调解平台与其他机构调解平台的对接，完善诉讼与非诉讼纠纷解决方式对接机制，实现调解案件网上办理、调解数据网上流转、调解信息网上共享，全面提升多元解纷能力。
十五、数据利用。充分利用人民法院大数据管理和服务平台、人民法院调解平台的数据资源，健全完善委派调解案件管理系统，为指导委派调解的法官业绩考评提供数据支持，为人民法院审判管理提供统计依据。强化司法大数据的监测预警功能，健全矛盾纠纷风险研判机制，为党委政府提供决策参考。
十六、激励机制。加大委派调解在绩效考评体系中的权重，细化激励机制配套细则和工作方案。对于促成当事人自动履行调解协议的调解法官、特邀调解员，通过绩效考核给予奖励激励；对于在调解工作中有显著成绩或者有其他突出事迹的调解组织和调解员，按照国家规定给予表彰奖励，并将有关工作情况作为其他各类评先评优的重要依据，最大限度调动调解法官、特邀调解组织、特邀调解员等各类调解主体的工作积极性。
十七、保障机制。积极争取当地党委和政府支持，进一步提高委派调解工作人员、场所、设施和经费等配套保障水平，加强人员培训管理。
最高人民法院相关负责同志就
《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》
答记者问
近日，最高人民法院印发了《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》（以下简称《意见》），为此，记者采访了最高人民法院司法改革领导小组办公室负责人。
问：《意见》出台的背景和意义是什么？
答：一是从政治站位来看，党的十九届四中全会提出：必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。人民法院应当站在事业发展全局高度，将委派调解机制放在国家治理体系和治理能力现代化的整体进程中推进。委派调解机制是诉讼之外的重要解纷渠道，是矛盾纠纷多元化解中的重要改革措施，是社会治理体系的重要构成。
二是从改革的系统性来看，委派调解机制改革是“以小切口实现大效应”的一项改革。特邀调解制度包含立案前的委派调解和立案后的委托调解，两者同为非诉讼纠纷解决方式的重要内容。委派调解机制对上依托于人民法院特邀调解制度，对下承接着繁简分流机制改革、分调裁审机制改革，在整个多元化纠纷解决机制改革中有重要位置。完善委派调解机制，从小切口打通改革难点，确保改革举措系统、协同推进，不断健全多元的矛盾纠纷化解体系。
三是满足人民群众日益多元的解纷需求。立案登记制改革以来，有限的司法供给难以满足人民群众不断增长的司法需求，亟需进一步细化完善委派调解工作机制，为人民群众提供低成本、高质效的非诉讼纠纷解决渠道。各地人民法院充分发挥委派调解制度优势，积极吸纳多方力量参与到矛盾纠纷化解中来，涌现出许多好经验、好做法。最高人民法院系统总结改革经验，出台关于委派调解的指导性意见，固化改革成果，开拓委派调解新的工作局面。
二是发挥示范性调解的作用，提升批量案件的化解效率。《意见》要求各人民法院充分立足审判职能，对于案件主体相似、案件要素近似、法律关系近似的案件，发挥调解结果、裁判结果的示范作用，向当事人提供合理的结果预期，助力高效、批量化解纠纷。
三是注重专业力量，提升专业调解水平。发挥行政机关在职责范围内的专业优势和机制优势，支持行政机关积极化解纠纷。发挥行业、专业组织、公证机构、鉴定机构、有关专家的专业优势，破解委派调解中的专业性瓶颈，提升委派调解的专业水平。
问：《意见》在规范委派调解行为方面有哪些规定？
答：一是明确了法院的引导告知义务。对于当事人同意调解的案件，应当通过签署《委派调解告知书》的方式告知当事人调解的告知委派调解的优势、程序、法律效力、诉讼费减免等相关事宜，确保法院履行告知义务的正式性和严肃性。对于当事人阅读书面告知书有困难的，还应当以口头方式告知，充分保障当事人对委派调解的知情权和决定权。
二是规范调解流程。明确了编立“诉前调”字号，这与2017年《最高人民法院关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》第十八条规定、最高法院诉讼服务指导中心信息平台现行做法保持一致，也符合各地法院实践中的普遍做法。
三是明确了出现管辖权争议时的处理方法。作出委派调解意味着该法院已经接受案件材料并通过非诉讼方式处理该纠纷，案件已经纳入了公权力的受理范围，出于管辖安定的角度考虑，接收案件材料并作出委派的人民法院应当视同为《民事诉讼法》第三十五条所规定的“最先立案的人民法院”。
问：《意见》在完善委派调解与诉讼的衔接机制方面有哪些规定？
答：调解与诉讼衔接分为调解成功和调解不成功两种情形。调解成功情况下，可以选择通过申请司法确认来完成诉调衔接；调解不成功，则是通过出具结案报告将案件移交诉讼程序来完成诉调对接。《意见》从以下方面进行了明确：
一是明确了申请司法确认案件“谁委派、谁确认”的原则，即由委派法院进行司法确认，既可以促使作出委派的法院对案件承担后续的工作责任，也有利于法院查明案情，依法对调解协议作出司法确认。
二是对于终止调解的案件，明确采用结案报告的方式来完成诉调衔接。接受调解的特邀调解员应当出具调解结案报告，与调解相关材料一并移交委托法院。《意见》明确了结案报告的具体内容，对于规范诉调对接机制、提高调解质量有促进作用。
三是明确了诉讼和调解之间的材料衔接。调解过程中的材料符合“明确告知当事人、经当事人同意、经人民法院审查”三项要求后可以作为诉讼材料使用。这样避免调解不成导致所有工作“推倒重来”，减轻当事人的诉讼负担，加快案件审理进程。
问：《意见》如何保障委派调解过程中当事人的诉讼权利？
答：《意见》规定了依法调解原则、自愿调解原则、依程序调解原则是委派调解的重要原则。
第一，保障当事人的诉讼权利首先要保障当事人的自主选择权。人民法院应当履行主动告知的义务，对于不同意调解的当事人在《委派调解告知书》上签署明确意见后，人民法院不得强制调解。
第二，对于调解不成的案件，应当快速转入审判程序，不得拖沓时间增加当事人的诉累。
第三，通过畅通流程来保障当事人的诉讼权利，真正发挥委派调解便捷高效的优势。
第四，通过惩戒滥用权利给他人造成负担的当事人、对不诚信的调解行为予以相应的惩罚，来保障诚实诉讼、诚信调解的当事人的合法权利。同时引导当事人优先选择最为经济、有效的纠纷解决途径，有效抑制非理性诉讼的发生，实现当事人解纷成本与权利保障的双赢。
问：人民法院应当如何为委派调解提供司法保障？
答：委派调解不是法院把案件委托出去就“甩手不管”，而是立足审判职能，继续提供多方位司法指引和保障的纠纷化解方式。考虑到当前社会调解组织发展不够成熟、当事人对调解方式的信任度较低、社会诚信水平总体不高的现实状况，委派调解的发展需要人民法院提供司法保障。
《意见》主要从三个方面对委派调解中的司法保障予以规定。
一是明确司法保障的主体是人民法院。人民法院立足于国家审判权，发挥其在矛盾纠纷化解中的规范和保障作用。
二是强调司法保障的对象是法院外的调解组织。人民法院通过司法保障来满足行政机关、人民调解委员会、社会综合治理中心、矛盾纠纷调处中心以及其他接受委派的调解组织在矛盾化解过程中的司法需求，培育非诉讼纠纷解决机制发展，最终有效担负起应有的制度功能；
三是司法保障的方式体现在制度安排、程序设计、具体措施等不同层面。人民法院通过指派法官指导委派调解工作，对调解过程中的不规范行为进行批评教育、责令改正，从特邀调解名册中移除无法胜任职务的特邀调解组织或者特邀调解员。
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