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导读：目前，国家综合行政执法改革正在如火如荼的推进中，言者小牧作为被改革的一员，也时刻关注着相关改革推进的情况，在和全国各地的的涉改人员的交流过程中，发现大家对改革中一些问题都很关注，但是看法不尽相同，本文力图站在现有的一些法理知识、法律法规和国家政策的角度，给所有在这场改革潮流中的涉改人员提供一些可供参考的观点，能在接下来的改革进程中的选择提供一点帮助。小牧不是权威，认识有限，所发表的观点不代表就是完全正确的，所以，各位看官如果不赞同这些观点，望大家秉持伏尔泰:我不赞同你说的每一句话，但我誓死捍卫你说话的权利式的包容，一看而过。
小牧在和各地执法人员的交流过程中，发现不少人都对自己单位行使的执法权究竟是属于授权，还是属于委托分不清楚，而授权和委托这个问题，又事关下一步机构是否具备参公条件这一涉及执法人员切身利益，执法人员最关心的根本问题，所以小牧先对这一问题进行论述。
所谓行政授权，是指法律、法规或者规章直接规定将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织，或者法律、法规规定由特定的行政主体，通过法定方式，将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的法律行为。
所谓行政委托，是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织的法律行为。
需要注意的是，行政法学上所说的行政授权，主要是指对行政机关以外的组织，既包括行政机关的内部组织机构，又包括行政组织系统以外的组织。
概念很抽象，说完了好像还是一头雾水，别急，小牧下面就通过具体的一些规定给大家理一理授权和委托究竟怎么区分。
授权和委托一个最明显的区别就是，授权的权力渊源是直接来自于法律的规定，用的是自己家的权力，可以直接以我这个角度对行政相对人行使职权，所有文书都直接加盖自己家的公章；委托的权力渊源是来自于法律规定的行政机关，使用的是别人家的权力，执法时只能以他的角度对行政相对人行使职权，所有文书落款是别人家的名字，要去别人家盖章。
下面举几个立法示例，来帮大家更好的认清什么样的规定是属于授权：
1.源于法律、法规或者规章直接规定的授权。例如：《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定：”县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”这样,各地依法成立的道路运输管理机构就取得了相应的行政职权,成为行政主体,属于授权执法。
2.源于法律、法规规定由特定的行政主体，通过法定方式，授予某个组织职权的授权。例如：《巡游出租汽车经营服务管理规定》第六条第三款规定：”直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或者人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施巡游出租汽车管理。”在这一规定中，法律并没有明确一个具体负责出租汽车行政主管部门，而是通过开放式立法的规定，把具体确定管理部门的权力赋予了交通运输行主管部门或者人民政府，这样各地成立的如出租汽车管理处等单位，经由政府或交通部门的文件确定管辖范围，因此取得了对出租汽车的管理权，这一权力虽然从形式上看是政府或者交通局授予的，但实质上是政府或者交通局依法决定，是立法的延伸，出租汽车管理处等单位的权力是来源于该规章的规定，而非政府或者交通局对本身固有权力的分配，因此，这一立法形式下的权力渊源是法律、法规和规章的规定，依然属于授权执法。
3.源于行政处罚法相对集中行政处罚权规定的授权。《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据这一规定，国务院可以把本来属于某一行政主体的权力交由其他行政主体行使，本质上是国务院对执法主体的调整，通过这一授权直接改变了原法律规定的主体，所以新的取得了执法权能的主体，所获得的权力依然是法律的直接授权，而非委托。通过这一方式获得行政执法主体地位，取得法律授权进行执法最典型的就是城管部门根据《国务院关于进一步集中行政处罚权的规定》等国办文件，进行综合执法，城管部门执行的是从法律上获得的权力，而非行使其他机关的权力，因此，也是典型的授权执法，而非委托。
委托执法的权力渊源来源于委托单位而非法律，执法时不能对外使用自己的名义，根据《行政处罚法》第十八条的规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”需要注意的是该条是程序法，而非概括授权，行政机关不能直接依据该条规定任意进行委托，放弃行使自身职权，我国现行的委托采取的是严格法定制，行政机关进行委托一般都要有明确的法律、法规和规章的依据。在实际情形中，就可能存在下述两种委托执法的情况：
一是行政机关根据法律、法规和规章的规定依法委托某一事业单位进行行政执法。
二是行政机关在无明确法律依据的情形下，自行委托给下属事业单位行使相关职权。
总之，如何区分一个单位是属于委托执法，还是授权执法，大家可以去看一看本单位执行的法律中，有没有规定本单位作为一个执法主体实施某一部法律、法规或者规章，或者有没有授权政府或者主管部门决定一个单位来实施，如果有类似规定的就属于授权执法。
五大综合行政执法和城市综合执法部门是否具备参公条件
上文对授权和委托的定义作了简单介绍，涉改人员更为关心的是五大综合行政执法未来是否具备参公条件的问题，那么，小牧再谈一谈对这这个问题的看法。
2020年3月3日，中共中央组织部发布《参照<中华人民共和国公务员法> 管理的单位审批办法》,这一文件一经发布，迅速的引起了广大执法人员的热议，大家都激动不已，从不同角度对文件进行了解读，在此，小牧不得不泼一点冷水，关于参公管理的审批，在之前中央和国家都已经有了相关规定，该文件出台是为了落实十九届四中全会关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定的具体行动，是公务员修改后，为了适应国家改革和新公务员法的要求，而出台的配套文件，并不是像有人所认为的专为五大执法改革量身定制。但是，该文与综合行政执法改革确实有着密切的联系，对五大执法的未来走向有着重要的指导意义，从文中可以看出一些未来中央规范执法单位和人员的走向。
《参照<中华人民共和国公务员法> 管理的单位审批办法》第三条规定：“事业单位列入参照管理范围，应当同时具备以下两个条件：（一）具有法律、法规授权的公共事务管理职能；（二）使用事业编制，并由国家财政负担工资福利。”根据这一规定，小牧就来分析一下综合执法队伍未来是否能够具备这两项条件。
综合执法机构要具备参公条件，首先，就要获得法律、法规授权进行执法。那么机构后，各综合执法机构是否能取得授权执法的资格呢？小牧试着从现有的改革文件做大胆的分析。
根据十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》和五大综合行政执法改革的指导意见的相关要求，一般在市级或者县级组建一支综合执法队伍，那么分别从市县两级的情况做一个分析。
第一，市级层面。如果某地组建了市级的综合执法队伍的，并不强制要求局队合一的执法体制，市级综合执法队伍可以用自己的名义执法。从一些具有前瞻性的法律法规修订草案的征求意见稿来看，如《道路运输条例》《文化市场执法条例》等都出现了综合执法机构这一开放式授权的规定，也就是说市一级的综合执法队伍未来大概率能够取得行政主体地位，能够获得法律、法规层面的授权。
第二，县级层面。县一级层面根据各级改革文件的要求来看都必须实行局队合一的执法体制，具体落实的形式中央允许各地自行探索，各地的落实形式从一些公开的报道来看又不尽相同，这就比较尴尬了，出现了一些法理上的灰色地带。最标准的局队合一体制，当然是执法队伍直接并入行政主管部门，作为一个内设机构存在，但是这一模式，因为行政机关都要使用行政编制，地方行政编制本来就紧缺，极少有能够采用这一模式的。大多数地方还是采用了综合执法队伍作为主管部门下设的一个事业单位，对外执法以主管部门名义，这一模式之下，综合执法队伍如何定位？从形式上来看，综合执法队伍和主管部门是两个独立的法人单位，综合执法队伍以局机关名义执法的行为，更加符合委托执法这一概念。但是小牧认为，改革的目的就是要理顺执法体制，明确执法主体，做到权责一致，形成一个统一的、科学合理的行政执法体系。那么法律授权形式下的局队合一可能吗？小牧认为这完全不存在法理上的障碍，我国的政治体制下，全国人大作为国家最高权力机关，能够快速的通过立法迅速适应改革发展拓宽法理的范围，这正是社会主义制度的优势所在。目前来看，全国人大还未对综合执法机构的法律地位作出一个明确的定位，但小牧认为这是因为各地综合执法改革还未完成，各地落实形式不一，人大难以作出一个可以涵盖各地实际的抽象性规定，因此，相关合法性进程还有待执法改革后视情作出统一的规定。比如说，全国人大可以通过法律拟制的方式，在法律层面上混同主管部门和综合执法机构的人格，授权综合执法机构的工作人员可以直接代表主管部门进行执法，而不再采用委托这一形式。而且，小牧认为，未来局队合一体制下的执法大队取得法律授权是大概率事件，因为从国家改革的目的来看，就是要形成一个权责明晰，上下一致的执法体制，消除目前上下级机构性质、人员身份不统一的混乱不堪的情况，如果市一级授权，县市还是采用委托的话，明显与国家进行改革的目的是相背离的。
综上，市县两级综合执法机构在改革后取得法律、法规授权的行政主体地位是一大概率事件。
那么，再来看看另一个条件，参公必须使用使用事业编制，并由国家财政负担工资福利，从目前各地改革报道来看，自收自支和差额都陆陆续续退出历史的舞台，综合执法机构行使的是行政处罚及相关检查、强制这一典型的行政执法职权，中央和国家机构的改革文件中都允许保留承担行政执法职能的事业单位，因此，综合执法机构未来都将会使用全额事业编制，有条件的地方甚至会只用行政编制。
结合上述分析，小牧一个大胆的推测就是，未来的市县两级综合行政执法机构参公管理虽然不是绝对，但肯定是一个大概率事件。
综合执法改革是一个大杂烩，各地人员身份编制不一，有自收自支、差额全额、工人聘干，有考试进入，有分配进入，有军转干部......,总之一个就是一个“乱”，这其中又以交通部门为甚。讨论这个问题容易讨骂，但这个问题才是身处改革大潮中的广大执法人员最关心的问题，小牧也是经过强烈的思想斗争，决定还是说一说，小牧再次请求大家能以伏尔泰式的包容，冷静思考，纯粹的把小牧看法当做一个不同的观点进行参考，不要骂小牧爹娘。
先来说一说什么是参公，参公源自于公务员法第一百一十二条的规定，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。根据这一概念，申请参公的当然只能是事业单位，所以大家必须认识到一个问题，在国家机构编制管理中，参公了人员的编制依然是事业编制。一般情况下参公都是以单位进行申报，单位符合经批准参公的，人员符合条件的可以参公管理。
接下来，小牧就假定综合执法机构经批准取得了参公地位，各身份人员是否能够参公进行一点分析。
首先，划入综合执法机构的人员能否参公的问题。原则上人员管理应当符合机构性质，所以，如果划入综合执法机构的人员的编制是使用的事业编制，并且不是工勤人员的，符合参公的前提条件。
其次，事业单位中使用工勤编制，且没有进行过聘干的人员，公务员法明确规定了排除条件，不具备参公资格，不能够参公，即使划入了综合执法机构，大概率效仿原行政机关消化工勤编制的做法，退一减一，逐步退出历史的舞台。
最后，最复杂，最容易产生分歧的是聘干人员是否能够参公的问题。由于历史上的多种多样的原因，目前有一些单位就存在了一批进入单位时使用的是工勤编制，后面进行了岗位聘用管理的群体，就是所谓的聘干。关于聘干是否能参公的问题，不同的群体对干部身份和工人身份进行了不同的解释，有认为聘干后就不再是工人，自然取得干部身份的，有认为聘干后使用的还是工勤编制，依然是工勤人员的等等不同的解释，但本质的问题，这些都还是民间解释，从法律的角度来看，依然缺少着一种有权解释，都是不同群体出于自身利益的不同解读，有点职业主义的意思。小牧就这个问题谈一谈个人的浅见，供大家参考。从国家机构编制管理的形式上来看，这里姑且不论这个管理模式是否是科学的，所谓的干部身份和工人身份是依托于个人编制的，每个人不管从什么渠道进入事业单位的，进入时，编办都会给一个对应个人的编制，要么是事业编制、要么是工勤编制。使用事业编制的人员又区分为管理岗和专业技术岗，管理和专业技术是岗位，不是编制，都属于事业编制下的，对应的是干部身份。使用工勤编制的就是公务员法严格意义上的工勤人员，对应的也就是工人身份。
聘干是一个特殊的产物，是某些地区把进入事业单位时使用工勤编制的人员聘用到了事业编制下的管理岗或者专业技术岗的情况，那么这部分人符不符合参公条件，就要区别不同的情况进行分析。一种情况是工勤人员聘干的时候，同时转变了编制的性质，对人员的编制从工勤调整到了事业，那么这部分人实际上是转换成了干部身份，符合参公基础条件，比如，小牧所在单位以前参公时就有过如此操作，原本单位的一些工勤编制人员，通过过渡考试，对其编制进行了调整，全部使用了事业编制，消除了工勤不能参公的障碍，全员参公。另一种情况是，虽然某工勤人员经过单位的聘用，一直在从事管理岗或者专业技术岗的工作，其使用的编制依然还是工勤编制，没有调整成事业编制，这只是单位行为或者地方行为，编办和组织部门往往都不认可，依然把这类所谓的工人身份的人员视为工勤人员，参公时就可能会被组织部门认定不符合公务员法的规定。比如，小牧所在地区历史上还存在着某某工勤人员被组织部提拔担任了行政机关和党的机关的实职副科、正科领导岗位，还下了正式文件任职，但是虽然提拔了，组织部门依然认定该领导属于工人身份，一直都未给予公务员身份。
上文对各类人员是否具备参公资格进行了分析，那么具备了资格的人员一定能参公吗？小牧认为不一定。从机构改革的相关文件来看，一方面，国家提出了严禁把不符合行政执法类公务员管理规范的人员划入综合执法机构，同时公务员分类管理又确立了行政执法类公务员的分类，因此，可以看出，未来行政执法类纳入公务员或者参照公务员管理是改革的方向，综合执法机构参公后，人与单位相适应，参公也是大概率事件。另一方面，从改革的实践来看，几支综合执法队伍，特别是交通部门，改革完成后，都将面临人员队伍庞大，机构臃肿的局面。国家级的系列改革文件又提出了改变人海战术的要求，同时在控编减编的要求下，执法队伍未来将会走上职业化、专业化的路子，这就说明了未来的综合执法队伍会向精英化发展，大幅减少人员和编制。因此，小牧再次大胆推测，进入了综合执法队伍的具备参公条件的人员，在机构参公后，不可能无差别全部参公，极有可能要通过过渡考试等手段优中选优，必然会有一部分人参公，一部分人被消化分流，或者去其他单位，或者在单位内从事一些辅助工作，不能从事执法。进入了综合执法队伍的不具备参公条件的人员，参公希望渺茫。当然也不排除当地政府结合实际的操作，比如在事业编充足的情况下，聘干后任然使用工勤编制的人员通过内部考试的方式转为事业编制，但小牧认为这不会成为主流的操作。
以上纯属有根据性的推测，中央文件已经明确指出了，各地划转人员允许不同编制性质暂时混编，待中央确定政策后逐步加以规范，所以，参不参公的问题，终究要看中央最后的决策。中央何时会出台政策进行规范，小牧认为是在综合执法机构改革完成以后，中央根据各省实际，结合改革的目的，才有可能出台一份适用于全国各地的指导意见。
写在最后：讲个故事，有人做过一个实验，用一个小铁笼子关着一只小白鼠，在笼子左边放上一块肉，笼子右边放上一个触电器，然后用棍子把小白鼠往左边赶，小白鼠吃到了肉，接着，把左右的肉和触电器进行了一个调换，再赶小白鼠，小白鼠跑到左边被触电器给触了后返回，实验者又把左右的肉和触电器进行了一个调换，再赶小白鼠，这次小白鼠往右边跑了，结果又被触了一次后返回，实验者又把左右的肉和触电器进行了一个调换，再赶小白鼠，小白鼠往左边跑，又被触电器给触了，如此往复几次后，无论再怎么赶小白鼠，小白鼠都呆原地不再动弹了，它最后成为了一只疯掉的小白鼠。
写上面的故事，是为了告诉大家，社会学、心理学的科学都表明，人们适应变革的承受力是有限的，人本能的习惯于一个稳定的秩序，害怕变化。
改革与法治存在着激烈的冲突，法治要求的规则建立后的稳定性，改革是一个打破规则再建立规则的过程，要求人们适应一个全新的规则，因此，改革必然对涉改人员的心理产生强烈的影响。欧洲各国现代化的过程是一个缓慢变革的过程，从工业革命起到完成现代化花了三四百年的时间，所以，欧洲各国的变革是一个缓慢渐进式的变革，这就意味着能给被改革者更长的适应期，能小步慢走，降低改革带来的冲击力。而我国从建国到预计完成现代化的时间，只有不到一百年，这就必然要求，改革必须大步快走，在人们刚刚适应，甚至还未完全适应上一次改革的时候，新的改革又接踵而来了，不断的考验着面对改革这一代人的心理承受极限，因此，我国的现代化改革是一个痛苦的过程。改革也是一个利益的再分配过程，既得利益者和利益预期获得者站在各自的角度，对改革发出不一样都声音亦是人之常情，但是，面对国家崛起的必由之路，身处改革中的我们不过是沧海一粟，所有人都要学会积极调整心态，适应改革所带来的的冲击，不要成为那只小白鼠！
原标题：漫谈综合执法改革涉及的几个机构编制问题
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