最高法答复：关于对债务人利用体外公司及个人账户进行非法经营活动、恶意逃避债务的建议
对十三届全国人大三次会议 第6354号建议的答复
您提出的《关于对债务人利用体外公司及个人账户进行非法经营活动、恶意逃避债务的建议》收悉，经商国家税务总局、中国人民银行，现答复如下：
您提到个别企业将财务和业务全部转移到公司体外运营，以体外公司或个人名义与客户进行业务往来、收支业务款项从而逃避债务、规避执行的问题，具有很强的针对性。近年来，人民法院执行方式方法不断丰富、力度越来越大，与此同时，被执行人规避执行的做法也越来越多样和隐蔽。您提出的几点建议反映了当前人民法院执行工作面临的问题，也是人民法院正在努力破解的司法难题。
一、关于多个部门联合调查的建议
认定被执行人非法经营、逃避债务和规避执行，需要充足的证据证明，单靠法院一家难以实现在公安、税务、金融等领域的调查取证，这就需要相关联动部门的支持配合。在“两到三年基本解决执行难”阶段，最高人民法院一直将推动建立综合治理执行难工作大格局作为重中之重，其中就包括通过与公安、税务、金融等部门加强联动与共享信息，实现对被执行人财产信息的“一网打尽”，并强化对其经营状况及资金流向的审计调查，进一步加大对规避执行行为的打击力度。目前，最高人民法院与国家税务总局已实现共享纳税信息、退税信息，并在积极推动与税务机关涉税财务数据和纳税数据的共享，由此可加大对被执行人将财务和业务转移到公司体外运营的监督检查和调查取证的力度。此外，中国人民银行于2018年6月发布《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》，要求金融机构、支付机构采取合理措施了解客户企业的业务性质，了解其股权或控制权结构，以及相关受益所有人信息和信息变更情况。这对防范不法人员利用复杂的股权、控制权等关系掩饰、隐瞒真实身份、资金性质或者交易目的、性质，提高最终受益人的信息透明度，具有重要意义。对此，我们将进一步加强与中国人民银行的沟通，建立信息共享机制，在人民法院对恶意逃避、规避执行的债务人个人及相关公司账户、资金开展调查时，充分利用上述信息分析研判公司业务、财务的体外运营情况，积极防范债务人利用体外公司及个人账户进行非法经营活动，压缩被执行人逃避债务的空间。
二、关于对债务人及其客户账目进行调查的建议
您提出的关于“对债务人及其业务客户的账目进行调查，查明业务所涉及物资及资金的走向，以便于执行”的建议非常重要。执行程序中，通过对被执行人会计账簿等财务资料的审计及对资金流向的调查等，能够发现其是否存在转移、隐匿财产等规避执行行为，也能为人民法院采取下一步执行措施打下良好基础。2017年发布的《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》首次明确将强制财务审计引入民事执行程序，执行审计也正式成为执行财产调查的一大利器。该规定第十七条规定，作为被执行人的法人或其他组织不履行生效法律文书确定的义务，申请执行人认为其有拒绝报告、虚假报告财产情况，隐匿、转移财产等逃避债务情形或者其股东、出资人有出资不实、抽逃出资等情形的，可以书面申请人民法院委托审计机构对该被执行人进行审计。该规定与您所提建议基本是一致的，对人民法院通过掌握被执行人的财务资料，委托专业机构对被执行人的财务状况进行审计，有效查明被执行人的资金去向及责任财产的真实情况等，具有极为重要的意义。实践中，有些地方法院充分利用执行审计这一利器，取得了良好的执行效果。如浙江高院在2018年就决定在温州法院全面开展“执行审计综合配套改革”试点工作，温州全市法院将被执行人拒不申报或申报不实、申请执行人强烈质疑被执行人转移财产、被执行人以注销公司的手段逃避执行等案件，作为执行审计的重点，通过对62个案件启动执行审计程序，既发现了非法转移资金等一般执行手段难以查明的财产线索，还对不诚信和不积极履行生效判决的被执行人形成强大的执行威慑和制裁效果，有近一半案件得到自动履行。当然，不可否认，囿于各种原因，执行审计在各地法院的利用尚不平衡。我们将进一步加强调研，不断总结实践经验，细化操作流程，大力推广执行审计，进一步推动各级人民法院在执行程序中用足、用好包括执行审计在内的各项财产调查手段。
此外，关于您提出的对被执行人业务客户的账目进行调查的问题，根据目前的法律规定，人民法院应依法采取强制执行措施，被执行人的客户并非执行程序中的法定义务人，对其账目进行调查，尚缺乏明确的法律依据。但是不排除在个案处理中，根据案件实际情况决定调查的情形。我们将根据您的建议，总结各地法院的经验做法，认真研究论证。
三、关于对债务人的股东、高管及其近亲属的个人银行账户进行调查的建议
实践中，作为被执行人的公司等将公司财产恶意转移给股东、高管或其近亲属以逃废债务、规避执行的情况时有发生。对此，您提出了“对债务人的股东、高管及其近亲属的个人银行账户进行调查，要求其对大额资金的来源、定期资金流水的情况进行说明”的建议。我们认为该建议对于发现和打击上述规避执行行为具有相当的必要性，但为保障公司股东、高管及其近亲属的合法权益，合理区分作为被执行人的企业责任财产与企业家个人合法财产，防止因法院随意查控导致股东有限责任落空，上述调查行为应经过适当程序，并且应当有一定的证据予以佐证的情况下才能启动。如《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》第十七条就规定了申请执行人认为被执行人的股东、出资人有出资不实、抽逃出资等情形的，可以书面申请人民法院委托审计机构对该被执行人进行审计，由人民法院决定是否准许，即人民法院根据案情，结合相关证明材料作出是否进行审计的决定。另外，《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》对于追加被执行人的股东、出资人、发起人、董事等人员作为被执行人的情形作出了较为详细的规定，即在股东、出资人、发起人等虚假出资、抽逃出资、未经清算即办理注销登记、滥用股东权利导致公司财产不能清偿债务等特定情形下，申请执行人提出申请，并提交相关证明材料的，执行程序有权进行审查，并有权在股东应负责任的法定情形下追加股东等为被执行人，由此实现对滥用有限责任规避执行的股东直接采取执行措施。下一步，我们将继续加强调研，尤其对何种情况下可以启动对债务人的股东、高管及其近亲属的个人银行账户进行审计调查，启动调查的具体程序及规则等做进一步研究，细化相关规则，既有效防范和打击利用有限责任和特殊身份等规避执行的行为，又避免侵害个人的合法财产权益。
四、关于对被执行人的实际控制人采取司法强制措施进行惩戒的建议
在单位为被执行人的情况下，存在对单位难以惩戒的问题，因此对其法定代表人、实际控制人等采取强制措施是执行工作强制性的重要体现，您提出的建议非常符合执行实际。根据现行法律和司法解释的规定，人民法院主要通过以下几个方面对被执行人的实际控制人进行惩戒。
一是依法限制消费。《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第三条规定，被执行人未履行法律文书确定的给付义务的，人民法院可以采取限制消费措施，被执行人为单位的，被采取限制消费措施后，被执行人及其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人也不得有高消费及非生活和工作必需的消费行为。单位被执行人被采取限制消费措施后，对上述四类责任人员限制消费，在有效解决对单位被执行人难以惩戒问题的同时，能够有效促进单位责任人员积极履行相应职责，有助于促进单位被执行人案件的执行。
二是采取财产调查相关强制执行措施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》规定，对必须接受调查询问的被执行人、被执行人的法定代表人、负责人或者实际控制人，经依法传唤无正当理由拒不到场的，人民法院可以拘传其到场。《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》再次重申，为查明被执行人的财产情况和履行义务的能力，可以传唤被执行人或被执行人的法定代表人、负责人、实际控制人、直接责任人员到人民法院接受调查询问，对必须接受调查询问的被执行人、被执行人的法定代表人、负责人或者实际控制人，经依法传唤无正当理由拒不到场的，人民法院可以拘传其到场。
三是依法适用拘留、罚款。相关法律和司法解释规定了单位被执行人有以暴力、威胁或者其他方法阻碍、妨碍、抗拒执行行为的，人民法院可以对其主要负责人或直接责任人员予以罚款、拘留，构成犯罪的，还可以依法追究刑事责任。拘留、罚款作为传统强制措施，具有较高的威慑力。下一步，我们将着重要求和督促各级法院依法用足罚款、拘留措施，充分发挥其震慑作用。
四是依法采取限制出境措施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第三十七条规定，被执行人为单位的，可以对其法定代表人、主要负责人或者影响债务履行的直接责任人员限制出境。实践中，限制出境措施对于防范被执行人通过逃往境外的方式逃避执行起到了至关重要的作用，但是由于一直以来出入境的限制条件较多，使得采取此项措施的效率较低。下一步，我们将继续加强与公安机关的协作，尽快建立限制出境网络化操作机制。
五是严厉打击拒执犯罪。单位被执行人拒不执行判决、裁定的，除了对单位判处罚金外，还要对其直接负责的主管人员、其他责任人员判处刑罚。针对拒执罪“立案难”的问题，最高人民法院出台《关于审理拒不执行判决、裁定刑事犯罪适用法律若干问题的解释》《关于拒不执行判决、裁定罪自诉案件受理工作有关问题的通知》，将拒执罪的追诉模式由单一公诉模式改为公诉、自诉并行模式，规范、畅通了自诉立案渠道，有利于便捷高效地打击拒执罪。
经过“基本解决执行难”三年攻坚，全国法院执行工作取得了重大成效，基本形成了反规避执行的高压态势。为巩固“基本解决执行难”成果，最高人民法院出台《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》明确提出，针对严重制约和影响执行质效的突出问题，持之以恒开展反消极执行、反规避执行、反抗拒执行等整治行动，将专项治理要求转变为长期性、常态化工作机制。针对规避执行行为，选择重点案件，采取内外联动、上下联动等手段查明事实，依法以变更追加被执行人、采取强制措施等方式予以惩戒，全面压缩规避执行行为的存在空间；加强对滥用异议权、诉权问题的研究，进一步明确滥用异议权、诉权拖延、规避执行的处罚程序和标准；研究被执行人转移、隐匿财产的具体形式，有针对性地完善财产追回等制度。下一步，我们将继续加大研究力度，积极探索，积累经验，做好落实工作。
感谢您对人民法院工作的的关心和支持。
2020年8月28日
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