住建部总经济师杨保军关于京津冀协同发展的几点建议

未来京津冀的发展目标是世界级的城市群，如何立足京津冀各自的比较优势、立足现代产业分工要求，立足区域优势互补的原则，使城市由竞争走向合作，需要积极在治理机制方面作出积极探索。

国际视野下

关于京津冀协同发展的几点建议

Suggestions on the Coordinated Development 

of Beijing–Tianjin–Hebei Region from 

the International Perspective

杨保军 YANG Baojun

住房和城乡建设部总经济师

* 原文刊载于中国建筑学会会刊《建筑实践》

  2019年第10期 P8–13

1 京津冀协同发展现状分析

京津冀是我国最重要的城市群之一。近几年来，京津冀城市群的人口发展、产业增长与区域转移、城镇化区域格局等方面出现了一些新特征；同时区域的生态环境承载压力、土地开发绩效、创新要素转化、文化传承与保护等方面也面临一些新问题。

首先，在人口发展方面，近几年京津冀的人口总体增速放缓。2017—2018年间北京人口减少了16.5万，天津人口仅增长了2.73万，河北省人口净流入仅1万。

其次，在产业转移方面，京津冀内部的企业跨区域投资呈现以北京为核心的“中心-边缘-外围廊道”扩散体系。以北京为中心表现为50km的紧密型产业转移圈层；天津则表现为主城区-滨海新区的走廊转移模式。

近年来，环北京周边地区在承接非首都功能转移方面有一定成效，除了批发零售、餐饮服务、交通物流等传统服务业增速较快外，新兴的软件信息、商务租赁等现代服务业也在快速发展。

在京津冀南部的冀中南地区，科技服务、特色消费服务业、交通运输业发展迅速（图1—2）。

上：京津冀跨区县的投资分布（2015—2017） 

下：京津冀的企业总部-分支机构网络结构

第三，在城镇化发展方面，北京与天津的都市区体系初步建立，京津大都市圈格局初显。目前北京的紧密通勤圈已达到30km，天津主城区范围为15—20km，石家庄中心城区与周边县市的联动效应在加强。

然而目前京津大都市圈范围内，各区县前往中心城市的通勤人口占比整体仍较低。休闲圈发展方面，以周末的高铁班次和人流反映的休闲圈范围来看，京津冀不及长三角、珠三角和成渝地区。

如广州、上海、成都、杭州的休闲交通圈能达到80—100km；而北京、天津的休闲圈范围在30—50km左右（图3—4）。

基于城市-区域路网的空间句法测算城市关联分析图

2018年中心城市周末人口流入联系分级示意图 

2 京津冀协同发展中的问题

2.1大城市病治理任重道远，历史文化保护挑战重重

近20年来，北京的经济规模及对全球的经济影响力在快速提升。根据2018年全球城市网络GaWc排名来看，北京名列第四，是当之无愧的全球“一线城市”。

然而，与欧美等大城市的城市繁荣指数（CPI）相比，北京在基础设施服务效能、社会保障、环境宜居质量和政府治理方面的短板依然明显。

随着大城市病引发的中心城区人口快速增长和功能高度复合，北京古城面临巨大的保护压力。

2004—2014年间，北京中心城区的常住人口由600万快速增长到1300万，这对有着800年历史的北京老城的保护而言是一项严峻挑战。

虽然近两年来，北京老城人口压力得到一定程度的疏解，但相对密集的各种高端经济服务功能依然与保护目标之间存在冲突（图5）。

京津冀北部地区功能聚集密度示意图 

2.2区域环境治理的压力依然显著，滨海生态环境面临退化威胁

综合京津冀地区的大气、水环境污染以及生态脆弱性条件分析，生态宜居水平较高的区域主要分布在冀东地区、太行山谷地等地区，京津两市及其周边地区的生态宜居指数不高，冀中南地区的生态宜居指数低。

因此，跨区域的环境治理与生态修复所面临的压力依然十分显著。

此外，京津冀城镇群和京津大都市圈的整体开发绩效处于全国城镇群或都市圈的下游水平，尤其是沿海空间开发绩效低，且面临湿地大规模减少、候鸟生境严重退化的威胁。

过去30多年里，渤海湾绝大部分湿地从天然湿地转为人工湿地，面积也大为缩小。

随着滨海新区、海港及大量填海工程的建设，自然湿地面积迅速缩减，盐田、养殖鱼塘等人工湿地也面临着被填埋改造的威胁。

2.3创新要素转化率偏低，区内转化落地不足

与2016年相比，2017年北京市与全国其他城市的技术创新合作及成果转化方面有下降的趋势。

一方面，京津冀地区与长三角、珠三角、成渝等创新能力较强的地区跨区域合作在减少；另一方面，北京与周边河北、山东等地区的创新联系强度增长不明显，创新要素对于产业链的粘合作用不显著（图6）。

2016与2017年北京与全国主要城市的创新联动示意图

3 京津冀与世界级城市群的对比

3.1世界级城市群的发展规律

纵观全球范围的城镇化发展和城镇群形成过程，世界级城镇群有如下几个共同特征：具备持续的人口聚集态势、明显的功能圈层结构和网络多中心的服务体系。

首先，世界范围内主要城市群的核心城市人口聚集态势依然不变。

发达国家的核心城市除了吸引国内人口外，还不断接收国际移民，尤其是众多高学历的年轻人依然向纽约、伦敦、东京、巴黎等城市聚集。

而对于城镇化快速发展的发展中国家，主要城镇化地区的城市人口依然在增长。

其次，世界范围内主要城市群通过高端经济要素的聚集和在区域层面不断拓展产业链条来保持长期全球竞争力。

总体上首都与周边100km的广域都市圈地区将是国家面向国际的重要职能的主要聚集区域。

有研究表明，首都所在城市半径15km范围的核心地区，是知识经济、智力导向科技产业、文化娱乐产业发展的主要载体；半径15—30km范围的城市边缘地区，往往是高新技术产业、区域性商贸服务业和大型商贸服务业的聚集区域；半径30—60km的都市圈外围新兴地区是专业化职能明确的综合新城培育地带，孕生具有产业规模的产业集群基地。

3.2京津冀面临的挑战

相较于世界其他城市群，由于京津冀过于庞大的人口规模和脆弱的生态环境之间矛盾尖锐，区域与城市的治理面临着更大的挑战。

对比来看，京津冀在全球职能、城镇体系、交通设施供给和公共服务完善等方面任重道远。

第一，在全球职能方面，京津冀在全球决策（事务）、贸易门户、尖端先进制造等方面与世界顶尖水平还有一定差距。

目前以北京、天津为核心的中心城市在吸引全球总部基地及其分支机构、航空枢纽建设、文化设施建设方面与世界其他城市群、都市圈相比差距不大。

但在全球贸易门户领域、全球文化旅游服务领域、全球先进制造业领域还有诸多不足之处（图7）。

第二，城镇体系尚未建立多中心协同发展的格局，区域中的次级中心城市发育不足。

虽然目前京津冀协同发展对于推动区域要素自由流动与配置方面成效显著，但对于区域整体的城镇体系发展方面与世界城市群相比依然有较明显的短板。

与和京津冀同等地域尺度的日本东部城镇带（东京都市圈-大阪都市圈-神户都市圈）、英格兰地区、欧洲西部（大巴黎-荷兰兰斯塔德-德国鲁尔）相比，京津冀的次级中心城市在高端城市服务职能、区域辐射带动力、创新能力和产业基地方面都有不小差距。

当前京津冀也迫切需要通过雄安新区、天津滨海、石家庄等重要载体来推动要素的聚集和非首都功能的承接。

此外京津冀的公共服务体系与世界级城市群的核心城市相比，公共服务均等化和人居环境短板还较明显，需要在都市圈层面扭转公共服务设施过度向中心城区聚集的态势。

第三，在交通设施体系方面，目前京津冀的高铁网络已较为完善，300km范围的城市通勤时间也已经是世界一流水平。

但最具商务联系和创新要素转移的60—150km范围内的城际轨道网目前建设还不足。特别是北京、天津、石家庄、唐山等地区有待进一步形成1小时交通圈。航空机场体系有待与中心城市建立更紧密的联动体系。

如何围绕北京大兴国际机场、首都机场、天津机场构建面向国际的机场门户，建立临空经济区和空铁联运的服务体系，建立空港与京津两市的中心城区、郊区新城的通勤轨道网络体系，是进一步提升京津冀国际门户职能的关键所在。

京津冀与世界主要城市群、都市圈地区的职能体系对比 

4趋势展望和若干对策建议

（1）构筑区域一体的“山水林田湖草”格局。按照滨海地带、平原河湖水系、潜山地带和山区等地形地貌差异特征加强生态修复工作。

要在京津大都市圈内构筑区域生态廊道和区域绿色基础设施体系，做好城市郊区的生态防护带，最大可能降低城市的热岛效应，强化面向都市休闲的绿色生态功能体系建设。

（2）构建更为广阔领域的开放格局和创新网络。一方面，要立足中国与世界各国的交流往来，通过“一带一路”倡议建立双向开放格局，促使京津冀直接面向纵深的国际交往舞台，直接对接全球的文化与科技交流。

另一方面，在中国的国土空间尺度上，要发挥京津冀协同的交通设施（如高铁、通用航空等）体系作用，构建综合交通枢纽与门户，实现区域资源要素、生产要素、创新要素的协同汇聚。

此外，还应重视京津两市及雄安新区在互联网、物联网、大数据中心等方面的聚集优势，与周边各级城镇建立高度互联互通的格局，通过信息流来引导创新体系再造，促使区域次级中心城市和更多中小城市融入京津的协同创新网络，同时，进一步紧密联动北京中关村科技园区与雄安新区的创新网络及大科学产业基地。

（3）建立网络化、多中心的职能体系与门户体系，分担北京部分高端经济服务及区域服务职能。建立起融入全球城市的高端中心群，不仅要有世界影响力的顶级控制决策中心，还需要有一批全球化节点城市-地方中心形成的多层级高端服务中心和开放门户；同时发挥京津冀多条国家级高铁廊道的联动优势，立足区域次级中心城市、中小城市打造专业化的区域服务中心。

构建“城际+市郊铁路”的高效设施网络，包括加强首都机场、天津滨海机场与京津两市的中心城区和其他区域次级中心城市之间的快速交通联系，强化大兴国际机场面向区域中主要中心城市的城际轨道网及城市无缝换乘连接。

（4）加快构建若干产业增长极，形成全球领先的创新高地。发挥京津冀地区在人工智能、智能机器人、生命科学、量子通信、数字文化产业等方面的核心竞争优势，形成一批国家级产学研基地，在北京、天津周边和主要国家交通廊道上建成一批具有全球影响力的制造业与创新基地（多个特色鲜明的产业集群基地）等。

在雄安新区，要积极推进军民融合产业发展，努力培育前沿尖端产业，如新一代信息技术产业、现代生命科学及技术产业、新材料产业、人工智能装备制造业、区块链金融等。

（5）建立“一核四带多区多点”的历史文化保护与传承体系。其中，“一核”为北京老城及其周边的传统历史风貌景观区域；“四带”分别为：长城文化带、运河文化带、古都文化带、桑干-永定河史前文化带；“多区”为京畿文化、津门文化、红色文化等多个文化聚集区；“多点”为多个国家级或省级（河北）历史文化名城、名镇和名村。将“一核四带多区多点”的历史文化要素串联起来，建立历史文化遗产廊道体系，通过休闲设施与文化服务功能建设，使传统文化元素能够融入到城市群的文化功能体系中。