观点 | 长三角一体化：从战略到行动

吴越

浙江大学求是特聘教授、长三角地区一体化发展决策咨询专家 

自长三角一体化发展上升为国家战略后，长三角——这个我国最大的区域经济体已加速迈入崭新阶段。2019年11月，长三角生态绿色一体化发展示范区的正式揭牌，为三省一市区域一体化制度创新提供了试验田。在建设生态绿色示范区的同时，如何调动三省一市地区间的联动能力，带动长三角地区全域经济纵深推进，是下一步长三角一体化高质量发展的重点。本文将从三个方面对长三角一体化进行阐述。

《建筑实践》公众号近期推出国家区域发展战略连载系列，分别分析京津冀、长三角和粤港澳片区的发展战略。

京津冀区域发展战略的原文链接：

粤港澳大湾区的国家战略分析将在近期推出，敬请期待。

全文刊载于《建筑实践》2019年10期

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1 为什么要长三角一体化？

长三角一体化是国家在“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区等四大已有区域发展战略基础上发布的最新国家战略，标志着我国的五大区域发展战略体系正式建立。可以说，长三角一体化是国家五大区域发展战略的“收官之作”。

京津冀、长三角、珠三角GDP及常住人口分析图

从大的框架图景上可以发现，长三角经济圈从经济总量的角度来看，实际已经超出了京津冀和珠三角之和。另外，长三角地区在长江经济带国家战略中只占了一个较小部分的版图，但其经济总量实际上也超出了长江经济带其余地区的经济总量之和。如果放到一个更大的维度来探讨长三角地区在区域战略中的重要性，它还是我国唯一可以同时辐射东北亚（如日本、朝鲜、俄罗斯等东部地区）以及东南亚的中心地带。此外，在中国“一带一路”宏伟战略中，长三角地区亦处于沿海黄金地带的核心区域。

长三角地区经济发展情况

为什么长三角一体化发展战略具备如此特殊的定位？从世界范围内城市群或都市圈的发展现状来进行比较，全球公认的六大世界级城市群——美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群、英国中南部城市群和中国长三角城市群中，以上海为中心的长三角城市群人口最多，总面积则在六大城市群中位列第二，但人均GDP和地均GDP与其他五大城市群相比是比较低的。需要注意的是，这并不是一个坏消息，因为它实际上也说明了长三角城市群还有很大的发展空间，无论从面积、人口还是从人均GDP质量来讲，都很有可能进入到全球前列。因此，长三角一体化势在必行。

长三角区位分析图

2 如何做好长三角一体化？

国家发改委在2014—2016年间曾经做过关于长三角26个城市群的整体发展规划。在长三角上升成为国家战略之前，笔者的研究团队曾接到国家发改委的任务，对这个城市群规划的机制建设进行深入研究。长三角一体化发展过程中所涉及的内容非常全面，包括组织领导、产业协作、市场协同、基础设施、公共服务、生态保护等。在国家的五大区域发展战略中，措词上有一些微妙区别：比如京津冀提的是“协同发展”，粤港澳重点在“大湾区”建设，但是对于长三角，国家提出的是“一体化”发展，一体化应该要比协同发展更进一步。

根据调研，长三角区域合作机制自20世纪80年代提出，先后建立了长三角城市经济协调会和沪苏浙三地主要领导座谈会两套制度，再到2018年成立“长三角区域合作办公室”，三省一市人员集中在上海办公，形成了目前区域合作的常态化机制。我们观察到，从1982年的上海经济区10市，到2014年经济协调会30市，再到2016年城市群26市，其实长三角城市群的边界是一个持续动态改变的过程。确定长三角城市群所包含的城市需要依据什么样的思路？这些城市承担怎样的职责和任务？笔者在研究过程中发现了很多对一体化发展有启发的内容,得出了一些新观点。

长三角区域合作机制发展历程 

首先，在长江经济带发展国家战略的基础上，再次推出与其区域有所重叠的长三角一体化发展国家战略，这里面一个主要的新变量是强调沿海的发展。习近平总书记在武汉考察长江经济带发展时曾提出“长江要共抓大保护，不搞大开发”。长江作为一条河流，其生态容量已经趋近饱和，在这种情况下，长三角地区就提供了一个面向更开阔、更低物流成本的沿海开发的方向。同时我们注意到，中国的沿海经济带以杭州湾为分水岭，事实上存在断点，由此导致杭州湾南部经济活力与北部空间资源割裂。因此，打通沿海经济带南北断点，充分发挥杭州湾海湾地区在物流、航运方面的优势，应该是区域空间战略方面首要考虑的重点。

在这个概念下，我们提出了可以延展沿海的辐射范围，将2016年未在长三角26个城市群之列的江苏连云港以及浙江温州作为北部连接京津冀、南部连接粤港澳的关键点囊括其中。作为中国最大的经济主体，长三角地区对于介于三大经济圈之间的山东省和福建省应该有主动投射自身影响力的抱负。以上提议引起了有关部门的重视，在2019年宣布的计划里，温州市已经被囊括其中，成为了第27个中心区城市。我们希望连云港也能被容纳进来，实现长三角一体化在中国下一阶段发展版图中的使命。

大长三角经济圈

其次，要做好一体化，需要进一步深耕协同机制，统筹长三角区域相关的战略资源并进行最高效率的配置。以港口建设为例，以前宁波北仑港有实力冲刺全球第一的大港，在上海洋山港发展起来之后，给北仑港造成很大的压力。实际上，在洋山港海上运力并没有达到饱和的情况下，陆上运输已经出现瓶颈。所以从某种角度讲，中国未来的发展有其特殊性，很难参照香港或者新加坡的转口贸易而做成单一的超级大港。那么，是否可以让长三角中心区27市一共24个港口——包含沿海和内河港——形成一个网络型的整体？同时利用地面上20余条高速和铁路交通来进行物流疏导，共同承担起“一带一路”的海量物流交接平台。

在此启发下，我们提出了将三省一市的重要战略功能进行统筹协调的建议，针对不同职能的专项战略资源建立管理当局，如规划管理局、机场管理局、港口管理局等。实际上很多国际大都市的管理体系都给长三角地区提供了可以借鉴的范本，比如日本东京都市圈、美国纽约东岸都市圈、英国伦敦都市圈等，都有很多都市圈整体管理机制的经验。对专项战略资源进行整合，构建产业协同创新机制，可以有效推进长三角一体化逐步走向深入的过程。

长三角核心区战略资源管理局设置示意表

第三，在对长三角一体化上一阶段规划的研究中，研究团队发现，处理好“省”和“市”之间的关系至关重要。在国家发改委2016年公布的长三角26个城市群规划思路中，五个都市圈环绕上海构成了长三角的结构。对此，笔者提出了不同的看法——五个都市圈应该取消，因为它并没有很好地起到带动一体化发展的作用。比如在苏锡常都市圈中，苏州大部分自发性的对接行动的对象是上海嘉定，而非无锡和常州。另一方面，如果这个五个都市圈都各行其是，那么上海最后成了“光杆司令”，这是与一体化概念相悖的。因此，笔者建议应以更开放的形式鼓励各个节点城市间形成自上而下的网络连接，越是节点城市，越能够体现出市场的作用。20多年前笔者曾在哈佛大学做过城市密度结构的数学模型，研究对象恰恰也是长三角的核心地区。研究发现，通常行政区划定义的大都市区，往往包含大量分散的乡村地区，人口聚集的城市现象集中体现在节点城市上。因此，鼓励节点城市（不仅仅限于地级单位，也可以是县级单位）之间跨行政边界形成网络状对接，是形成健康的一体化城市群的关键。

此外，笔者在对各个城市进行深入调研的过程中发现，很多城市的功能定位十分同质化。当然“同质化”在这里并不一定是贬义，因为从某种意义上，这表现出城市功能的逻辑选择，如因为地理环境相似带来的共同特征。但是从一体化协同提升的角度，必然会造成一定的资源浪费。所以对于长三角地区，应该是鼓励各节点城市之间的互联，从经济、航运、科创、公共服务等各方面去统一协调，最终形成城市网络，真正建立一个多方位、一体化发展的“上海大都市圈”。

2016年《长江三角洲城市群发展规划》空间格局图

以上海为核心的长三角核心区建议示意图

3 如何聚焦行动，把握战略“棋眼”？

2018年2月27日全国“两会”前，笔者在《经济日报》上发表的署名文章《把准长三角协同发展新“棋眼”》中，从区域战略角度出发，将研究关注点聚焦在寻找长三角地区中具备带动作用的战略支点上，并首次提出了“金嘉新区”的概念。2019年2月，在国务院发展研究中心组织的上海调研会上，笔者表达了对布局在生态腹地的一体化示范区生态容量的担心。2019年11月国家正式公布《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，强调示范区“生态绿色”的定位，明确示范区的发展重点是在于生态保护的协同示范和体制机制的探索。在建设生态绿色示范区的同时，如何发挥地区间的联动能力，与示范区建设优势互补，形成经济发展上的带动极，是下一步长三角实现更高质量一体化发展的重点。那么经济带动极可以选在哪里？什么区域是更能展现未来经济发展抓手的最佳战略节点？我认为，位于杭州湾北岸中部、上海的金山与嘉兴的平湖地区，具备承接沪杭中继站、南向对接浙南经济活力的战略“桥头堡”地位。

长三角边界地区具有高度的敏感度和不可替代的战略弹性。由于三省一市行政架构和地理关系的复杂性，解决好“两两”地区之间的关系，对下一步探索长三角更高质量一体化发展的成熟经验具有重要作用。2019年4月20日，中国科学院、中国社科院和中国工程院在上海举办的“中国城市百人论坛2019春夏研究会”上，上海市委书记李强提到“除了支持示范区的建设，也积极鼓励两两区域之间有意义的合作，比如金山和平湖地区就已经做了很好的工作”，这对上海和嘉兴来说是很大的鼓舞。

近年来，浙江省一直在推动杭州湾大湾区建设，站在长三角一体化发展的角度，环杭州湾地区可以说是长三角未来发展最大的契机。对于超大规模的城市群发展，低成本物流是关键，这方面杭州湾恰好具有不可多得的优势。目前长江口的物流容量已经趋近饱和，如何联结杭州湾南北两岸、打通沿海经济带断点，是长三角下一步发展的重点。另外，沿杭浦高速以及沿海的杭州湾北岸地区相对来讲是发展较弱的，因此需要将横向和纵向发展结合在一起来进行研究。

杭州湾北岸中部“桥头堡”规划示意图

从长三角一体化发展的角度，笔者目前较为关注两个边界地区：其一是长三角核心区域上海市的边界地区。从南北向看，与上海北部相邻的昆山市是发展最蓬勃的地区，嘉定区受其带动，成为上海市内发展最快的区之一；而上海南部与浙江省的边界区域，如嘉兴的平湖和嘉善的发展就相对比较温和，最后的结果是，和嘉兴相邻的金山区也成了上海发展比较温和的地区，江浙沪边界地带呈现出明显“北高南低”的趋向。但南部边界的“低”在目前的情况下反而具有正面意义——它意味着大量优质战略空间的保留。

在新的长三角一体化定位下，它拥有难以取代的沿海地带，有望成为杭州湾北岸的战略支点。由此可见，正确认识区域经济发展战略，把力量投注到最黄金的地段，实际上是可以起到事半功倍的效果。从东西向角度来看，上海和杭州之间出现了一个经济“凹地”，这是因为基础设施越发展，资源越是向两极聚集。如果能够在中间凹地低点而非邻近两级的地区，培育战略性的、中继站式的“桥头堡”，对其重新定位并注入战略资源，“凹地”情况就能得到很好的改善。

江浙沪边界各县级单位2016年经济与人口对比

新的一体化趋势带来了值得特别关注的新变量。对于上海金山和浙江嘉兴这个节点地区，笔者有一些建议：将金嘉地区作为“两两合作”的先行区，并作为上海建设具有全球影响力的科创中心的主要承载区。可能的话，甚至可以将其打造成中国第一个两省共建的“金嘉国家级新区”，引入政策资源。依据目前的初步研究，可以将其定位为区域枢纽城市、科技创新先行区、生态改造样板城市以及重要的海上旅游中心。在推动科创发展方面，长三角已经取得了一定成果。2019年5月22日安徽芜湖的长三角主要领导人座谈会上正式宣布成立“长三角研究型大学联盟”，联盟由浙江大学牵头，与复旦大学、上海交通大学、南京大学和中国科学技术大学共同组建，作为长三角地区科创产业持续发展的内生原创动力。

另一个值得关注的边界地区，是处于整个长三角地区最南部的边界城市温州。温州市是2019年新加入长三角中心区里的城市，发展格局的改变，使温州获得了新的发展契机。笔者的研究团队希望探讨这样一种可能性：如果说将金嘉地区作为以上海市为龙头的长三角核心区的南部边界，那温州市也许可以作为整个长三角地区的南部边界，担当起长三角向南辐射至闽、台的“桥头堡”作用。研究团队从调研中发现，温州市有200万讲闽南话的人口，这实际上在地理上已经越过了福州这一带闽北地区，从而在对台交流方面具有文化上的先天优势，可以更好展现对台海的投射作用。这是我们目前在积极谋划和考虑的战略区域，希望用这个区域去推动“温闽台”的跨区域合作。时机成熟的情况下，可在长三角南翼边界地区打造“温闽台国家级新区”，真正激活长三角一体化的宏伟蓝图，为国家发展增砖添瓦，最终实现国家下一步经济发展的引擎和示范作用。

温州市在长三角一体化中的战略定位图

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新媒体编辑 / 田毓丰

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