公安机关确认违法行为已过六个月的追究时效，即可终止调查，无需完全查清案件事实
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福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）闽行申567号
当事人信息
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）福建万某发电设备有限公司，住所地福建省南平市延平区工业路XX园区支路XX。
法定代表人池某珍，经理。
被申请人（一审被告、二审上诉人）南平市公安局延平分局，住所地福建省南平市延平区滨江中路XX。
法定代表人李某中，局长。
审理经过
福建万某发电设备有限公司（以下简称万新公司）因诉南平市公安局延平分局治安行政管理一案，不服南平市中级人民法院（2020）闽07行终59号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
万某公司申请再审
请求撤销原二审判决，撤销被申请人作出的南公延（水东）行终止决字[2019]00001《终止案件调查决定书》（以下简称《终止调查决定》），由被申请人承担原一、二审诉讼费。其主要理由是：
1.被申请人有意不完全查清本案存在违法行为的事实，造成无法对本案性质予以定性。被申请人未查清伪造和使用假公章的嫌疑人，伪造和使用假公章次数及具体时间，伪造和使用假公章给申请人造成的经济损失，及伪造的假公章现由谁持有等情况。
2.在未完全查清本案违法事实的情况下，被申请人作出本案过了追究时效的认定是不准确的。
3.原二审法院适用法律不当，作出错误判决。
本院认为
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条第一款明确规定“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。”
《公安机关办理行政案件程序规定》（2018年修正）第二百五十九条第一款明确规定“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：……（二）违法行为已过追究时效的；……”。
因此，违法行为已过追究时效是案件终止调查的法定情形之一，即公安机关在确认存在违法行为且已过追究时效的情况下即可终止调查，并不以违法行为相关事实的完全查清作为终止调查的必要条件。
本案中，申请人系于2019年4月向南平市公安局水东派出所报案，被申请人立案受理后，查明伪造、使用假公章的违法行为发生在2016年8月1日之前，且未有证据证明存在连续、继续使用该假公章的违法行为。因此，该违法行为在申请人报案时，已经明显超过六个月的追究时效，符合终止调查的情形。故被申请人作出被诉《终止调查决定》并无不当。原二审改判驳回申请人诉讼请求，并无不当。
综上，申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审情形，应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回福建万某发电设备有限公司的再审申请。
审判长 王江凌
审判员 史寅超
审判员 陈锦铨
二〇二〇年十月二十九日
书记员 雷 昕
福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）闽07行终59号
当事人信息
上诉人（原审被告）南平市公安局延平分局，住所地中国福建省南平市延平区滨江中路XX。
法定代表人李某中，局长。
出庭行政首长顾某军，男，该局副局长。
委托代理人雷某，男，该局法制科长。
委托代理人朱某，男，该局干警。
被上诉人（原审原告）福建万某发电设备有限公司
法定代表人池某珍，经理。
委托代理人刘某富，男，该公司员工。
审理经过
上诉人南平市公安局延平分局因治安行政处理一案，不服南平市建阳区人民法院（2019）闽0703行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定
原审认定，南平市公安局“110”于2019年2月13日接到报案，报案人黄某斌于2019年4月23日，到南平市公安局水东派出所报警称：其公司福建万某发电设备有限公司的公章被人伪造使用，盖在一份致南平市某溪供水有限公司的2016年8月1日《委托收款授权书》上，而《委托收款授权书》上的公章不是报案人黄某斌盖出去的。2018年12月7日经福建鼎力司法鉴定中心鉴定意见为：“检材《委托收款授权书》落款处的‘黄某斌’签名笔迹不是黄某斌所写，落款处的‘福建万某发电设备有限公司，印文与提供比对的该司样本印文（留在《兴业银行预留签章卡》上公司公章印文）不是同一枚印章盖印。”并提供福建鼎力司法鉴定中心鉴定意见书、2019年4月15日福建省南平市延平区人民法院（2018）闽0702民初1629号民事判决书、公司证照、印章及资质保管协议等证据材料。
同日，被告南平市公安局延平分局受理立案，于2019年5月23日经审批延长办案期限30日。经被告调查、询问、检查，2014年3月11日，姚某宁与原告签订了《企业承包经营合同》，于2015年5月17日签订补充协议，合同约定：原告经营生产由姚某宁承包经营，姚某宁对公司享有独立自主的经营权，承包期为三年，自2014年3月18日到2017年4月18日，姚某宁有权在承包期间使用原告的公章、合同章、支票、帐号、发票等财务发票。2016年8月1日《委托收款授权书》上的“福建万某发电设备有限公司”公章系违法嫌疑人姚某宁所盖，但未发现有价值线索及涉嫌伪造的“福建万某发电设备有限公司”的“假公章”，亦未发现违法嫌疑人姚某宁继续使用“假公章”情况。被告于2019年7月2日作出南公延（水东）行终止决字（2019）00001号《终止案件调查决定书》，认为违法行为已过追究时效，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（二）项的规定，终止调查福建万某发电设备有限公司公章被伪造使用案。
原审认为
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，适用该条规定的前提是“违反治安管理行为”，被告在未查清是否存在违反治安管理的行为情况下，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条、《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款（二）的规定，因违法行为已过追究时效而终止调查，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销被告南平市公安局延平分局于2019年7月2日作出南公延（水东）行终止决字（2019）00001号《终止案件调查决定书》。
上诉人上诉称
上诉人南平市公安局延平分局上诉称，
1、上诉人已查清本案存在违反治安管理的行为。
2、本案中伪造福建万某发电设备有限公司印章的行为已过追究时效。本案中伪造的印章是在2016年8月1日（含当日）之前伪造的，伪造行为在印章被伪造的当日即已结束，不存在连续或继续状态。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。本案至黄某斌2019年4月23日报案时，已超过6个月的追究时效。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人答辩称
被上诉人福建万某发电设备有限公司答辩称，
1、上诉人并没有完全查清本案存在违反治安管理行为的事实，如违法行为人是谁、伪造公章的具体时间、伪造公章给答辩人造成的经济损失是多少、假公章目前的下落等未查清。
2、本案伪造印章的行为未过追究时效。答辩人在2018年12月7日知道公章被伪造，2019年2月13日即报案，并且，违法嫌疑人在2017年3月仍在使用假印章，因此没有过追究时效。
3、一审法院认定被诉行政行为属于事实不清，主要证据不足，是正确的。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。
经审理查明，各方当事人对一审认定的事实无异议，本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第（一）项的规定，伪造、变造或者买卖国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章的，属于治安违法行为。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十四条的规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现，不再给予行政处罚，但被侵害人在违法行为追究时效内向公安机关控告，不受追究时效限制。第二百五十九条第一款“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形。”的规定，其中第（二）项“违法行为已过追究时效的”,适用情形为存在违法行为并且已过追究时效。
上诉人已经查明违法制造、使用假公章的时间为2016年8月之前，至被上诉人2019年2月报案时，已超过6个月追究时效的事实，该事实符合《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（二）项的要求，足以作出被诉行政行为。原审判决认为南平市公安局延平分局未查清是否存在违反治安管理的行为，但南平市公安局延平分局在被诉《终止案件调查决定书》中明确认定“违法行为已过追究时效”，已经查明存在违反治安管理的行为，因此原审判决以被诉行政行为未查清是否存在违反治安管理的行为为由，判决予以撤销，该判决依据不足，不能成立。
至于被上诉人提出上诉人在没有完全查清违法行为（如伪造公章的行为人、具体制作假公章的时间、给公司造成的损失、目前假公章在那里等）的情形下，能否以涉案违法行为已过追究时效终止案件调查。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（二）项“违法行为已过追究时效的”是终止调查的一种情形，该情形是以调查中发现违法行为已过追究时效作为终止调查的条件，并不以完全查清违法行为作为终止调查的条件。公安机关在调查中发现有《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款规定的情形，可以终止正在进行的调查，不需要继续调查程序查明全部违法细节。
此外，本案系因企业承包经营纠纷引发的治安案件，应当严格区分民事争议与治安违法。被上诉人还以“询证函”中，与浦城县某源发电有限公司核对往来账款情况，证明2017年3月有使用伪造的公司印章的行为，但该函中没有任何内容表明存在伪造公司印章的情形，以此认为本案违法嫌疑人在2017年3月使用假公章，明显不能成立。
因此，被上诉人认为本案应当适用刑事案件的追究期限，移送刑事案件办理机关处理，缺乏事实与法律依据。如果被上诉人确信本案具有多次伪造、使用公章的违法行为已经达到刑事案件立案条件，可以向具有刑事案件管辖权的机关提出。刑事案件是否立案、侦查等均不在行政审判审查范围，不是本案审查内容。
原审判决错误，应予纠正。被上诉人一审诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销南平市建阳区人民法院（2019）闽0703行初54号行政判决；
二、驳回原审原告福建万某发电设备有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由福建万某发电设备有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张文硕
审判员 吴良福
审判员 张钰梅
二〇二〇年六月二十三日
法官助理 黄 飙
书记员 陈 虹
来源：行政诉讼
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