陆 佳：我国国有企业财政补贴的作用机理、现实迷失与硬预算约束 ||《地方立法研究》
作 者 ：陆 佳（西南财经大学法学院副教授，法学博士）
来 源 ：《地方立法研究》2019年第5期，因篇幅较长，已略去原文注释。
我国国有企业财政补贴产生于国有企业市场化改革初期。彼时，国家出于 “疏解改革压力，提高社会整体福利水平”的目的，对国有企业实施了全面的预算软约束的财政补贴。但这种财政补贴终究只是权宜之计。当改革发展至一定阶段，国有企业财政补贴的效用会发生改变。此时，如果坚持原有的预算软约束财政补贴，将造成市场竞争秩序的破坏、贸易摩擦和社会资源的浪费，甚至影响社会经济的发展。因此，更为明智的选择自然是硬化财政补贴的预算约束。本文建议引入竞争中性原则和借鉴欧盟国家援助政策，建立预算法和竞争法相互交融的双重法律体系，探索一种硬预算约束国有企业财政补贴的法律进路。
关键词 ：国有企业财政补贴 竞争中性原则 竞争法 硬预算约束
◇ 引 言
◇ 一、我国国有企业财政补贴的作用机理
◇ 二、我国国有企业财政补贴的现实迷失
◇ 三、我国国有企业财政补贴的硬预算约束
◇ 结 语
我国国有企业财政补贴的
作用机理、现实迷失与硬预算约束
引 言
自1978年改革开放以来，我国在经济体制改革和经济发展方面取得了举世瞩目的成就。然而，作为经济体制改革中心环节的国有企业改革，却依然在“改革效率最优”的道路上探索。从放权让利、承包制、股份制改革、债转股，到党的十八届三中全会提出“完善现代企业制度改革”，再到“发展混合所有制经济”为核心，国有企业已逐步从计划经济的细胞裂变为市场经济的主体。与之伴行的是国有企业财政补贴制度，包括从改革初期的“为疏解改革压力，提高社会整体福利水平”的全面性的预算软约束的财政补贴，至改革进入“攻坚期和深水期”的硬化预算约束的财政补贴。国有企业改革的核心内容详见表1。
▲ 表1 我国历次国有企业改革核心内容
改革初期，国有企业以其牺牲自身利益承担大量经济体制改革的社会成本，向财政索取各种补贴，而且财政预算软约束。那么，导致国有企业财政补贴预算软约束的机理为何？国有企业财政补贴预算约束的“软”“硬”置换的现实迫切性在哪里？实现国有企业财政补贴预算硬约束的法律进路为何？这些是本文力求回应的问题。
一、我国国有企业财政补贴的作用机理
国有企业财政补贴，是指国家财政给予国有企业一定补偿，以实现特定政治、经济和社会目的。它是一种国家财政分配行为，也是国家干预经济的手段。其构成要件有三：一是发放主体为政府或者获得授权的公权力机构，二是为实现一定的公共利益，三是发放对象为国有企业。国有企业财政补贴的形式种类众多，包括但不限于直接财政拨款、各类实物补贴、银行金融信贷优惠、税收优惠、限制竞争者进入市场等。
(一)国有企业市场化改革阶段与财政补贴
实现国有企业市场化，是国有企业改革的重要举措，其根本目的在于提升企业效率，减少政府对国有企业的财政补贴。然而，在改革初期，这里存在悖论，即国有企业市场化的同时会卸下大量的社会负担给社会。假使政府有充足的财力消化这些负担，抑或国有企业自身的市场竞争能力较强，则可加速国有企业的市场化进程。但如果政府的财政状况不足以承担这部分原本“隐性”现在“显性”的庞大负担，政府通常不会优先考虑激进的国有企业市场化改革，而会选择对国有企业实施预算软约束的财政补贴，以防止社会总产出短时间内过分萎缩，社会总体福利水平大幅下降。
政府承担这些负担的资金，来源于财政收入。而就财政收入而言，其资金主要来源于两部分(这里没有考虑自然人个人对税收的贡献)，一是国有企业对财政收入的贡献，二是新增民营经济对财政收入的税收供给。就我国采取的渐进式经济体制改革方式而言，改革初期，政府财政的主要来源是国有企业。随着改革的深入推进，成长起来的民营经济成为税收的主要供给方，也成为政府一般公共预算的主要资金来源；而国有企业则因为不再是政府财政资金的主要来源，会成为改革的重点。在渐进改革进程中，中央政府依据其财政状况决定国有企业市场化改革的力度和速度。如果民营经济发展迅猛，能提供充足税收，中央政府就有充足财政承担国有企业市场化抛出的社会负担，以此保证国有企业市场化改革的平稳进行。此时，国有企业市场化改革的力度增大，进程加快。反之，国有企业的市场化改革将放缓。
改革初期，在经济短缺的情况下，为赢得民众对改革的支持，我国选择了“帕累托”渐进的改革道路。我国著名经济学家林毅夫及其合作者认为，市场化改革中的国有企业普遍肩负着体量庞大的战略性和社会性政策负担。战略性负担具备一定的历史原因，在过去“赶英超美”的国际竞争中，国有企业不得不承担起发展我国较为弱势的资本密集型产业的负担；社会性负担是国企承担促进就业、提供社会福利等社会性职能而形成的负担。相较于没有负担的企业，国有企业不具有自身能力。当时，民营经济尚未发展起来，其效率低下、供给不足。对市场化改革中的国有企业给予适度的、预算软约束财政补贴，确保其维持原有的生产数量，既可以防止其为追求利润最大化而自然选择卸掉包袱，也可以为还未成长起来的民营经济争取发展空间。如果当时即激进地“硬化”预算约束，不对国有企业予以财政补贴，国有企业将选择缩减产量、独占市场以排挤竞争对手，社会总体福利因此而下降。因此，在改革初期选择对国有企业实施软预算约束的财政补贴有深厚的道理。
但是，对国有企业进行软预算约束财政补贴仅是一种权宜之计。当改革发展至一定阶段，民营经济在经济总量中所占比例日益增大，能与国有企业展开竞争之时，国有企业财政补贴的效用会发生改变。一是民营经济效率优势凸显，国有企业成本劣势突出。若政府持续对国有企业软预算约束财政补贴，则如入无底洞一般，难以填满。因为，与民营企业相比，国有企业的生产成本早已不再是竞争优势。二是成长起来的民营经济已经有能力吸收原来由国有企业承担的社会负担，加速国有企业市场化改革，将不会导致社会总体福利的减少。此时，更为明智的选择自然是硬化财政补贴的预算约束。
(二)国有企业效率与财政补贴
价格机制是市场经济的核心机制，它通过成本和收益的比较，使市场竞争中相关主体的供求和商品价格形成相互联系和制约的联动反应。价格机制如同市场经济各种生产要素的感应器，以此调节各种生产要素、社会各生产部门的分配和发展，最终达至企业效率的提高和社会总体福利的增加。
诚然，价格能有效调节资源配置。但是，如果价格机制受到破坏，其对资源的配置功能就会受到抑制。财政补贴本质上承担了一部分本应由国有企业自己承担的成本。当国有企业出现亏损的时候，国家会通过资金援助、冲销呆坏账等形式对其进行补贴，使其剥离部分成本，减少亏损，从而使自身成本外部化。长此以往，将破坏企业的价格机制，产生资源的错误配置，最终降低国有企业的效率。这具体表现为三个方面：一是使国有企业形成财政政策补贴依赖性。与民营企业必须自负盈亏、成本完全内部化所形成的强烈价格意识不同，国有企业抱着政府的大腿，一旦出现亏损就想着如何向政府要补贴，虽然是在参与市场的竞争，但是离不开政府的扶持。其竞争的危机意识和发展创新的动力大多弱于民营企业。二是部分国有企业会因为补贴产生资源浪费。由于企业的成本可以通过财政补贴转嫁出去，国有企业不会像民营企业那样对成本进行严格控制。观察一些上市国有企业的财务报表，经常可以发现，虽然其合并营业总收入在增加，但是营业利润、利润总额和净利润却是亏损。而且，这些国有企业的管理费用也长期居高不下。其背后的原因与成本外部性不无关系。三是由于投资失败的成本最终可以转嫁，国有企业可能忽视成本收益的谨慎分析，投资到一些风险过大的项目，导致亏损概率的增大。
可知，财政补贴犹如一把双刃剑。表层上看，对企业大有裨益，令无数企业不惜花大力气去争取；深层次讲，财政补贴于国有企业而言，可能最终会导致国有企业的效率损失。
二、我国国有企业财政补贴的现实迷失
如前所述，对国有企业财政补贴是在其市场化改革进程的初期采取的策略性政策选择。在我国加入WTO(世界贸易组织)和改革进入深水期、攻坚期后，必须要对原有的预算软约束的财政补贴进行“硬化”调整，否则会出现以下内外交困的现实迷失。
(一)财政补贴影响国内竞争秩序
1.不利于公平市场竞争秩序
政府继续对亏损的国有企业进行财政补贴，无疑会增强其业已存在的市场支配地位，对民营经济造成事实上的排挤效应。2007年至2010年，我国向上市国有企业提供了1737亿元财政补贴，占财政补贴支出总额的82%;而非国有性质的上市企业只获得了18%，总额为385亿元人民币的财政补贴。差异如此悬殊，势必造成国有企业和民营企业之间的竞争优势差异，增加民营企业参与平等市场竞争的负担。另外，由于对国有企业的财政补贴通常缺乏认真的成本核算，事先评估往往流于形式，难以从维护竞争秩序的层面去进行。我国的财政补贴可能强化政府与国有企业之间的利益联系，影响了国有企业独立、平等地成为市场竞争主体，打破了市场竞争的平衡状态。
2.持续的预算软约束造成投资过热和产能过剩
20世纪70年代，亚诺什·科尔内撰写了《短缺经济学》，首次提出预算软约束概念。他在著作中指出，在国有企业经营不善时，国家往往会通过增加投资、给予财政补贴或者其他方式预算软约束扶持国有企业。他还指出，这种预算软约束财政补贴是投资过热和产能过剩现象产生的根本原因。
政府给予国有企业财政补贴是为了弥补国有企业作为政府职能延伸而承担的政策性负担，但它同时会带来财政资金的流失、国有企业的低效率，并且可能引发腐败。除此之外，地方政府还给予部分企业融资、土地、税收、环保等方面的政策优惠与变相补贴，大幅度降低了这些企业的成本，形成不正当的竞争优势；当产品销售出现问题时，政府又会以补贴方式刺激消费，无法根本性地解决产能过剩和促进行业的优胜劣汰。更为严重的是，当中国数量型经济增长已然走下坡路的时候，地方政府超越公共领域，越界直接投资到竞争性经济领域，与民争利，全国上下出现若干雷同的大数据产业园、电子信息产业园、新能源汽车产业园……严重违背了市场规律，也使得社会资源使用效率极为低下。
3.地方政府通过市场分割对当地国有企业进行的隐形补贴，不利于全国统一市场的形成
研究我国国有企业财政补贴问题，还有一个突出问题不容忽略，即我国地方性国有企业繁多，地方政府出于发展地方经济的激励，对其给予大量财政补贴，造成影响市场竞争秩序的地方市场割据。曾有学者以省为单位，研究我国的国内贸易壁垒，发现我们在努力融入世界经济一体化的过程中，并未有效打破地方市场分割。我国国内贸易壁垒程度，竟然可以比拟欧盟各成员国之间、美国与加拿大之间的贸易壁垒。我国“入世”以来，虽然地方保护主义显著减少，但是隐藏于政府采购、变相税收减免、土地审批等领域的新形式，依然破坏着市场一体化。
溯其根源，造成我国国内市场分割的原因既有行政性分权运行机制，也有地方经济发展目标的政绩考核等因素。1994年分税制改革以后，我国采取在中央政府统一协调下、地方拥有部分自主权的经济发展模式。按照预期，这种中央集权式的经济发展模式，比欧盟各成员国将部分经济主权交给欧盟更易于实现全国市场的一体化。但是，由于我国地方政府间缺乏协调一致、行之有效的竞争规则，反而造成了一定程度的市场分割。地方政府采取“先征后返”和其他资助形式对地方投资企业予以补贴，使其获得竞争优势，也造成了税收利益的流失。由于存在地方经济实力的差异，不同地方的补贴政策进一步拉大了经济差距，经济较为落后地区的不合理财政补贴会加重地方政府的财政压力，地方市场割据导致地方保护主义盛行，不利于在全国范围进行资源流通与统一市场竞争。
(二)财政补贴引发贸易摩擦
1.反补贴调查案件数量及涉案金额迅速增加
世贸组织的调查显示，自2006年至2016年，以全球各国遭受反补贴调查的数量为排名依据，我国连续10年都居于首位。
从反补贴调查案件的数量来看，我国遭受反补贴调查的案件数量呈现出明显的分水岭，呈现出两个不同的阶段趋势。自1995年至2012年的17年间，我国共遭受反补贴调查62次，自2013年起的5年内，我国遭受反补贴案件数量达到83件，增长极为迅速(见图1)。
▲ 图1 近年我国遭受反补贴调查案件数量
从反补贴调查案件涉及的金额来看，根据商务部贸易救济调查局公布的数据，2018年我国遭受反补贴调查案件21件，较上年增加61.5%，涉案金额近36.2亿，较2017年增加9%。
2.以美国为代表的国际市场竞争对手频繁发起调查
在国际竞争市场中，我国经济实力不断增强，已成为美国的主要竞争对手。因此，美国频繁对我国发起反补贴调查。自2015年至2018年间，我国共遭受反补贴调查55起。其中，美国对我国发起29起，占比52.7%，而年发起量呈现明显的上升趋势。除了美国之外，澳大利亚也是向我国提起反补贴调查较多的国家，4年来对我国提起反补贴调查7件，占比达到12.7%。整个美国和加拿大地区占据了近年对华反补贴调查案件的65%以上。
除此之外，印度在近5年成为对我国发起双反调查第二多的国家，并且逐渐由发起反倾销反补贴调查向仅发起反补贴调查案件转变。仅2018年，印度向我国发起反补贴调查5起，仅次于美国，占据当年案件总数的1/4。加拿大、新西兰等国紧随其后，近年来也多次对我国发起反补贴调查(见图2)。
▲ 图2 近年对我国反补贴调查案件发起国状况
3.遭受反补贴调查的行业稳中有变
近年来，反补贴调查集中于钢铁、轻工业等行业，出现了重者恒重的特点。从近4年的案件来看，钢铁及其制品一直是我国被发起反补贴调查案件的重灾区。其次是塑料、橡胶及其制品，化工产品及其他金属及其制品等行业。另外，针对纸制品、纺织品等高污染、劳动密集型产业的反补贴调查案件数量有下降趋势(见表2)。这当然与国际竞争焦点转移有关，但更体现了财政补贴政策背后的国家经济转型和产业升级。
▲ 表2 近年对我国反补贴调查案件行业分布情况
三、我国国有企业财政补贴的硬预算约束
对国有企业实施财政补贴，作为一种经济宏观调控的手段具有两面性。补贴恰当，能促进国民经济发展，在关键时候起到力挽狂澜的调节作用；相反，就会影响市场规律运行，造成社会资源的低效率使用。因此，硬预算约束国有企业财政补贴是现实的需求。
(一)硬预算约束的核心原则——“竞争中性原则”
2015年，《关于深化国有企业改革的指导意见》出台，意见指出，我国国有企业进入了改革的全新阶段，全面推进国有企业市场化、公司化、竞争化，强调发挥市场在资源配置中的基础作用，限制政府干预对于竞争的扭曲。2018年10月14日，中国人民银行行长易刚在G30国际银行业研讨会上发言，提出中国考虑以“竞争中性原则”对待国有企业。2018年10月15日，即易纲发言的第二天，我国国有资产监督管理委员会副秘书长、新闻发言人彭华岗在2018年前三季度央企经济运行情况发布会上，也提及“竞争中性原则”，他表述为“改革后的国有企业和其他所有制企业一样，依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。而这三个原则，恰反映了“竞争中性原则”的实质。
1.何为“竞争中性原则”
“竞争中性”(competitive neutrality)(也称为“竞争中立”)概念首次写入法律规范始于澳大利亚国家竞争政策改革，随后经济合作与发展组织(OECD)发布报告，将竞争中性原则作为国有企业改革的关键。OECD提出，必须建立竞争中性制度，才能消除国有企业享有的不合理竞争优势，发挥市场的资源配置基础作用，促进国有经济和私有经济的共同发展。更为具体的是，OECD从财政补贴、税收、监管等八个维度，实现了竞争中性原则的落地，从全新的角度提供了优化国有企业财政补贴的思路。
竞争中性作为一种竞争行为的框架性规范，具有原则性的特点，尚未得出被普遍认可的统一定义。由于世界各国、国际组织的经济发展、国家制度、竞争政策各有不同，竞争中性原则在不同国家和国际组织的含义并不一致(见表3)。
▲ 表3 不同国家竞争中性原则定义
澳大利亚提倡的“竞争中性”从所有制和地域两个角度，强调竞争的市场化与公平性；欧盟则更强调国家在市场竞争中的中立，无论是不同国家还是不同性质的企业，各成员国都不得给予其不合理的竞争优势；美国的“竞争中性”概念范围更广，将原本仅限于“政府所有企业进行的商业活动”的含义延伸到“政府支持的商业活动”，使得“竞争中性”规范的范围扩大到所有制或其经营活动与政府相关的企业；经济合作与发展组织(OECD)对“竞争中性”的定义则不再针对国有企业，而是将市场中的所有经营者纳入公平竞争体系。而且，经济合作与发展组织(OECD)建立了竞争中性制度基本框架，包括：①国有企业经营中的商业性。强调区别国有企业的公益性行为与商业经营行为。②直接识别成本。强调通过提高会计要求降低信息成本。③商业回报率。强调政府参与商业经营行为的回报率应当遵循市场规律。④公共服务义务补偿。强调国有企业提供公共服务与产品时，不得享有超出市场价格的不合理补偿。⑤税收中立。强调政府参与商业经营活动时的税赋不应享有特殊优待。⑥监管中立。强调政府商业活动不得由于其所有制的特殊性而拥有更低的合规成本。⑦债务中立和直接补贴。强调政府商业活动不得因为其公有性质享有优于私人的信贷优惠与财政补贴。⑧政府采购。强调政府采购过程的市场化与公平性。
2.我国引入竞争中性原则的合理性与必要性
竞争中性原则作为一项针对国有企业的竞争政策，旨在消除国有企业由于其公有性质而获得的不正当的竞争优势。我国国有企业往往规模较大，而且掌握着关乎国计民生的重要行业，一直是国民经济的重要支柱。近年来，随着国有企业改革的深入，国有企业利润总额有所起伏，但仍然占据着规模以上工业企业利润总额的1/3左右，尤其是2016年以后，伴随着供给侧改革，国企的利润占比迅速提升，规模以上国有工业企业利润总额远超私有制企业与外企(见表4)。因此，专门针对国有企业竞争公平的竞争中性原则对我国的影响十分显著。
▲ 表4 规模以上工业企业利润分布
第一，竞争中性原则与我国经济体制改革目标一致。竞争中性原则的核心目标在于避免国有企业因为其所有制的特殊性而享有的不正当竞争优势，祛除政府干预对市场竞争的不良影响，以维护公平、自由的良性竞争秩序，这与我国经济体制改革的目标具有内在的一致性。早在党的十四大报告中，就将建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革的目标。党的十九大报告中再次重申，经济体制改革的关键在于处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，规范政府对于市场的干预，更好地实现政府在宏观调控中“看不见的手”的作用；重点是完善产权制度和要素市场化配置，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。更好发挥政府作用，激发各类市场主体活力，营造公平的竞争环境。
第二，竞争中性原则构建了竞争公平的具体维度。竞争中性原则从企业是否具备商业性质、企业识别成本、商业回报率、所接受的财政补贴、税收等八个方面，搭建了竞争公平的识别维度，也打造了竞争公平的衡量标准。市场竞争瞬息万变，诸多竞争主体广泛涵盖各个行业、领域，其竞争能力也是良莠不齐，充分竞争的市场并不稳定。在这样激烈、复杂的市场竞争中，评价是否公平竞争、是否实现实质公平尤其困难。“竞争中性”成为“公平竞争”“实质公平”的判断标准。从概念来看，竞争中性原则并不从竞争结果评价竞争的公平性，而是在市场竞争中考量竞争主体是否依据市场之外的因素，例如公有性质等原因，享有了不正当的竞争优势或使其竞争对手陷入了不正当的竞争劣势。如若不存在这种情况，就认为竞争是中立的、公平的。可以根据“竞争中性”的各项具体要求进行判断，只要政府未实施扭曲市场竞争的非中立干预行为，就认定政府在市场竞争中实现了“中立”。直观的评价政府行为是否扭曲市场竞争，更有利于我国相关财政预算法和竞争法发挥其作用。
第三，与财政补贴作用一致。基于竞争中性原则既强调公平竞争，又不排斥政府对于企业的政策倾斜的丰富内涵，竞争中性原则也成为倡导充分竞争、引导竞争方向、避免竞争低效率、充分发挥竞争机制和市场配置资源作用的政策手段。这与财政补贴的作用在一定范围内具有一致性。
第四，是迎接国际贸易挑战的必要准备。在国际贸易竞争愈加激烈的当下，竞争中性原则正在逐渐成为一种贸易投资保护措施，作为以美国为代表的西方国家限制其他国家参与世界经济竞争优势、建立新的全球经济发展规则体系的手段。我国想要在未来的国际竞争中取得话语权，就不得不主动应对竞争中性原则背后的国际贸易新挑战，其中就包括应对一系列全新的国际贸易新规则。将以竞争中性原则为代表的国际贸易新规则引入我国，是我国了解国际贸易规则体系、应对国际贸易竞争的重要途径。通过竞争中性原则规范我国市场竞争，通过优化财政补贴、推进税收中立、公平进行政府采购等手段，降低我国遭受贸易调查与争端的可能，减少国际贸易竞争中对于我国的歧视，从而更高效、更公平地参与世界经济竞争。
(二)硬预算约束的法律进路——构建预算法和竞争法相互交融的法律框架
规制国有企业财政补贴，必然是在硬预算约束国有企业财政补贴的核心原则——竞争中性原则的指引下、贯穿国有企业财政补贴的来源和效果的、全流程和总体性的关照，即既需要遵循预算监督的逻辑要义，同时也要遵循统一市场、公平竞争的竞争法原则，构建起预算法和竞争法相互交融的硬预算法律约束框架。
1.通过《预算法》建立国有企业财政补贴“统一程序性标准”
2015年，新《预算法》的施行，在开展全口径预算、推进预算公开等方面实行了深度变革，完成了从政府管理预算到通过预算监督政府的重大转变。新《预算法》立足于国家治理体系和治理能力的现代化，将政府的全部收入和支出都纳入预算，其对于以财政补贴为代表的支出预算也提出了全新的要求。通过对财政补贴必要性、总量与结构、重点行业与重点企业等方面的监督，全面实施预算绩效管理，可以实现对财政补贴的全口径审查和全过程监管。
《预算法》可以统一国有企业财政补贴程序标准。在财政补贴的程序性事项方面，无论财政补贴的目标为何，都具有共性。建立财政补贴流程全覆盖的统一程序性规范，是《预算法》规制国有企业财政补贴的应有之义。《预算法》确立财政补贴的设立、申请、审核、发放、评估及退出机制，清除各类不合理的财政补贴政策，取消以信贷优惠、税收优惠等为形式的变相补贴。具体包括财政补贴政策的制定、执行和监督程序，财政补贴的申请程序，财政补贴的审核和发放程序，财政补贴的评估监督程序，财政补贴的申诉和退出程序等内容。
2.通过在竞争法中引入“政府援助”条款，实施地方性国有企业财政补贴的反不正当竞争审查
欧盟各成员国之间取消了各自的贸易政策制定权，统一实施欧盟制定的各种贸易规则，形成了统一的欧洲市场。但是，在统一的欧盟贸易规则之下，各成员国利用国家援助向国内企业实施政策倾斜，因此，约束各成员国援助的国家援助政策成为欧盟竞争法中非常重要的内容。我国地方政府对地方性国有企业的财政补贴，类似于欧盟各国在欧盟统一贸易规则下的国家援助。因此，学习并借鉴欧盟对国家援助政策的约束，应是我国竞争法实施对地方性国有企业财政补贴硬预算约束的可行进路。
(1)国家援助的构成要件。欧共体条约对国家援助实行反向规定，即明确禁止包含了以下三个要素的国家援助：国家财政付出、特定的援助对象以及与共同市场相抵触。第一，国家援助的实施主体一定是欧盟成员国。根据欧洲法院的判例，这里的国家不仅包括成员国的中央一级政府，还包括地方各级政府和接受财政资金的公共机构，甚至个别案例反映出哪怕是私人机构，只要被国家控制，也会被认定为是国家援助的实行者。第二，国家援助来源于公共财政资金，其援助方式多样。既包括财政投资、贷款低息等财政支出，也包括国家担保或个别性减税。第三，接受援助者一定是特定的企业或产品，即使是基于原产地的绿色产品而实施的援助，实质也是对企业的援助。第四，援助一定是针对个别对象，而非一般性经济政策。类似于降低税率，调整信贷控制等的政策，因为对成员国所有企业都会造成影响，不属于国家援助范围。
(2)国家援助的表现形式。包括以下基本类型：①税收优惠。政府通过各种形式直接或间接减轻或免除本应向企业征收的税收，包括减税、免税、加计扣除、延期缴纳、加速折旧、减计收入等。②公营企业的资本参与。这里适用“市场投资者原则”，以此判断公营企业资本参与是否是国家援助，即如果公营企业的资本参与是理性的，并能取得市场价格机制下的收益，则不是国家援助行为，反之就会被认定为国家援助。③社会保障优惠。政府承担或减少本应由企业负担的社会保障费用，即是国家援助行为。④提供保证。政府提供保证的形式不定，即使以某种隐含形式暗示其支持某企业，或者公布一项决定支持某企业，都可能被认为是提供保证，并不需要看企业是否最终盈利。
(3)国家援助的豁免。包括以下基本类型：①法定豁免。《欧共体条约》第87条第2款规定了不属于影响统一市场化的合法援助的两种情形，即社会救助性援助和灾害救助性援助。由欧盟委员会对法定豁免的两种形式进行严格的行政审查。其中，社会救助性援助的对象只能是一定范围内的消费者而不能是企业，并且仅限于消费环节，生产和流通环节不在社会救助性援助范围内。灾害救助性援助旨在对地震、洪水、旱灾等自然灾害和罢工、战争、骚乱等社会突发事件造成的损失的救助。②委员会酌定豁免。《欧共体条约》第87条第3款还赋予委员会以较大自由裁量权，酌定豁免他们认为符合“补偿正当性原则”的国家援助。“补偿正当性”原则即通过援助实现了的其他目标能够有效弥补援助对竞争的侵害。③理事会特许豁免。即使援助按照欧共体条约的规定有违共同市场原则，但是经过理事会特定多数的同意，或者在特殊情况下，理事会根据成员国请求一致同意，仍然可以得以豁免。除此之外也存在集体豁免、微量豁免等方式。
我国《反垄断法》第五章虽然专门对行政垄断行为进行规制，但现行规定难以对影响市场竞争秩序的一些地方性国有企业财政补贴予以约束。地方性国有企业财政补贴实施依据错综复杂，产生的影响也多维。在具体判断其是否影响了市场竞争秩序，需综合考察成本利益、局部和整体利益、近期和远期利益等原因，才能做出恰当判断，这显然超出了现行反垄断法规范的范围。因此，借鉴欧盟的做法，引入“国家援助”条款，有利于对地方性国有企业财政补贴实施反不正当竞争审查。
3.加强信息披露
现实中，地方政府对地方国有企业的财政补贴信息的透明度较差。以成都市为例，首先从政策公开来看，成都市财政局公开的法规公文，除了对于各专项经费的管理规定外，其他有关财政补贴的规范性文件均针对农业、就业、社会保障、人才引进等方面，并未公开针对企业财政补贴的具体政策；其次从数据公开来看，依据成都市公共数据开放平台公布的信息，也仅能查询到农业、就业、社会保障、交通、住房等方面的财政补贴信息，针对企业的财政补贴数据并未得到公布。这些折射出地方国有企业财政补贴缺乏公开与监督，极有可能催生寻租与补贴的低效率问题。从监督政府的角度而言，国有企业财政补贴政策与数据的不透明就意味着权力不受监督，财政补贴的对象、方式、金额由政府决定，权力寻租现象令人担忧；从监督企业的角度而言，财务管理较为完善的国有上市企业往往会在年报中披露政府补贴数据，但是大量接受财政补贴的国有中小企业缺乏披露的动力与途径，对于这些企业获得财政补贴的必要性、财政补贴的使用等缺乏必要的监督，补贴的低效率也随之而来。
首先，加强对国有企业财政补贴政策制定过程的信息披露。地方性国有企业财政补贴政策由地方政府结合地区情况制定，往往具备地区性和自由裁量性，在制定政策的过程中更应该加强监督，引入专家立法、公民听证等监督方式。财政补贴政策制定完成后，应当及时公开，并定期披露政策执行情况，接受党、人大、政府和社会的监督与反馈。通过对政策制定全过程的信息公开，减少不合理的地方财政补贴政策，据此促进统一、合理的财政补贴标准形成，推动全国范围内的市场竞争与资源流动。
其次，加强对国有企业财政补贴实施过程的信息披露。目前，从各级预算中反映出来关乎财政补贴的问题主要有：一是财政支出预算中的财政补贴相关科目不够详细，财政补贴不同科目之间可以调剂使用；二是变相财政补贴未纳入预算法规制，就导致对财政补贴发放情况的监督不力，容易形成不正当竞争优势和贸易壁垒。因此，要重视财政补贴发放情况的动态监督，在发放主体、发放对象、发放数额及调整方面，进行信息披露。
最后，聚焦财政补贴使用绩效的信息披露。按照成本效益论，财政补贴应产生预期效益。财政补贴的使用绩效应是财政补贴的监督重点。对于国有受财政补贴企业而言，应当通过财务会计报告、专项报告等，定期向政府、社会公众汇报财政补贴的使用情况，包括使用金额、使用方向、留存余额、生产效率等信息，为补贴发放机构调整财政补贴政策提供依据。
4.建立财政补贴申诉机制
建立财政补贴申诉机制的目的，在于对财政补贴产生的市场竞争扭曲进行修正，消除由此产生的不正当竞争优势。开放财政补贴申诉机制，为财政补贴的负面影响开辟了一条直接的传递路径，可以从竞争者迅速传达给补贴发放者和政策制定者。
对于未获得财政补贴的企业而言，开放财政补贴申诉渠道，可以迅速对于不公平竞争做出反应，有助于及时保护自己的利益；对于已经获得补贴的企业而言，财政补贴申诉渠道可以成为防止恶意竞争的工具，可以维护企业运行的稳定；对于财政补贴的发放者而言，财政补贴申诉渠道可以直接反映财政补贴政策的合理程度、实施效果，促进社会资源的高效利用。
5.建立财政补贴退出机制
当财政补贴打破了公平竞争，影响了市场秩序时，应当如何消除已获得财政补贴的国有企业因此享有的不正当竞争优势，恢复原有的公平竞争环境？建立财政补贴退出机制，即在符合一定条件的情况下，要求获得补贴的企业退还相应的财政补贴。
财政补贴退出机制的适用前提是该项财政补贴扭曲了市场竞争。在适用财政补贴退出机制时，必须明确一个前提，即财政补贴往往通过行政行为做出，它应当具备信赖利益保护的稳定性。因此，不能随意通过行政行为的撤销、变更就取消财政补贴、要求企业返还已经使用的财政补贴，这会造成财政补贴无法发挥其作用，也会影响企业生产和社会经济发展。政府补贴的退出机制，必须是在政府补贴造成了社会资源的浪费和对市场的扭曲的情况下启动。
财政补贴退出机制的必须严格按照一定的程序。首先要明确的是，并非所有的财政补贴都要求返还，应当同时考虑行政行为的溯及力、信赖利益保护等因素。在此仅讨论可以要求返还的财政补贴。财政补贴对于企业而言，是额外的利益增加，对政府而言则是目标在于公共利益的支出，无论是财政补贴的发放或者收回都必须遵循严格的程序，否则就会造成社会资源的浪费。在政府发放财政补贴之前，必须履行告知义务，即何种条件下启动财政补贴退出机制。政府在收到发起补贴退出机制的申请后，应当先判断该项“补贴”是否属于行政补贴，其次判断是否扭曲了市场竞争。同时满足这两种条件才具备要求企业返还财政补贴的前提条件。除此之外，在调查中，还应听取被调查企业的申辩，根据财政补贴对于市场扭曲的程度，判断财政补贴的返还比例，以保证实质公平。
财政补贴退出机制的目标是消除不正当竞争优势。财政补贴退出机制很容易成为企业之间恶意竞争的工具，不真实的调查申请也会加重行政机关的审查负担。尤其要注意的是，财政补贴退出机制的目标不是完全取消财政补贴，而是消除不正当竞争优势，这是实质公平的要求。这也意味着，接受财政补贴的企业即使需要返还财政补贴，也不一定需要返还所有的补贴。返还的比例与类型应当结合具体个案，在正式调查后，由补贴发放者决定。
结 语
国有企业市场化改革初期，国家出于 “疏解改革压力，提高社会整体福利水平”的目的，对国有企业实施了预算软约束的财政补贴。当改革已经进入攻坚期和深水期的今天，国有企业财政补贴已经成为影响社会经济的发展的不容忽视的问题。
对于如何从法律上硬化国有企业财政补贴，本文是一次初步的尝试。笔者无意对涉及国有企业财政补贴的问题做全面、系统的分析，只是企图从历史和现实的对比中突出硬化国有企业财政补贴预算约束的必要性和紧迫性，从经济法的视角勾勒出硬化预算约束的法律规制图景。但是，国有企业财政补贴的硬预算约束绝非朝夕可以成就，它既需要正确的制度构架指引，也需要长期的试错实践检验和纠正。当前，亟须解决的是，对硬化预算约束国有企业财政补贴的重视和确定硬预算约束的基本原则和框架。在此，德沃金的名言将提点我们不断对此问题进行关注和深入研究：“法律是一种不断完善的实践，虽然可能因其缺陷而失效，甚至根本失效，但它绝不是一种荒唐的玩笑。”
（责任编辑：蔡 伟）
（公众号学生编辑：钟沁怡）
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