何跃军：法规影响分析程序：提升立法质量的事前之道 ||《地方立法研究》

 作  者 ：何跃军（浙江大学光华法学院博士后，宁波大学法学院副教授、副院长）

 来  源 ：《地方立法研究》2019年第5期，因篇幅较长，已略去原文注释。

提升立法质量是后立法时代所有立法机关面临的共同难题。解决这一难题首先应明确立法质量的概念与构成要素。立法质量是立法产品满足法律主体需求的特性之总和，这些特性应由形式要素、程序要素与实质要素三方面共同构成。基于人民群众对立法质量迫切需求的现实，当下提升立法质量尤其应当注重实质要素。实质要素的提升应当更多考虑从事前而非事后角度入手。法规影响分析程序(RIA)便是一种从事前程序提升立法质量的重要程序安排。引入这一程序，在国内具有实现立法为民、有效制约权力和保障权利的重要意义。但检视我国立法法和地方立法中的程序规定，可以发现我国已有立法程序与RIA还有不小的差距，在实践中并不十分重视事前程序，虽有注意听取公众意见，但听取的过程、听取的结果、替代措施的考量等并未有较为成熟的程序规定。在法案草拟阶段，存在立法规划、法案提出、实际草拟等三大方面的问题。有鉴于此，为了克服引入RIA面临存在的基本理念尚未形成、具体操作经验缺乏等难题，建议从修正和设计符合我国立法现状与需求的法规影响分析程序的基本理念、基本流程、推动单位和责任机制等方面加以解决。

 关键词 ：立法质量 事前程序 法规影响分析程序

◇ 一、立法质量概念的界定与提升立法质量的事前视角

◇ 二、界定与引入法规影响分析程序的重要意义

◇ 三、立法程序梳理：当下国内立法程序与RIA的距离

◇ 四、困难检讨：国内立法引入RIA必须解决的难题

◇ 五、建议探讨：当前立法机关引入RIA的可行措施

◇ 结  语

法规影响分析程序：

提升立法质量的事前之道

检视当下，在新时期，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题; 不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国; 越是强调法治，越是要提高立法质量”。如何提升立法质量，已经成为后立法时代所有立法机关的共同难题。本文拟回应提升立法质量的现实难题，以有别于已有的立法后评估这一事后角度，从事前角度引入“法规影响分析程序”(regulatory impact analysis，RIA)，尝试从立法程序的源头——法案草拟程序上提升立法质量。

一、立法质量概念的界定与提升立法质量的事前视角

(一)立法质量概念的界定与判断标准

目前为止，学界对立法质量的探讨是落后于立法实践的。这种落后首先就体现为学界对立法质量这一概念界定的不清晰与不统一，立法质量概念在学界仍未获得共识，并且未形成通说。有的认为立法质量是蕴含在立法产品之中并且表示立法工作优劣程度的一个概念。有的认为立法质量的实质，就是以法律实践主体的价值原则为出发点，依据法治和社会发展的基本规律，以立法活动及其成果即规范性法律文件为客体，对照法律实施的预期目的和实际效果进行判断、评价活动的一系列标准和尺度。因此，立法质量是立法在内容和形式上表现出来的社会效果等。这些不同的认识，包含了对立法过程、立法产品以及立法实施效果的观察角度，不一而足，但缺乏对立法质量的共识性认知与判断标准。正是因为立法质量概念的分歧才导致立法质量判断标准的分歧以及立法质量保障措施的混乱，也由此导致实践中各地立法后评估工作一开始进展较快但后期效果不佳。这或许是实务界更多关注立法形式与技术的一个重要原因，实务界更加希望通过可操作的立法形式与立法技术来促成立法质量。但从立法技术与形式到提升立法的实质质量，还需要一个逻辑过渡，方法与技术的进步并不一定能够实现实质内容的改善。

“概念是解决问题所必需的工具，没有界定严格的专门概念，我们并不能清楚和理性地思考法律问题。没有概念，便无法将我们对法律的思考转化为语言，也无法以一种可以理解的方式把这些思考传达给他人”。立法质量概念不明确，是无法作为研究前提的，因此本文研究的第一步就是澄清立法质量的概念问题。

理解质量的概念并不困难，但将质量引入立法活动，叠加形成立法质量的概念，却需要结合立法活动进行更加详细的界定。因为如何界定立法质量的概念将直接影响立法质量标准的判定，进而直接影响立法活动。

将质量概念引入立法活动，实际上是假设立法活动也如一般性的生产活动一样，其所产出的法律法规是有质量特性的。从哲学角度分析，立法质量之所以成为关注对象，是因为立法质量直接关系到立法目的与价值的实现。因此，能不能满足有关法律主体的需求是立法质量的根本所在。由此结合质量概念，可以将立法质量理解为作为立法产品的法律法规满足法律主体需求的特性之总和。

对立法质量下定义并不那么困难，难的是如何提供一个可理解可操作的立法质量评价标准，进而将这一标准指标化。目前关于立法质量评价标准同样呈现出多样化的理解，有的认为是合法性标准、地方特色标准、科学性标准，有的认为是法理标准、价值标准、实践标准、技术标准，有的认为可以分为一般标准和特殊标准，一般标准为合法性标准、正义性标准、技术标准，特殊标准为不抵触标准、体现地方特色标准等，有的认为是价值标准、合法性标准、科学性标准、融贯性标准、技术性标准，有的认为可以从立法的形式合理性、价值合理性和现实合理性三个方面判断，或者从价值合理性、文本质量的科学性和实施的有效性三方面理解。上述研究为理解立法质量标准提供了参考，但众说纷纭的立法质量标准说明目前立法质量的评价缺乏统一的、让立法者与民众能够清楚理解并接受、能够直接服务于立法的质量标准。

从上述标准的具体内容总结，学界基本上是从三个方面评价立法质量的构成要素：一是形式要素评价，即从立法产品的技术、语言、逻辑、体系等外在形式判断立法产品的高低优劣；二是程序要素评价，即从立法产品生产过程中的民主程序如公众参与、专家参与等公开性、开放性的程序角度来判断立法产品质量；三是实质要素评价，即从立法产品所反映的利益关系、主体间的权利义务关系是否合理妥适等实质内容来判断立法质量。以上三者，涵盖了当下学界评价立法质量的主要内容，基于此，可以将前述立法质量的特性理解为：立法产品在形式上符合立法技术要求，程序上符合民主程序要求，实质上符合社会正当需求的特性。

把握住立法质量的特性后，也就能理解，无论立法质量的评价标准发生何种具体变化，都是上述特性的具体演化。那么当下对立法质量的呼唤，尤其是在立法主体扩容背景下对立法质量的呼唤究竟是在何种意义上进行的？众多社会实践表明，对立法质量的呼唤主要来自社会现实需求，更多表现为民意对提升立法实质内容的呼唤，也由此相应地表现为民主立法备受重视，公众参与立法获得实践。有学者指出，公众直接参与地方立法，是地方法规具有正当性、适应性、权威性的价值基础，也是解决我国当前地方法规困境的根本办法。回应现实，目前立法质量判断标准应当更加关注实质要素，三者之间的关系应当是：实质要素是最终目的，形式要素是实质要素的反映与展现，程序要素是实质要素的实现手段与过程。

(二)提升立法质量的事后与事前角度

本文之所以更加注重实质要素，主要是由当下立法后评估工作对立法质量提升的效率不佳引起的。自2010年开始，立法后评估成为立法部门的重要工作，不少地方进行了大量立法后评估，出台了不少立法后评估指标体系用以评估立法质量。立法后评估工作主要是通过立法回头看，检视立法产品在社会的实施效果，其后针对存在的问题进行修改完善以提升立法质量。但这些事后的评估工作，至少存在三个方面的问题：一是评估的指标体系存在问题。有学者已经指出，我国立法质量评估标准的子标准是以扁平化结构呈现的，也即相互之间缺乏位阶，标准的实施缺乏明确分工，难以达到立法评价的“功能最适”。细言之，实践中对立法质量的评价虽然设定了指标体系，但这一体系是将所有指标均纳入考察范围，没有区分指标相互之间的位阶与次序，虽然看起来很完整，但限于立法机关与评价机构人力物力有限的状况，并无办法对所有指标进行一一评价。二是评估的中立性问题。目前立法后评估缺乏外部评价机制，立法产品的生产者同时也充当评估者，既容易出于部门利益需求，使质量评价变成形式主义，也容易倾向于更易完成的工作——即更加关注较易评价的形式要素和程序要素，刻意忽视实质要素，从而使质量评价不够全面和完整。而这与呼唤立法质量的核心问题——立法产品的实质要素产生了直接冲突，毕竟，立法质量的高低优劣更多的是从实质角度进行的评价，形式和程序都是为实质服务的。三是立法后评估的效果问题。立法后评估的目的是服务于立法质量的提升，这就需要将立法后评估的结论应用于立法的修改中，但问题在于，从事后角度进行的评估与修改工作已经不能挽回有缺陷的立法已经造成的社会影响与社会损失，而要运用评估结论修改立法或废止立法，在效率上并不能足够及时，还有一定的程序要履行。因此对于立法质量的提升而言，立法后评估工作并不是一个较好的选择。

问题随之而来，如何从事前角度确保立法质量的有效提升？法治的基本经验还是从程序入手，通过设计民主立法与科学立法的诸多程序，以程序正当性促进实质正确性。这也是当下诸多探索如何提升立法质量的实践做法提供的主要经验。程序有助于发现实质，但什么样的立法程序更有助于发现立法的实质内容并正确表达出来？

从经济学的生命周期理论而言，一部法律，其生命周期始于法案草拟，历经立法程序，壮大于社会，成熟于立法后评估，消亡于法律目的达成。这一生命周期包含了立法的事前程序、事中程序和事后程序。从内容上看，事前程序的主要内容是法案的启动与草拟，事中程序主要是法案的审议与表决，事后程序主要是立法后评估。事前程序不同于事中与事后程序，事中与事后程序更侧重于对法案本身内容、实施效果的探讨与论证，三者共同构成一个完整的立法程序，共同服务于生产优良法律产品的目的，因此应当不断“健全立法起草、论证、协商、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性”。

提升立法质量，生产优良法律产品可以从事前程序入手。所谓事前程序，是指在法案草拟之前便采取一定措施和方法收集社会信息，发动公众参与，对法案所要达成的目标以及所要颁布的措施是否周密完整、可能遭遇的困难、执行的效果等进行分析与评估，探寻是否有替代性的方案等，以便消除或减少立法可能产生的制度风险、社会风险等。

设置事前程序是提升立法质量的必然途径。当下社会复杂多变，如何妥善运用立法手段分配社会资源以应对社会需求是一个十分重要的问题。如果立法错误，将极有可能导致社会资源的浪费与空耗，也引发公众对立法机关的不信任危机。通过设置事前程序，对立法机关即将要出台的立法产品进行分析与评估，发现问题或立法的替代性方案，可将错误立法带来的损失降低到最小程度，也可极大地提升立法的正确性与可操作性。立法是一个完整的过程，事前程序所要求的分析与评估是立法的第一步，可以为之后立法产品的出台与执行奠定重要基础。

因此本文追根溯源，从优良立法的程序原点——法案草拟程序入手，引入法规影响分析程序，期待以程序要素的充分实现来提升立法实质要素的质量，为立法质量的提升探寻一条有效的程序之路。

二、界定与引入法规影响分析程序的重要意义

(一)法规影响分析程序的界定及核心要点

国内对“regulatory impact analysis”的翻译并不一致，有的将其翻译为“规制影响评价”，有的则翻译为“监管影响评价”，均从regulatory的规制与监管之意而来。就形式而言，政府出台监管或规制措施，都是以一定的规范性文件形式展现的，这些规范性文件主要表现为法规的形式，中国台湾地区学者从这一角度将其翻译为法规影响分析。但无论是何种名称，其主要内容都是来自于有权机关对其所要颁布的措施可能对社会产生影响的综合性评价与分析措施。基于本文将从立法学角度分析，因此采用法规影响分析译名。

法规影响分析程序在国外已经有着极为丰富的实践。英国、美国、欧盟和经济合作组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)国家等早已发布和实施了法规影响分析的相关文件。英国于1986年开始探索政府规制的影响，并于2000年颁布了《制定好的政策：规制影响评价的一个指导》，欧盟于2002年开始实施《规制评估指引》的框架性文件，美国于2003年发布了《规制分析》，经济合作组织于2005年正式出版了《OECD监管质量与绩效的指引原则》，这些都是具体指引RIA运作的主要文件。

那么，何谓法规影响分析程序？在OECD成员国之一的爱尔兰政府颁布的《优质管制白皮书》(Regulating Better-White Paper)中是这样界定RIA的：

RIA 是一种对于草拟法律或是修法活动时，对法令可能产生的影响所做的评估。RIA 必须对法令的宣示内涵进行详尽的分析，包括是否真能达到法令所宣示的效果、可能产生的副作用以及隐藏成本，确认是否真能达到预期目标。

RIA 是基于信息基础的决策模式，详尽分析决策的各种面向，因此必须邀请公民与利害关系人，伴随进行制度性的公共谘商工作。

RIA 并非要取代立法或修法，而是一种提供开放、公众参与、强化权责关系的途径与方法，以改善政治与行政的决策质量。

为了达成优良管制目的，依据OECD的报告，在决定政府是否应当介入时，应当取得以下信息：①社会中哪些群体会受到影响；②每个受影响的群体有多大；③每个受影响群体的特性如何；④这些影响到底有多大；⑤这些影响持续有多久。在欧盟国家，要求对政府出台规制措施可能产生的经济、社会、环境影响进行全面系统的考察，避免因为错误规制导致不良社会影响，造成无法挽回的损失。因此利用RIA设定了较为详细的参考性问题，如在社会影响上的参考性问题有9大方面52个问题，在环境影响上有12大方面27个问题，在经济影响上有11大方面38个问题。这些设计详细的参考性问题，每一个都要求政府事先考量。

虽然各国都认为有必要通过RIA这样的事前程序去评价本国政府即将出台的规制措施的社会影响，以此提高规制的质量。但各国之间对RIA并没有一个完全一致的运行模式，RIA的具体运作准则和评价范围还需要结合各国不同的政治、经济和文化背景等因素。不过，总结各国已有的RIA文件和相关实践，可以大致提炼和构造出RIA的基本运作流程图，如图1所示。

▲ 图1  RIA的基本运作过程

作为实现政府优质规制重要工具的RIA，其核心要点有以下内容：其一，在最终目的上，RIA以促进政府出台优良规制措施为目的；其二，在方式上，RIA希望在充分收集信息和民主协商的基础上，提醒政府规制并不是唯一的或是最好的方案，还应当注重考虑其他方案，综合分析规制与其他方案的成本收益，尤其是法律规范的执行成本与社会成本，厘清执行成本和社会成本的承担者；其三，在程序上，RIA特别关注公众参与程序，认为应当建立公众全面参与的协商程序，以充分提供分析与评估的基础。

在上述RIA总体运作模式中，研究者也指出了RIA运作的一些共同经验，如：需要建立组织有效的监管体制框架、建立中央层面的监管审查与协调机构、建立国家层面的监管影响分析指引、高度重视监管对经济、社会和环境的影响的分析和评估。不仅如此，更加值得关注的是，在RIA中，特别强调利益相关者与专家的意见，会将相关的规制动向与政策公布于众，征询公众意见建议，接受社会的评价，并依据这些评价，进一步完善政府的规制动作。这一民主基础在国内学界也受到关注，有学者据此提出如果未来引入RIA也应让公众广泛参与到这一程序中。这有利于提升政府出台规制措施的社会可接受性，利于将来的执行。

(二)在国内立法中引入RIA的重要意义

作为一项运作较为成熟的，已经带来良好效果的事前程序，RIA并非只能适用于政府规制措施的制定。从广义角度而言，政府制定规制措施可以视为一种立法活动，政府依据立法法的规定也享有一定程度的立法权。因此，将RIA视为立法机关或行政机关为了出台优良之立法产品或规制措施，而特意设置在法律法规草案拟制阶段的前置程序亦无问题。如此，亦可从广义角度将RIA转化到立法机关的立法活动中。为清晰展示RIA与立法活动之间的关系，本文将两者之间的关系如图2表示。

▲ 图2  RIA转化的立法过程

RIA作为事前程序，已经被国外实践证明是提升政府规制措施质量的有效辅助方法，利用RIA这样的事前程序，通过完善立法程序，同样可以帮助立法机关生产优良的立法产品。

要在立法程序中系统性地植入RIA，必须明确三个关键性问题：一是引入这一程序对当下中国立法有何特别意义？二是在当下中国的立法规定中，是否已有RIA的相关规定？三是如何有效地将RIA转化为当下中国的立法规定？

从RIA的主要内容看，在当下中国引入RIA对于实现立法为民理念、提升立法质量、控制权力与保障权利具有重要意义。

首先，引入RIA有助于实现立法为民的基本理念和有效提升立法质量。立法为民是我国立法机关一直坚持的一个根本性的立法理念。《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一规定是我国政治权力与制度设计的根本所在。但是从宪法规定的“应然”到政治实践的“实然”并非一路坦途。在深受传统权力型政治文化的影响下，作为新国家制度设计中的根本理念——人民主体地位并不会自然而然地体现在各种制度设计中，也并不会自然而然地实现在各种政治实践中。因此，强调维护人民根本利益——执政为民、立法为民等，并采取一整套行之有效的措施监督、保障立法人员在制定法规时恪守这个基本原则，是极有必要的。

立法为民的理念在立法活动中是以民主立法的方式表现出来的。“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”《立法法》第5条就是对民主立法实现方式的规定。让人民能够参与立法是实现民主立法的基础所在，习近平总书记强调，“要完善立法工作机制和程序，扩大公民有序参与”，“创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”， 进而切实提高立法质量。只有这样，才能“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”。引入RIA正是对公众参与立法方式的创新，是对立法程序的重要完善。RIA可以作为立法前置程序，通过其制度设计有效吸收公众意见。从制度设计的基础与目的而言，RIA之所以产生，最初是政府为了确保所出台的规制措施能够更加有效地回应社会需求，因此在RIA具体设计中，要求采取各种方法明确社会需求，确认社会问题与规制目标，分析问题产生的原因，提出替代性解决方案或改善方案，与公众协商改善方案的可行性，最后展开法规范的草拟，确定相关法规范。在这一系列进程中，RIA要求政府必须增加与公众协商的次数，给公众更多方案，与公众现实需求保持一致。这样的要求，实际上就是通过程序设计释放一个民主讨论的空间，在这个空间，公众意见会充分释放，充分表达，立法机会与公众之间有双向交流与良好的互动，公众意见获得尊重和吸收，这是立法机关尊重社会需求、提升立法质量的重要路径。

其次，引入RIA有助于控制权力与保障权利。RIA的运作机制要求将立法机关的权力置于公众监督之下运行。如果立法机关过于神秘，行政机关过于权威，将不利于与社会组织和公民之间的互动。如果缺乏有效互动，公民和社会组织的意见无法传达给立法机关和行政机关，后两者将处于一个“黑箱立法”状态，所出产的立法产品显然也无法获得广泛的社会可接受性。值得关注的是，地方立法机关与行政机关在立法时，很容易扩张自己的权力，尤其地方政府利用规章制定权在很多时候会为自己创设权力，这是权力自我扩张倾向在立法上的表现。而运用RIA开展公众协商，寻找其他多种可能满足公众需求的选择，公布地方立法机关与行政机关可能出台的规制措施，多方征求社会意见并给予反馈，以此来衡量政府管制权力的运用是否正当，是否有助于管制目标的实现，无疑是对地方权力扩张的一种限制。这正是当下法治建设强调民主基础的价值所在。

RIA要求进行多种方案的发现与评价，这与当下社会治理具有非常紧密的逻辑联系。社会治理方式并非只有法治一种方式，还可以有其他多种方式。如果将法律视为唯一方案，那么，“立法泛滥”将是无可避免的。在市场经济发展的过程中，如果能够依靠市场自身解决的，就无须再行制定法律规则。只有在出现市场失灵或社会失灵的情况下，政府才可以介入，以自身所拥有的权力配置资源的方式实现帕累托改进。这已经是当下政府简政放权的一个基本理念。但这就需要我们去发现市场已经提供的解决机制，需要更多的信息收集整理工作，在立法程序和立法过程中设计更多民主要素，以便吸纳更多公众意见。

可以说，RIA中蕴含着权力与权利、民主与法治的基本关系，RIA的运作机制要求权力与权利、民主与法治之间形成良性有效的互动，这种互动通过RIA的不断实践，极大地推动了上述四者之间的相辅相成。

三、立法程序梳理：当下国内立法程序与RIA的距离

(一)《立法法》与地方立法程序规定检讨

无论是从与国际接轨的角度而言，还是从国内已有的立法程序进一步发展与深化的角度而言，引入RIA并逐步推行这项工作是有必要的，RIA是一种立法事前程序，其核心是引发社会对立法者所草拟的法案进行开放性的立法影响分析，其最终目的在于实现立法机关或政府机关的立法或政策能够契合经济社会发展的现实需求。国外已有的成功经验已经为我们带来了RIA运行的基本模板，在未来越发强调民主立法与科学立法的中国，RIA无疑能够为我们构造更加民主与科学的立法程序或政策制定程序，为提升立法或政策的质量提供重要的启示和帮助。

那么，从立法角度而言，这种程序在国内立法程序中是否有所设置？这就需要从《立法法》以及地方立法程序中加以检索。

首先是2015年修改通过的《立法法》在法律的立法程序中规定，列入常委会会议议程的法律案，有关机构应当听取各方面的意见，如法律案涉及的专业性较强，需要进行可行性论证的，可以召开论证会，如法律案存在重大意见分歧或重大利益调整的，需要听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表及相关主体的意见。与RIA最为相近的是第39条的规定：“拟提交常委会审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明。”

在行政法规的立法程序中，与RIA内容较为接近的是第67条：“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。”

除上述规定外，《立法法》在法律解释、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等的立法程序中，并没有再出现此类明确的要求。一方面固然是因为法律、行政法规的重要性要求必须听取各方面的意见；另一方面，也是考虑到法律解释、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等下位法在立法程序上会遵循上位法程序，从立法技术上不必再做出明确要求。

尽管在《立法法》中能够寻找到RIA的近似内容，但这并不等于我国《立法法》已经有了RIA的规定，《立法法》的上述规定，与RIA存在的距离主要表现为以下方面：一是尽管《立法法》有近似要求，但现实中立法机关往往是在法律法规草案已经形成之后进行意见征求和说明，也即在现实立法实践中立法机关并未十分注重这一事前程序。而RIA的要求是在法律案草拟之前就必须进行公众协商，分析多选项的可能性，分析法律选项的成本收益，在法律案的草拟过程中实施更加全面的信息收集和协商工作，听取各方意见。这里需要特别强调征求意见与听取意见的区别，征求意见仅仅是一种“听”的过程，而听取既注重听，更加注重“取”——要听且要听进去，这就需要与社会公众进行双向的交流沟通。但现实更多的是“听而未取”，缺乏双向交流，由此导致很多法规范难以满足现实社会需求和公众意愿。二是地方性法规、自治条例和单行条例、规章等在制定过程中，往往因为没有《立法法》的明确要求而不够重视听取各方面意见。除非RIA能够在《立法法》中被确定为强制性程序，否则地方立法机关是缺乏足够动力进行不同方案的详细检讨的，只会选择一贯行之的“单方方案”。因此在地方性法规等的制定过程中，往往是由部门提出草案，而这些部门在草案草拟过程中，限于部门利益，与公众协商的渠道十分狭窄，有的地方甚至并没有开放此类渠道，仅仅在本部门内部进行立法调研，导致草案草拟部门“自说自话”，从而使立法质量受到严重质疑。因此，虽然近年来的立法实践有注意到听取公众意见，但听取的过程、听取的结果、替代措施的考量等并未有较为成熟的制度性规定，这与RIA的民主要求相距甚远。

其次是各地人大与政府有关RIA内容的规定。事实上，近年来随着立法为民观念逐步深入人心，有关立法公开的要求也得到逐步回应。各地人大与政府对法案草拟也有了较多考量，纷纷出台了制定地方性法规和规章草案的程序性规定，从时间上看，地方人大有关制定地方性法规程序规定的时间要早于地方政府有关制定规章和法规的程序规定，如湖北省于1988年通过《湖北省人大常委会制定地方性法规程序的规定》，四川省于1993年通过《四川省人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规程序的规定》，杭州市人大常委会于1995年通过《杭州市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》，而后各地政府才纷纷制定有关人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定。从立法项目的规划与提出、法案草拟的准备与实施等各个环节强调对社会和公众意见的吸收，开放了部分与公众进行沟通协商的渠道，如网上公布草案征求社会公众意见等。

尽管地方人大与政府在法案草拟上已经认识到吸收公众意见的重要意义，但在具体程序设计上仍然存在不少问题，如开放信息的管道比较单一，往往是以网络渠道开放，但真正能够接触到并愿意反馈此类信息的公众为数较少，而即便向有关立法机关提出了立法意见与建议，能不能获得认真对待，能不能获得立法机关的回应、吸收与采纳等并没有明确规定，导致公众参与的积极性较低；再如地方立法机关存在的地方利益与地方保护问题，公众需求的表达和立法反映往往会受到各种阻碍，很难获得立法层面的肯定，这一点在近年来所发生的环境群体性事件上有充分体现。可见，地方立法机关在法案草拟活动上与RIA的要求同样有着不少差距。

(二)国内法案草拟阶段与RIA的距离

从上述检索可以发现，当下国内法案草拟阶段与RIA的距离主要体现在以下方面。

首先，在立法规划方面存在三大差距：第一，立法规划缺乏全局性与宏观性。地方立法立项请求多数由地方政府职能部门提出，虽然也允许公众提出立项请求，但现实中很少有公民积极主动地行使该项请求权，即便行使也难以获得有效认同。因为立项请求主体的单一，地方立法机关在立法中处于比较被动的地位，难以从全局掌控立法整体，也难以做出有效宏观调控，无法从总体上体现出地方特色。第二，立法规划中部门立法倾向严重，因为立项请求主体的单一，部门立法在地方立法中占据主导地位，也导致了管理立法增多，真正认真考量管理部门与法案受影响者之间平衡关系的立法较少。第三，立法规划项目中缺乏对已有地方性法规的修改和废止项目，过于重视新法所要规制的社会需求，忽视已有法规所规制的社会需求，容易导致已有法规与社会发展的不相适应，以及法规体系的混乱。

其次，在法案提出方面也有两个问题：第一，法案提出权的主体比较单一。已有法律法规虽然规定公民也有立项请求权，但对公民的提案权却几无涉及。从各地已有立法实践看，虽然能够提出法案的主体并不少，但真正提出法案的主要是人大系统与政府系统，法院、检察院提出的很少，而代表团、代表联名提出的法案虽然不少，但真正能够列入议程审议并通过的也较少。因为提案权主体的狭窄，诸多社会需求无法通过正当、合法的渠道纳入立法考察范畴，这不仅与立法作为平衡政府权力和公民权利的“公器”作用不符，而且也损害了民意表达，直接减损了立法程序彰显民主价值的功能。第二，享有提案权的主体未充分承担职责，未充分行使职权。这方面的原因，固然是因为享有提案权的部分人大代表素养并不是很高，无法提出有质量的法案；同时也在于未能建立有效机制为代表提出法案服务，使代表们只能做“听”与“审”的工作，而不能做“提”与“说”的工作；还有部分提案主体所提法案也是与自身部门和条块利益直接相关，未能充分代表民意和民利。代表没有充分行使提案权的结果是，立法的民主性与公正性受到质疑，立法工作更多依从政府的职能部门。

最后，在法案草拟方面与RIA也有如下四个差距：第一，法案提出者与决策者的政策目标与立法意图并不明确。实践中，要么是提案者与决策者自身对于法案的政策目标与立法意图不明确，认识不深刻，要么是提案者与决策者未能很好地将政策目标与立法意图传达给起草人，因而起草人就必须承担起帮助提案者与决策者形成明确政策目标与立法意图的任务，或者首先需要摸索清楚提案者与决策者的目标与意图，在起草法案之时，还必须能够将目标与意图贯彻落实到草案中。第二，各地方立法机关的法案草拟工作并没有统一的制度。这固然是由于各地基本情况不同造成的，但缺乏一个统一的法案草拟制度，将使得各地对法规影响分析程序的落实状态迥异，而且各地对法规影响的分析评估也必然有所疏漏，有所懈怠。第三，地方法案起草渠道比较单一，多数草案由政府职能部门完成起草工作，虽然有利于草案尽快形成，但也直接导致了部门立法、条块分割，甚至可能导致出现罔顾现实与权力的合理配置，盲目扩大本部门权力的草案。同时也容易造成法规重复、交叉、相互脱节与矛盾。第四，法案草拟工作没有做好部门协调工作。这是法案起草工作最值得关注的问题，因为一部草案往往涉及多个部门职责权限的划分，如果部门协调工作没有做好，那就代表法案所涉及的各方利益并没有获得平衡，法规范对利益的处理还存在欠缺，也即质量还有问题。这必然会影响到草案后续的审议与通过。

综上可知，虽然当下中国无论是中央层面的立法还是地方层面的立法都有部分与RIA类似的规定，但与真正的RIA还存在不小差距。因此本文论述的第四步是对引入这一程序所存在的具体困难进行检讨，从而为引入RIA提升立法质量扫平障碍。

四、困难检讨：国内立法引入RIA必须解决的难题

虽然目前我国立法在程序上已有部分RIA的相关内容，但从总体而言，要在我国推动RIA还存在以下困难。

(一)RIA的基本理念尚未形成

引入RIA面临的第一个困难是当前立法者尚未对RIA形成清晰的理念认识，也就是说当前立法者还没有形成对“影响”进行“分析与评价”的意识。

尽管当前我国立法基本上遵循这样一个立法活动前的逻辑顺序：即依据社会需求提出立法项目—确定立法目标—检讨现行法规定—咨询有关机关和专家学者—咨询公众等，但并没有任何一部法律法规规定应当将以上活动通过某种法定方式记录、保存或者备案，亦无任何法律法规规定立法机关在进行以上活动时必须遵守相应的操作步骤和实施程序，更加没有要求立法机关在草案拟定的条文中说明规范的形成与证成过程。即便在当前有关政府信息公开已经得到了社会多数人的认同，但对于此类信息，仍然较少公开。

与此同时，立法机关往往忽略了两个重要操作步骤：其一是未能充分考虑替代性方案，即除立法之外，还有没有其他方案足以解决问题、达成规范目标；其二是未能充分考虑到法规可能带来的社会成本，虽然立法机关会预估立法产品的执行成本，但执行成本仅是就执法机关而言，对于社会公众而言，法规还有一个社会成本问题，公众要为此项立法付出怎样的成本往往被立法机关忽视。而这两项内容，是RIA中较为受到关注的重要内容。

当然，最重要的是，无论立法机关还是社会公众，目前都尚未清晰认识到执行RIA的意义所在。对于立法机关而言，RIA并非立法机关在制定法律法规时必须遵守的法定程序，既没有法律的强行规定，也未形成一个立法惯例，不具有任何外在的约束力，即便不进行征求意见或公众协商，也没有相应的罚则。

虽然目前各地人大与政府在立法程序上已经体现出部分RIA的内容，但从部门需求而言，并非那么紧迫，各地立法机关也在考虑RIA整体程序可能会带来的成本问题，同时，也会表露出对公众是否能够始终理性地参与立法协商的质疑。

(二)RIA的具体操作存在困难

引入RIA的第二个困难是在RIA的具体操作上存在需要解决的难题，也就是说“缺乏分析方法和可行性论证的方法”。

尽管当前部分立法在一定程度上考虑到法案对社会的影响与冲击，考虑到立法的执行成本与收益，但这些考虑更多地停留于立法机关内部，还远未能成为一项有约束力的制度。其原因亦在于RIA操作上也有一些难题需要解决。

首先，RIA本身的实施需要一定成本。RIA是存在成本问题的，那么此项成本应当由谁承担，是立法机关，还是接受委托的机关？他们是否愿意承担此项成本，如何才能让他们自愿承担？这实际关系到RIA的评估范围和评估内容，是否所有的法律法规或政策的出台都需要进行评估？一旦进行评估，是否要进行全面评估还是部分评估？评估是多阶段性评估还是一次性事前评估等问题都需要进行议定。从目前国内已有实践来看，环境影响评价制度是一种事前一次性评估制度，重大事项社会稳定风险评估制度是一种事前一次性评估制度，两者均有一定的评估对象——环境影响与社会稳定。《行政许可法》第20条所规定的：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价”，这也只是定期针对特定对象的评价。由此可见，国内在实施RIA部分内容上也没有形成一定的规范，主要是针对重要内容进行事前一次性评估，并且评估也不是全面评估，而是特定方向的评估。那么，对地方性立法而言，是否一定要进行全面评估？这可从地方性立法的内容进行分析，如果是执行上位法的执行性立法，应无太大必要进行全面评估；如果是先行先试的创设性立法，有较多的创新与自主规定的，可能会对社会造成“负担”的，就有必要进行评估，至于评估的面向究竟是哪一个，主要应当依据“负担面向”来进行具体确定。

其次，如何进行相关影响分析评估。RIA要求进行相关影响的分析评估，主要采用的方法是成本收益方法，其总体要求是收益应当大于成本。但既然要进行成本收益分析，就无可避免会遇到两个难题：一是必须能够量化相关规制措施的成本收益数值，但这一点并不那么容易，实践中必须考虑到人权、文化、两性、平等等多个层面的因素，因此即便在实施RIA已经较为成熟的国家，也不得不允许在某些情况下采用定性分析方法说明成本收益，但这就陷入了一个“对正当性的辩论困境”，最终能够获得通过的只不过是对立法的一种“背书”而已。二是一般公务员是否已经具备此种专业化素质以进行成本收益分析还有疑问，我们很难想象目前基层公务员具备此等素质。如果在不具备此等素质的情况下，RIA很可能会成为一种简单的“填表式”活动，公务员只是简单地勾选备选的答案，无法发挥RIA的深层次作用。

再次，什么样的评估机构的评估是客观中立、值得信服的？西方国家已有的较为成熟的RIA体制主要是通过国家层面的评估机构，这一方面能够理顺评估的体制，另一方面也是评估权威性的来源。例如，美国的评估机构是白宫办公厅设置的管理和预算局、信息和规制事务办公室等国家级机构，英国的评估机构较为复杂，包含了规制责任专门小组、规制影响小组、部门规制影响小组、规制改革大臣、小企业服务局、财政部、议会协商办公室、更好规制特别小组、议会委员会、国家审计署等一系列国家级组织。在目前国内实践中，一般是由拟出台政策或法律的行政机关或立法机关组织进行影响评估，在已经预设立场的情况下，很容易过于夸大自身的利益而有意无意地忽视成本问题，毕竟在部门面前，部门利益最大化也是其最为理性的选择。即便是美国这样的分析评估组织体系，也存在一些令人质疑的地方，如美国布鲁金斯管制研究中心曾经提交的一份报告指出，美国的分析评估小组提交给美国总统和国会的评估报告内容不全面，对管制利益过分突出。体制内的评估面临客观公正的疑问，但体制外的评估组织却没有成长到足以单独进行评估的程度，因为规制影响评估对数据的可靠性和专家的专业能力要求较高，这就要求体制外的评估组织必须具有较强的技术支撑能力，但能力不足是目前想要运用体制外评估却无法顺遂的重要原因。

最后，如何整合法律草案拟定的各项已有规定以实现RIA。目前RIA的有关事项零散地规定在法律法规中，散落并实施于各个不同步骤之中，但是这些步骤的先后关系为何？如何使这些步骤能够成为一个集中统一的程序规定，如何将这些规定转化为一个统一有序的整体，也是一个难题。

尽管存在不少困难，但RIA对立法质量提升确有重要意义，因此本文论证第五步是针对上述困难提出引入RIA的建议。

五、建议探讨：当前立法机关引入RIA的可行措施

要在当前立法中引入RIA，首先要求立法机关必须深刻认识RIA的重要意义。一般而言，有关国家与公民的制度设计都具有这样的假定：作为国家代表的权力机关(权力理性)，与社会公众自身(权利理性)，都是愿意并且能够进行理性沟通的。RIA正是实现权力理性与权利理性有效沟通与良性互动的程序。它要求权力机关在即将对公众进行法律规制之前，必须就法规范可能造成的对特定群体或社会整体的影响进行理性分析与沟通，以确保权力机关所拟定的法规范具有必要性、合理性与正当性，确保法律法规是公众自愿选择的结果或至少获得较多数公众的支持。因此，该项程序强调在法案拟定之前与公众全面沟通，而不是事后的成本收益分析或立法后质量评估，注重的是沟通过程与沟通结果，而不是权力机关闭门造车或简单地征求意见。这对于重塑当下权力机关与公众之间的互信关系具有十分重要的意义。

针对我国目前在立法程序上的问题和在推动RIA上的困难，要真正实现和提高立法质量，关键问题并不在于如何完整地引入国外的RIA，而是必须整合已有的立法资源，同时完成以下三项任务：一是使相关立法机关及其工作人员了解RIA的重要意义，明确RIA的基本概念与理念；二是提出能在中国适用的RIA的适当流程与步骤；三是建立适合中国国情的RIA推动单位与责任机制。

(一)树立RIA基本认识与理念

RIA目的在于保障所制定的法规范具有社会正当性，促成法规范的社会效率，但进行RIA活动之前，必须具备以下共识。

 1.RIA经济分析的目的 

RIA中比较常用的是经济分析方法，尤其是成本收益方法，其目的在于将有限资源进行合理分配，使资源能够发挥最大效益。但必须明确的是，经济分析容易给公众和立法者造成误解，以为立法就是为了获得最大经济收益，为此，必须将有限立法资源集中在那些能够产生收益的法律法规上，如民商事法律法规等，对于那些无法产生最大经济收益的法律法规，往往并不如何重视，如教育法规、社会保障法规等。这无疑是误解了RIA中经济分析的目的。

 2.RIA分析的对象问题 

从RIA相关内容来看，最受重视的分析对象是以立法实质内容为主，而以立法形式要素为辅。为此，必须密切关注法规范可能造成的实质性社会影响。因而在RIA中，也有一个资源分配问题，必须将优势资源分配于对法规范可能造成的实质性社会影响的评估上，而不是进行面面俱到的分析。

 3.RIA要求慎重对待替代方案 

对于是否必须制定法律规范进行调整，这是RIA的一个重要问题。为此，立法机关必须详细考察是否还有法规范之外的替代方案可供选择，如果存在这样的方案，那么法规范方案与法规范方案之外的方案，何者对社会和公众更为有利？

 4.RIA要求认真考虑法规范的实效 

立法规范所产生的实效情形，是RIA选择法规范的判断基础。但是能否产生实效，并不取决于RIA，而是取决于法规范能否直接或间接影响受影响者的行为动机，进而产生行为和实效。因此RIA要求在选择法规范应当认真考虑法规范对受影响者行为动机的影响，同时调查其对替代措施的偏好选择，充分了解法规范产生实效的可行性。

(二)明确RIA的基本流程与步骤

既然立法有质量之说，那么立法就应当尽量遵从质量管理方法，摒弃那些目前看来相对简单、难以确保质量的生产方法和流程。借助PDCA管理循环等品质管理方法以实际提高立法质量是很有必要的，这些品质管理方法一是可以使立法产品最大限度反映社会需求，满足公众需要；二是可以避免传统立法者的思维定势，即仅仅从法律制度本身供给面思考社会需求，这些管理方法可以为立法者应对社会需求提供新视角和新方法；三是可以避免立法者仅从政治需求与个别问题出发进行法律法规的修改与补充。

PDCA循环管理方法是最早由休哈特(Walter A.Shewhart)于1930年构想，后来被美国质量管理专家戴明(Edwards Deming)博士在1950年再度挖掘出来，用于改善企业经营管理的重要方法，它是全面质量管理所应遵循的科学程序。全面质量管理活动的全部过程，就是质量计划的制订和组织实现的过程，这个过程就是按照PDCA循环，不停顿地周而复始地运转的。其中，P(plan，计划)是指必要性分析，在发现问题并分析问题的基础上，确定方针和目标以及活动计划；D(do，执行)是指提出解决方法并具体运作，以实现计划和目标；C(check，检查)是指总结计划的执行效果，评估解决方法的可行性，简言之就是明确效果，找出问题；A(action，行动或处理)是指将可行的解决方法作为经验保留并标准化，作为下次工作的指导，而对于未解决的问题，则进入下一次PDCA循环。

2003年英国政府也制定了与PDCA类似的ROAMEF的管理循环程序，主要体现在《中央政府政策评估与衡量绿皮书》(The Green Book: Appraisal and Evaluation inCentral Government， 2003)。在ROAMEF循环管理中，R(rational，合理的)指的是所要解决的问题应当具有合理性与必要性，不合理与非必要的问题不纳入管理中；O(objective，目标)指的是要设定解决方法达成的政策目标范围；A(appraisal，评估)指的是对解决方案进行成本收益评估；M(monitoring，执行)指的是具体落实并监督所选择的解决方案；E(evaluation，评价)指的是对执行成效进行衡量检讨；F(feedback，反馈)反馈检讨成果，形成新的问题，进入下一轮循环管理中，由此形成了RIA的14项操作内容。

2014年《澳洲政府法规指导手册》中对RIA基本操作流程有七大步骤的规定：①界定所要解决的问题；②界定政策目标与所需要的政府行为；③考量具体所要选择的政策工具与方案；④评估各方案的效益；⑤咨询各方意见；⑥决定最佳方案；⑦执行方案与再度检讨。

参照以上内容，可以归纳出以下RIA的整体操作步骤。

 1.问题界定 

通过对现实生活的观察，提出问题：现行法治与社会需求的具体落差何在，现场市场运行、经济发展和社会发展所遭遇的困难与障碍有哪些，当前法治存在的问题有哪些，等等，具备问题意识才能进行下一步。

 2.法律目标 

发现并分析问题之后，在选择法规范之外的替代方案之时，对于问题的解决希望能够达到什么样的目标，在选择法规范之时，希望达成的立法意图为何？这些目标必须明确。

 3.资料收集 

资料收集包括但不限于：一是现行的相关法律法规，二是所选择的解决方案可能直接影响或者间接影响的组织、集体与个人，以及具体会产生何种影响，是有利还是不利的影响。

 4.替代方法考量 

为达成特定目标的可能选择措施，应当同时将法规范方案与非法规范方案纳入考察范围，比较两种方案的成本收益，同时，必须关注维持现状与做出改变的成本收益，维持现状作为与其他选择方案的比较基准，是指维持现有各种条件不变的现状方案，是否比其他选择方案更加有利或者不利，各项措施的可能成本与收益是比较的结果。

 5.咨询意见 

有关立法机关应主动咨询受法规影响者与不受法规影响者的组织、集体和公民的意见，尤其了解受法规直接影响者对选择方案的偏好，以及相关建议。

 6.评估分析 

就各种选择方案进行成本与收益分析(cost and benefit)，或者成本与效能分析(cost and effectiveness)，以确保所选项的方案能够产生最大的社会净收益。至于评估特定事项，应当由特定机关依据事项性质进行，经过仔细咨询和分析后，提出相应的建议与规范，但应当说明调整或者新制定规范的充分理由。

 7.法规拟定 

就所选择最适合方案的规范措施，进行法规草拟。此时应当对法案相关问题，如体系、语言、规范事项与内容有全面具体的构想。

 8.过程公开 

相关立法的过程应当公开，结果应当做成说明书，并在法规拟定前公开。

(三)建立RIA推动单位与责任机制

要促成RIA在国内立法中的建立和运用，必须要有专门的单位推动和负责。这点国外已有成功经验证实。如英国内阁下设规制影响部门(Regulatory Impact Unit，RIU)、美国总统下设有行政管理和预算局(Office of Management and Budget，OMB)、新西兰财政部设立规制影响分析小组(Regulatory Impact Analysis Team，RIAT)、澳洲政府设立最佳实践监管办公室(Office of Best Practice Regulation，OBPR)、日本内阁设立规制改革委员会(Council for Regulatory Reform，CRR)、韩国设立规制改革委员会(Regulatory Reform Committee，RRC)等，都是以专门单位推动法规影响分析，将影响分析的各项活动纳入统一管理。我国如果让所有的规制与立法都由国家层面的机构进行影响评估并不切合实际，因此并没有必要照搬建立这样的国家层面的单独负责机构，但是仍有必要在现有体制框架内寻找一个适合单独运作及具有常设性、协调性、适度中立性的机构，目前在中国比较合适的推动单位是各地方人大的法制工作委员会与政府的司法行政部门。与此同时，修订相关法律法规，规定有关RIA步骤与流程，如各地的法规起草程序规定，政府信息公开规定等。此外，还应当建议一个相应的立法信息平台，以便于RIA收集社会意见。

(四)未来推动RIA的挑战与最大保障

面对国际风云变幻和国内社会变动的需求，如何确保法律规范能够反映民意，符合人民群众最大利益，最大限度提升立法在国家与公民之间的作用，同时，为避免政府滥用行政权力，割裂法律执行与立法目的，最适合的解决方法是将RIA导入立法制定程序。

但未来推动RIA最大的挑战与保障不是制度设计的问题，而是立法机关的决心与人民的态度问题。

一是立法机关是否甘心接受法律法规以反传统的方式由下而上制定？立法机关工作人员是否已经进行了相应的培训，具备了相应的素质？培训规制者是所有试行RIA的国家的一项重要工作内容，如英国、美国和欧盟以及经济合作组织国家都制定了一系列详细的RIA操作指导用以培训本国的官员。

二是人民是否愿意投入时间和其他成本参与RIA，是否愿意接受自身与立法机关理性协商的立法产品，是否愿意接受因为RIA导致的立法产品生产延迟？这实际上是公众参与的重要价值所在。公众参与在RIA中，不仅仅意味着一种来自公众的信息输入，更加是通过这种信息输入来实现政府规制或立法的正当性。公众参与一般包括发布让公众知晓的信息、向公众收集相关数据、就特定议题向公众进行征询、就专业问题向专家进行咨询以及征求公众意见等。公众参与应当贯穿RIA的全过程。但公众参与有时候是极为有限的，甚至不同群体的参与也会带来利益的分歧，不同的公众会向规制机关反映自身因为规制措施可能遭受的成本，甚至会夸大这种成本以实现自身阻止规制措施或谋求自身利益，这无疑对规制影响分析机关提出了更高的要求，他们必须具备更好的信息识别能力，能够有效进行利益计算和利益平衡。

结  语

从学理而言，RIA无疑蕴含着顺利沟通权力与权利的理论底蕴，是以程序正当性促进内容正当性的重要制度设计，是对立法质量提升的重要保障。从实践而言，RIA目前是OECD国家立法标准流程中的重要一环，是吸收公众意见避免立法或行政专断，以优质立法进行优质社会治理的重要环节。从本文立场而言，不仅希望当下国内立法流程能够吸收RIA，同时也希望行政机关在行政权力运作中能够树立RIA。因此本文建议，为最大程度实现为人民服务的目的，宜尽早在立法程序与行政程序中加入标准化的RIA。

（责任编辑：李   利）

（公众号学生编辑：钟沁怡）

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