作者：葛天博
葛天博，绍兴市地方立法研究中心副主任、副教授，华东政法大学司法学研究院顾问。
本文来源于《地方立法研究》2021年第2期，因篇幅较长，已略去原文注释。
乡村振兴是自然资源效力、多元人力优势、各种经济要素系统推动乡村社会现代化的过程。在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设进程中，地方法治是乡村振兴的直接保障，地方立法则是地方法治建设的基础。2015年《立法法》修订后，全国人大授予设区的市对城乡建设和规划管理、环境保护、历史文化保护等事项享有地方立法权，为设区的市的乡村振兴立法保障提供了规范性依据。然而，设区的市立法调整社会管理的内在行政特质，形成了部门利益代表全局利益、城市本位利益遮蔽乡村发展权益、管用脱责的设区的市立法困境。通过改变地方性立法观念、增加立法程序调研深度、克减部门利益内卷等方式，实现“把发展改革决定同立法决策更好地结合起来”的法治思维，从而依法推进乡村振兴。
一、乡村振兴立法保障的立法现状
二、设区的市立法保障的必要性
三、设区的市乡村振兴立法的重点
四、设区的市乡村振兴立法的问题与施策
结语
“乡村振兴”是国家推动城乡融合发展、缩小城乡差距的核心战略部署。作为一项国家战略，在法治国家建设图景中，乡村振兴在实施过程中不能离开法治保障。在国家法治与地方法治两级结构的层次中，围绕政治、经济、文化、生态等领域开展乡村振兴，无论是从国家治理、社会治理与基层治理的角度来审视乡村振兴所需的制度环境，还是从市级主体所具有的权能职责来看加强乡村振兴所需的国家主导力，设区的市立法对于乡村法治建设起到了承上启下的立法枢纽作用。我国现有的地方立法包括省级立法和设区的市立法两个层次，在省与设区的市之间，省一级人大负责的地方立法与全国人大立法相比具有区域性，然而，与设区的市级人大立法相比，省一级人大立法针对乡村振兴所需要的法治保障仍然未能有效地提出细则性规范。尽管省一级人大立法效力半径覆盖乡村振兴事务，然而，针对乡村振兴立法保障依旧显失针对性。一方面，以实施性立法为主要目标的省级立法因缺少来自国家法律的依据而难以实施创制性立法，由此导致设区的市在针对乡村振兴立法保障上遭遇“同情”。2015年《立法法》修改赋予设区的市享有地方立法权，然而，“部门利益等于全局利益”的传统管理思维习惯，导致设区的市立法往往被理解为行政立法，忽略了地方性立法也应遵循权利义务对等的立法原则。另一方面，地方性法规调整范围的限定，在一定意义上限制了乡村振兴设区的市立法保障的立法依据。设区的市立法所享有的地方立法权，是将乡村振兴战略从政策推进转向法治确权赋能的制度力量，如何将中央促进乡村振兴的宏观立法转化为市级空间内微观的乡村振兴地方性法规，从而充分发挥设区的市运用地方立法权促进乡村振兴战略的作用，对于法治国家、法治社会与法治政府的融合性建设，具有究问意义。
党的十九届四中全会强调，要“完善公共法律服务体系，夯实依法治国群众基础”。乡村振兴从其目标服务主体的范围来看，群众是党实施乡村振兴的直接受益群体。乡村振兴既是整合资源的战略，又是创新乡村经济社会发展秩序的治理战略。资源整合与社会秩序建立在国家治理体系与公共法律服务体系的共同涵盖下，促成了乡村振兴对立法机关提出的通过确权性规范实现乡村振兴合法化这一法治权能的诉求，从而满足乡村振兴过程中法治秩序建构的需要。全面推进依法治国的重点工作在基层，尽管近几年随着依法治国的全面深入，围绕乡村治理而颁布实施的法规制度体系在不断地健全中，然而，有针对性地促进乡村振兴的立法还处于亟须启动立法程序的状态，而围绕乡村振兴法律法规体系完善的问题一时间难以解决。乡村振兴需要“构建和完善乡村治理的法规体系”，乡村治理的全部内容既是国家治理的内容，也是地方治理的内容。因此，在国家关于社会治理的普遍意义上，中央立法应当为乡村振兴输送法律规范；在中央提出地方治理这一命题的意义上，地方应当为乡村振兴输出地方性法规，在普遍的和局部的意义上共同为乡村振兴通过中央地方建立两级法治保障。
乡村振兴在社会结构的层面上意味着乡村社会秩序的再构，以自发为特征的传统社会秩序在乡村振兴整体行动的基础之上，转向以扩展为特征的现代法治秩序。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出“法治乡村”概念，这就意味着乡村振兴在建成小康社会的时代背景下，“法治乡村”规制的范围包括“乡村公共权力、乡村事务运行、农民权利保障”等。“法治乡村”建设的规范渊源，在我国现有的立法格局中表现为中央立法和地方立法。中央立法为乡村振兴过程中具有普适意义的行为确权，地方立法则为乡村振兴过程中具体实施的政策赋能。中央与地方两级立法机关输出的规范体系，为“创新乡村金融服务、有序引导工商资本下乡、完善用地保障政策”等方面提供了依法依规展开工作的依据和根据。实际上，在中华人民共和国成立之后不久，党和国家就已经非常重视立法保障在乡村建设过程中发挥的重大作用，全国人大和政务院围绕乡村经济社会发展过程中的组织制度、经济制度以及企业制度等，遵循先规章制度试点、后上升为国家法律的步骤，从国家立法层面上先后颁布实施保障乡村发展的法律法规。在乡村自治组织的保障上，1950年12月8日，政务院第六十二次政务会议通过《乡(行政村)人民代表会议组织通则》《乡(行政村)人民政府组织通则》；1962年9月，党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例(修正草案)》；1988年6月1日，《村民委员会组织法(试行)》颁布实施；1998年11月4日，第九届全国人大常委会通过《村民委员会组织法》。为了保证村民组织的稳定性，在2010年修订《村民委员会组织法》的基础之上，2018年，全国人大常委会再次对《村民委员会组织法》进行修订，其重点是延长村民委员会委员任期时限，将此前的3年任期修订为5年任期，而且可以连选连任，从而以国家法律的规范形式，确保村民自治。自1982年村民自治被写入《宪法》以后，基层群众性自治组织的宪法地位得以明确。2007年党的十七大不仅首次将“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，而且将该制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入中国特色社会主义政治制度范畴。2017年10月召开的党的十九大强调“坚持和完善基层群众自治制度”，清晰的宪法定位与突出的政治地位为乡村振兴提供了政策与法律构成的双重保障。在乡村经济发展保障上，1956年全国人大常委会通过第一个《高级农业生产合作社示范章程》。时隔两年后，1958年轰轰烈烈开展的公社化运动导致该章程被废弃。进入21世纪，城镇化进程和新农村建设目标的提出，对农村经济发展提出了新的要求。2007年7月1日，《农民专业合作社法》开始施行，并于2018年7月1日修订。乡村振兴需要企业发展的支持，早在1997年1月1日国家就颁布施行《乡镇企业法》。从全国农业促进规范上来看，《农业法》于1993年7月2日施行，2013年1月1日修订。除此之外，围绕乡村经济发展而制定的具有相关性的法律法规，也在不断调整和丰富之中。1987年，国务院发布《耕地占用税暂行条例》，历经30年之久；2019年9月1日，《耕地占用税法》施行；2006年4月国务院公布《烟草税暂行条例》；2018年7月1日，国家颁布施行《烟叶税法》。党的十九大报告提出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”我国宪法授予农村基层社会自治的权利，这是乡村振兴的根本法保障；我国《民法总则》第101条规定，“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”，这是乡村振兴基于主体的一般法律保障；农村土地承包、“三权”改革与城里人可以回乡继承父母宅基地上房屋的诸多改革，为乡村振兴基于振兴内容提供了来自行政法规的专门性保障。在法律法规这一以国家为主体的法理图景中，设区的市无论是在实施性立法方面还是在创制性立法方面，在国家法律法规不断颁布实施的进程中，相对而言，其对于乡村振兴的直接保障作用更加凸显。
乡村振兴不只是经济增长意义上的发达，还包括政治、经济、文化、社会等乡村空间生态的一系列现代化。乡村法治是法治国家的主要内容之一，“越是强调法治，越是要提高立法质量”。从立法作用半径的意义上讲，设区的市立法是乡村振兴过程中秩序再构的直接依据。设区的市立法不仅是乡村振兴法治的前提保障，而且是立法权下沉至设区的市以推进乡村振兴战略实施过程中亟须探索与行动的目标。《立法法》规定，设区的市立法限于“城市建设和管理、环境保护和历史文化保护”等三个领域。然而，随着城市空间的不断外向拓展，设区的市立法与国家立法在上述三个领域中愈发重合。三者之间的不同在于中央立法调整范围的空间整体性和地方立法调整范围的局部区域性。设区的市立法作用于乡村振兴的直接功能，要求其制定颁布的地方性法规具有直接实施性的质性。2020年乡村振兴法列入全国人大年度立法计划，设区的市立法具有了上位法依据。作为承上启下的立法主体和实施主体，设区的市立法能够担当将上位法从抽象规范转化为具体法律法规实现的任务，又能够直接为乡村振兴提供地方立法保障。
城乡二元结构造成的城乡差距，由于城市空间内市场经济的繁荣，特别是城市吸纳乡村主干劳动力的持久性，以及城乡教育、医疗等资源分配的极度不均衡，呈现继续拉大的可能状态。这种可能的背后，实际上预示了现实的存在，对此，乡村呈现的“空心”状态给出了有力的证明。乡村的没落与中小城市不断通过集聚资源和人口向大城市、大都市加速转化的兴起，形成了城市空间增速小于资源消费速度的供给冲突。除此之外，还有城市基础教育资源的学区分配制度与外来人口子女获得教育资格的户籍制度之间的制度冲突。一方面，外来人口通过购房获得学区资格的“集体行动”，不仅造成了学区房价格居高不下，而且助推了学区周边房价的攀比性上升；另一方面，乡村教育资源的整理合并，基本上消解了留守儿童的学前教育，而乡村中小学的萎缩与教师资源的匮乏，倒逼他们跟随父母进入城市寻求高价的基础教育。与此同时，在城市外拓的过程中，近郊居民“近水楼台先得月”的政策优势，进一步提高了城市基础教育资源的覆盖密度。随着城市教育资源的满足性扩充，人口的聚集性效应提高了其他资源向城市集中的速度。诸如教育资源以外的医疗资源、公共服务资源、文化资源等资源系统，在城市与乡村之间慢慢形成类似倒立的“水滴”状。在城乡资源配置的市场化在为城市发展不断注入新鲜动力的同时，乡村则逐渐进入老弱病残的人口构成与社会发展“沙漠化”融为一体的“脱水”状态。城乡二元结构造成的差距，无法通过城市发展的减速、退步、停滞在等候中缩短，唯一的举措只能是通过乡村振兴，建立城乡一体化来拉近城乡距离，最终形成城乡一体化健康发展的生态性结构。乡村振兴不仅能够建立丰富的物质文明和精神文明，而且能够消除城市与乡村之间在地理位置上的隔阂，从而实现城乡作为一个空间整体的发展。随着乡村振兴不断缩减城乡差距，城乡同权同治逐步成为联合体的一致行动。城乡同权是指城乡居民在公共服务上的权益具有一致性、平等性、无差别性，城乡发展享有地方性法规的同等程度的促进和建设；城乡同治是指市级空间内所有主体，不因性别、职业、年龄、信仰、教育水平以及身体健康状况而受到影响，同样都是市级社会治理的参与者、主导者、权益人。城乡同权同治既是城乡一体化的基础，又是城乡一体化的结果。城乡同权同治的基础则是乡村振兴的物质文明与精神文明的统一体。所以，城乡一体化是促进乡村振兴的发展理念，而乡村振兴则为城乡一体化发展注入活力。
法治国家与法治社会的建设，无论是在国家与社会融为一体还是二者彼此分离的状态下，归根结底都是基层组织与基层社会在国家治理视野下的合法化调整。尽管社会在国家主权的地理划线内具有无形的边界，但是，在国家内部的社会空间内仍然分为上下不同的层次。大都市社会、中小城市社会、县城社会、乡镇社会与农村社会，这些都是社会的结构。然而，即便是大都市社会，其内部仍然存在基层社会，其存在的意义如同农村社会相对整个国家社会而言。大都市中的基层社会与国家社会中的农村基层社会有所不同的是，大都市的基层社会是大都市社会的基础，是以大都市的法治意识作为共同体认同的基础。乡村社会不仅是国家社会的基础，也是大都市基层社会得以保持永久生命力的源泉。
然而，乡村社会有其独立的认同基础，即彼此相互熟知且能够自我遵守、维护的是“内部人”腔调。在法治空间内，城乡一体化既可能造成城市法治替换乡村自治的情形，也可能推动乡村主动接受城市法治，还可能是二者通过某种共识促成法治与自治的融合。法治是一种抽象知识，而且是集体性知识，并非每一个社会成员对法治知识的理解都能达到符合法治内在思维的要求。因此，城乡一体化在法治社会建设的最大可能是城市法治意识和行动通过法治责任机关的乡村下沉及问责的方式，将乡村自治体系裹上法治的甲胄。依法治国与以德治国相结合的治国方略、“枫桥经验”中德治与法治相结合的基层实践，一方面证明乡村社会治理离不开国家法治的保障，另一方面证明法治社会建设的重点不在城市而是在乡村。与乡村社会不同的是，“庞大的都市生产生活体制管理成为渗透到任何时刻、任何场所的超级权力”，那些从乡村通过购房、租房在城市打工的乡村人不得不接受城市的资源聚集效应的现实，否则，难以融入城市生活。当他们重回乡村的时候，带去的不只是城市生活习惯，还有作为城市标识的法治意识。城乡一体化的最大公约数是共同的法治。城市作为利益的空间共同体，主体的多元化权益意识促成权益保护的最大公约数的形成，即法治社会；乡村同样也是利益的空间共同体，主体权益意识的“地方感”形成了权益协商的最大公约数，即情理社会。情理与法理之间的差别在于：城市空间的一体性决定了既要普遍的法理，又要特殊的情理，但是，法理是法治社会的基础，情理是法治社会的例外。就此而言，城乡一体化是乡村法治社会建设的开始，也是法治社会这一抽象的法治概念由具象变为具体的乡村法治社会的孕育过程。
(三）
乡村振兴的立法保障效果
直接取决于设区的市立法
乡村振兴既是社会建设过程中末端资源的重配过程，也是乡村主体身份赋权确能的规范过程。比如，宅基地是否可以通过转让使用权来获取收益、土地承包经营权能否进入市场转化为租赁收益权、农户作为权利的集合体是否允许其成员处分个人的权益等，均是在乡村振兴过程中无法回避的法律问题。与乡村发展相关的国家法律有5部，行政法规有13部、部门规章211部、司法解释2部、党内法规14部、团体规定12部。我国《立法法》授予设区的市享有地方立法权，与此同时，我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条第1款规定：设区的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。地方立法权与地方规章制定权的门槛设置，直接限制了县乡两级人民代表大会及其常务委员会和人民政府在管理、组织、协调乡村振兴过程中缺失因地制宜的规范调整权的行使，并增强了按章办事意识的僵化。存在差异化状态的乡村，要想通过振兴战略建成小康社会，需要最直接针对、易操作的立法保障。
乡村振兴是乡村秩序的新发展，是对乡村资源与主体权益的法治化调整。乡村振兴涉及诸如乡村规划、文化古迹保护、乡村建设管理、风俗习惯改造等方面的再构。设区的市人大及其常委会和市级人民政府所制定的具有实施性、先行性的地方性法规，对于乡村振兴中的乡镇一级大人及其常委会和人民政府来讲，难以化解乡村差异性需要的易行性规范的问题。此外，“投入高、见效慢、看城市、易提拔”的“三农”建设观念在不同程度上影响着乡村振兴战略的落实，其原因在于国家层面缺少一部乡村振兴法来改变各级政治主体的乡村振兴观，地方层面上设区的市立法权的悬空导致乡村振兴的具体问题难以得到法治的赋权确能。因此，全国人民代表大会应当赋予县级政治主体不折不扣地执行市级人大政府的地方性法规与规章的法律责任，也应当授予其根据地方治理需要制定基层规章的权限职责。
市级地方性法规从形式上看是一部通过人民代表大会及其常务委员会反映人民意志的规范体系，实际上是行政管理部门以“内部人视角”审视的管理办法，其立法的目标聚焦在城市中行政相对人的秩序管理。设区的市立法是国家立法权在纵向上的最低端，与设区的市立法相比，虽然设区的市立法适用于市一级政治主体的所辖行政区划，但是市级在立法意义上更加关注市本位及其市辖区、县、乡镇等整体意义上的地方性规制，因为市级地方性法规与政府规章往往都是先交由主管行政部门制定草案，之后再交由社会人士、普通大众、学者专家以座谈会、调研会、论证会以及咨询意见等方式进行讨论，从而确定终极方案。随着互联网技术的充分运用，网络平台成为立法过程中重要的调研媒介。地方性立法的调整范围主要是行政建设管理，受托单位的立法目标、理念、原则与条文规范无一不符合本部门的管理需要。市县乡(镇)三级行政管理层级的行政秩序，在设区的市立法层面上主要体现为市一级行政部门的管理空间。城市发展过程中产生的中心聚集效应，以及立法主体源于城市生活空间提供的印象和体感，导致市级地方性法规立法目标追求更加“内卷化”。县乡(镇)以及自然村的绝大部分成员因为仅仅直接与最近的行政部门发生行政关系，故对市级地方性法规的立法程序与过程持冷漠态度。立法主体的“内部人视角”与县乡(镇)村社成员的“外部人淡漠”促成市级地方性法规聚焦城市管理，围绕乡村发展需要所开展的立法供给则通过县乡执行市级地方性法规来完成。设区的市立法自体空间的秉性割裂了乡村振兴的立法供给通道，乡村振兴的地方性、独特性以及乡村情理意识形成的文化特质，被湮没在市级地方性法规的城市规则意识之中。
乡村振兴的实质是各种资源整合进入市场化、现代化、社会化和法治化的过程，在这个过程中，诸多原先由村民自治的内容，随着乡村发展现代化程度的不断提高而要被提升为国家法治的内容，如垃圾分类。因此，设区的市立法应根据《立法法》授予三大事项的立法权限，结合乡村振兴在不同阶段的发展情况，按照实用性、合宪性、前瞻性、有效性以及合宜性原则，通过地方性法规调整推进乡村振兴。
随着青壮年进入城市务工生活的比例越来越高，乡村社会结构基本上进入老龄化与儿龄化时代。乡村社会公共服务设施的建设，如养老设施、儿童福利设施、临时救助、学前教育设施、警务医疗、物流交通等基础设施的建设，应在已有的基础之上，通过设区的市立法形式实现法治化。乡村宅基地不规则分布对于乡村整齐划一的规划建设有着一定的影响，同时，基础设施建设的条件也往往受制于土地集体所有制的管理而难以仿照城市那样规模化建设。设区的市立法应在国家土地管理法律法规的基础之上，结合乡村人口结构、分布状态、宅基地使用、农田位置，以及乡村内部公共服务设施、公共基础设施和乡村社区服务、社会工作服务等场所便民服务的质效需要，制定符合乡村地域地貌和风土人情的乡村规划与建设的调整性法规。
乡村规划必然涉及土地调整、管理与使用，同时，农村土地承包权、所有权与经营权分置，对于土地、房屋拆迁以及城市居民继承宅基地房屋新型权利的设计，对于乡村公共服务设施建设具有直接的影响。乡村规划编制过程应充分尊重村民意愿，建立村民民主参与规划制度和规划决策。比如，垃圾分类回收站的配置与设置、垃圾分类回收点的设置等，都涉及乡村集体土地管理权、使用权与收益权的问题。因此，对于公共服务设施建设，着重在基础设施选址、基础设施规模、基础设施经营以及后续保障等方面，尊重法治下的自治，即以设区的市立法规制为主，村民自治为辅，制定实施《乡村规划与建设单行条例》，将乡村规划与建设列入地方性法规事项，从而确保城乡规划与建设在乡村振兴过程中同步协调，逐步推进乡村公共服务设施规划与建设的法治化。
文化保护是设区的市立法的三个事项之一，文化资源挖掘、发展与旅游业融合是乡村振兴的内容之一。乡村文化具有自发性、地域性、传承性特质，特别是在传统乡村文化的技艺领域，唯有手工制作才能传承的非遗文化往往由于后继人的缺失而导致失传。特别是在少数民族地区以及文化底蕴深厚地区，乡村文化的保护远比乡村文化的开发更有必要性和紧迫性。由于各地文化形成历史周期不同，文化内容与载体和表现形式也各不相同，特别是在少数民族聚居区域，每个民族都有自己的文化范畴与表达形式。在乡村振兴过程中，这些文化代表了各自群体的历史特征与社会基因传承。设区的市立法应当对市域空间内的各种文化及其表现形式实施立法保护，推动乡村文化事业建设和发展。通过设区的市立法荡涤乡村文化的糟粕，树立弘扬社会主义文化观与核心价值观的法治观念。依托乡村德治文化，以市级地方性法规的形式规范文化传承范围、文化主体、文化建设、文化发展，以及文化非遗申请人的主体条件、权利义务、非遗文化保护责任等方面，应从地方性法规方面丰富保护性立法。在文化传承过程中与外来文化发生的交流以及文化传承过程中的创新，应从市级地方性法规汲取规范性保障。从文化传承的法律行为、文化创新主体的法律关系、文化发展内容的法律权利义务等方面，“改变‘城市=先进、乡村=落后’的思维定势，引导农民树立文化自信与文化自觉”，采取创制型设区的市立法与实时性立法相结合的方式，制定实施“乡村文化事业与非遗传承条例”，将乡村文化管理和非遗文化传承纳入地方性法规调整范围。
我国乡村环境保护基础设施薄弱、居民环保意识不高，特别是尚未受到外来商业开发的一些乡村，一些传统的生活陋习与环境保护日益提升的意识要求之间存在抵牾。尤其是在乡村卫生、污水排放、垃圾处理、农作物焚烧等方面，这些日积月累的老问题虽然被列入环境执法清单，但是，运动式的乡村环境治理短时间内难以在乡村居住主体意识中形成自觉的环保行动。乡村振兴作为国家整个改革系统中的一部分，乡村环境保护应当符合国家环保政策与国家法律法规的具体规定。然而，国家环保法律法规的宏观性与普适性无法针对乡村这一特殊空间的环境保护给予特别关注。“建立在‘城乡二元结构’立法思维下的环境法律制度对美丽乡村建设存在严重的制度供给不足”，因此，乡村环境保护基于其主体的特殊性，应当交由设区的市立法通过地方性法规补全中央立法的空缺，实现乡村环境保护的专门性法规调整。设区的市乡村环境保护立法的重点，不仅仅是乡村这一地理区域特殊的河流水网、田野焚烧，还有家庭养殖、个体加工、农产品存储等方面。除此之外，更需要通过设区的市立法的精细化与可操作性，在调整乡村环境行为的过程中促进乡村环保意识的法治化。应制定颁布实施《乡村环境保护条例》，从环境保护权利义务配置、环境保护主体法律关系、环境执法范围、环境保护法律责任等四个方面，有针对性地通过设区的市立法为环保执法部门提供规范指引，从而将乡村振兴与乡村环保整合为乡村法治建设的内容，最大化地在法治轨道内推进乡村环境保护。与此同时，环境保护也是道德调整的对象，通过加强乡村道德建设、提升维护环境公益意识，把环境“共建共治共享”作为法律基本义务，纳入立法规范中。
从秩序构建的角度来审视乡村振兴，不难发现，乡村振兴意味着乡村秩序的重构，对国家立法提出了体系化要求，对设区的市立法则提出了精细化需求。在设区的市立法过程中，相关部门 “管用脱责”的行政管理意识，往往在执行的过程中以“难以实施”为借口而导致市级法规实施陷入困局。
1.部门利益法制化
设区的市直属部门以及所在地区(县)的行政负责人特别看重设区的市立法的倾向性是否有利于自身能力的施展和比较优势的发挥，靠近市政府所在地的职能部门负责人更容易“近水楼台先得月”。因此，设区的市在确定立法规划或者征求意见的过程中，具体业务部门是以强化行政管理权力和规避责任为出发点，而设区的市人大颁布实施的地方性法规，最终通过行政职能部门的法律实施才能实现设区的市立法的价值和作用。另外，大多数人大立法部门的工作人员由各具体业务部门的主要负责人流转安排而组成，在履行人大立法职能的过程中，不自觉地用“曾经干过”的行政思维作为主导立法的技术思维，这就导致了立法过程中的部门利益法制化。不仅如此，而且形成了方便行政部门管理的立法惯性与观念。尽管乡村利益是县级以上政治主体实现立法目标的社会基础，但是，乡村政治主体的法律地位决定了乡村行政主体的基层角色，因此，乡村永远被置于上级行政机关管理对象的范围，他们在立法上应该得到的立法保障被部门利益法制化消解。
2.立法民主性不足
在2015年《立法法》修订之前，设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域以依靠来自省级的“红头文件”作为市级空间管理的依据。“‘红头文件’作为地方政治权威的体现，执行力远远超过法律、法规”，致使各部门习惯于依据“红头文件”来制定符合自身利益的规范性文件，并影响设区的市立法过程中有民主程度。立法者的任务是表述法律，而非创造或者发现法律。为了能够保证设区的市立法被实施，市级人大往往是以立法提议人的身份做出立法决定，由具体行政部门提出立法草案，其间人大法工委邀请专家学者、律师等参与草案制定，向他们征求意见。尽管人大通过小民主的形式达到约束行政部门谋私的目的，但是，被邀请人员只是表达了城市精英意见，却没有表达乡村广大人民群众的生活体验共识。在设区的市级立法过程中，尽管委托第三方机构实施立法调研，然而，由于被调查对象往往被限定在能够表达清楚的条件范围内，同时，调研人员的“城市化”思考，把底层的生活感受和民间智慧排除在外，致使立法民主性的弱化。
3.立法能力欠缺
设区的市立法缺乏专业性人才从事专门立法。立法是一项保护人人全面自由发展的规则，而不是为了限制人们的发展。我国法学教育中设有法学理论一级学科，但是，立法理论研究只是其中的一个方向。专门性立法人才的培养，无论是体制还是机制都停留在学科层面，尚未下沉至学术层面，从而难以输出满足立法需要的人才。虽然市级人大法工委的工作人员基本上都有接受过部门法学教育，然而，立法正义理念要求下的立法者应持有的价值却无涉立场，与执法部门常发生直接的冲突。“大多数设区的市，无论是组织机构还是人员素质皆难以担当地方立法的重任。”新增授予地方性法规立法权的设区的市立法，仍然处于被动立法状态。在2018年全年度地方立法频次中，尽管与设区的市立法活动相比省级立法活动占较大比重，但仍反映出其滞后性与缺乏实际性的问题。就省级人大及其常委会而言，“在有的地方，人民代表大会甚至从未制定过地方性法规”，其根本原因在于缺乏专业性的立法工作人员，设区的市立法也存在同样问题。
1.破除部门利益法制化
“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行”。设区的市立法不仅应把“推进科学立法、民主立法、依法立法、以良法促进发展”作为地方性法规立法原则之一，而且要“加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革有法有据，把发展改革决定同立法决策更好地结合起来”。重塑市级地方立法调整范围的观念，根据词频和词云分析，“保护”与“管理”双轮驱动已成为设区的市地方立法的核心主题，立法者的主体性意识非常强烈。“城乡”概念在该条文中作为限定词的语序构成，包括两方面的含义：一方面，授予设区的市在立法治理城乡经济社会发展中规制的责任事项的权利；另一方面，通过立法权限为设区的市制定地方性法规设定了立法义务，即立法调整范围应是城乡并举。
2.严格立法过程民主性
立法民主性是我国人民代表大会制度的基本要求，要彻底改变立法横向调研的“参考”习惯，应当深入法规效力范围内的基层，广泛听取“田头地埂”意见，深入纵向调研。“枫桥经验”中村规民约采取“三上三下”工作法就是一个很好的例证。从乡村振兴的政治责任主体来看，具有直接管理权责的一级组织是县乡(镇)人民政府，一级市属行政部门。因此，设区的市立法在约束行政部门不合法责任指向乡村的行为的同时，要通过提升立法过程中的民主性，拦截部门假借行政管理难度高的借口，防止立法条文中存在“宜粗不宜细”“强化职权弱化职责”“强调处罚漠视引导”“突出权力轻视权利”的立法动机。立法过程民主原则的贯彻执行，是确保设区的市立法“坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法的引领和推动作用”的基本要求，从而实现乡村振兴立法保障的精准聚焦。
3.提升立法专业化水平
中国特色社会主义法律体系已经在2010年如期建成，国家法律体系完备之后的接续工作便是地方法规体系的及时跟上。因此，设区的市立法不仅要根据本地需要依法推进地方法律体系不断完善，而且要针对乡村振兴战略提升立法专业化水平，为之提供高质量立法保障。首先，设区的市立法应遵循立法规划、立法提案、立法调研、立法立项、立法草案、立法审议、立法备案、立法表决与上级人大审议、颁布实施的立法程序。精细设区的市立法程序不是烦琐复杂化，而是更加充实、发挥设区的市立法的规范性调整功能，从而在程序上保证立法专业化水平的不断提升。其次，改变传统的地方立法观念，坚持法治国家、法治政府与法治社会一体化建设中的法治思维，摒弃地方性立法首先考虑方便行政管理的立法意识，要针对乡村振兴的战略目标，确保设区的市立法提升保障能力。最后，适度调整设区的市法制工作委员会、专门法律委员会中专业人员的比例，建立一支稳定性、专门性、专业性和社会性相结合的立法人才队伍。
乡村之间拥有的自然禀赋、发展生态、地理人文、组织建设等系统形成的比较优势，在乡村振兴中的发力依靠设区的市立法提供保障。国家通过解除设区的市地方立法的空间制约，转变设区的市立法观念，促进设区的市立法与乡村振兴基于乡村法治建设的共同体，不仅在一定程度上整合了以城市为中心的周边资源，带动了乡村振兴，而且有利于推进以城市与乡村为主体的法治社会建设。
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《地方立法研究》2021年第2期目录与摘要
马竞遥：设区的市地方立法权限的实践问题
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