申卫星 刘云 | 数字中国建设需要一部“数据资源法”
要目
1 启动“数据资源法”的必要性
2 “数据资源法”拟解决的主要问题
3 制定“数据资源法”的基本思路
4 结语
导读：数字中国的发展需要依法治国与以数治国相统一。党的二十大报告提出，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法工作。而数字中国同时涉及重点领域、新兴领域和涉外领域，必将成为国家立法机关的关注重点。从数字中国的新兴法治保障体系来看，已经逐步形成了个人信息保护法、网络内容治理法、信息系统安全法、数据流通利用法、人工智能治理法、平台市场治理法、网络空间国际法和新技术新业态法相互独立、相互支撑的法律体系发展趋势。这八大领域已经形成了系列的政策和法规文件，各部门正在按照各自职责分别推进相关立法体系的建立健全。其中，数据资源开发利用法是以数据财产权制度为核心，涉及数据资源流通平台、数据财产权主体、数据经纪商、数据资源标的物、数据开发利用合同等内容的新兴制度。这是当前启动专项立法最为迫切、时机最为成熟的数字立法，本文重点对此进行阐述，提出数据资源开发利用专门立法的必要性、所要解决的问题和可能的规则体系设计。
一、启动“数据资源法”的必要性
欲求中国数字经济的高质量发展，亟须制定一部“数据资源开发利用法”，其亦可简称为“数据资源法”。个人信息保护法以个人的自决权为基础保障人格权益安全，网络内容治理法以信息内容传播秩序为基础保障社会的公序良俗稳定，信息系统安全法以设施运行方案为基础保障网络访问可控，平台市场治理法以公平交易秩序为基础保障消费者和经营者的权益，人工智能治理法以算法规则为基础保障智能社会公平可持续发展，新技术新业态法以各应用场景为基础维护特定行业的秩序指引，网络空间国际法以涉外关系和国际共识为基础构建跨国互联网秩序，数据流通利用法则以数据资源为基础构建互联互通的数据要素市场。数字中国的新兴法律体系需要上述不同目标的法律制度共同支撑，数据流通利用法是其中少有的以“发展”为核心理念的法律制度。在“安全”理念下，《个人信息保护法》《网络安全法》《数据安全法》《互联网信息服务管理办法》等已经基本形成了安全保障体系，然而在世界各国争相抢占新一轮信息技术革命机遇的背景下，我国在发展范畴特别重要的数据流通利用法领域的进展相对缓慢。
习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议通过的《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称“数据二十条”)，对于数据资源开发利用进行了重大的政策布局，凝聚了数据流通利用的基础共识。然而，该意见提出的一系列决策必须借助于国家立法才可以解决。例如，数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权分置的产权运行机制，属于基本民事制度，是《立法法》所明确的国家立法保留事项，只有通过国家立法才可以建立；意见要求培育一批数据商和第三方专业服务机构，但这些机构面临着《数据安全法》《个人信息保护法》等安全管理要求的制度障碍，亟须通过“数据资源法”来确认数据要素市场相关参与方的合法身份和职责。
从立法实践来看，推动数据流通利用的立法是提升一国数字经济竞争力、掌握数字社会规则主导权的重要举措，也是解决地方立法权限不足和碎片化市场问题的关键。例如，美国是普通法体系，其数据安全和流通利用的立法都相对滞后，但也出台了《数据经纪人法》，保障数据经纪产业健康可持续发展。欧盟则带有鲜明的大陆法系传统，其优先完成数据安全的立法工作，然后迅速启动了数据流通利用的立法工作。欧洲在《个人信息保护法》《网络与信息系统安全指令》发布后，分阶段颁布了《非个人数据条例》《开放数据指令》《数据治理法》，以加强个人数据、企业数据和公共数据的流通利用；《数据法案》也已于2023年5月获得了欧洲委员会、议会和理事会的一致同意。该法案旨在释放部分数据，赋予消费者、企业和公共部门机构访问权，从而提升欧洲各类数据资源的互联互通能力。有数据预测，通过《数据法案》解锁目前未充分利用的数据，到2028年将为欧盟成员国创造2700亿欧元的额外国内生产总值。此外，日本制定了《官民数据活用推进基本法》，促进公共数据和私人数据的使用；韩国出台《数据产业振兴和利用促进基本法》，强化全国数据交易市场的统筹安排；英国、法国等也启动了为新技术(特别是人工智能)发展畅通数据供给的立法储备研究工作。而从国内立法来看，我国已有30余个省市出台了数据流通利用有关的立法，但是囿于立法权限而难以在数据确权、数据市场主体等方面形成突破；各地方立法构建的一批数据交易所存在碎片化发展而破坏统一大市场建设、出于对国家数据安全的担忧而导致真实交易匮乏等问题。
国家机构的各项工作必须有法可依，新成立的国家数据局也需要专门立法作为工作抓手来推动数字中国建设。中共中央、国务院于2023年3月印发的《党和国家机构改革方案》明确提出组建国家数据局，“协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用”被列为其首要职能。面向未来，国家数据局和国家立法机关应当做好工作衔接，加快启动数据流通利用的立法工作，充分发挥立法的引领、规范、保障作用，确保中央推动数据要素配置综合改革工作于法有据，构建安全与发展并重的数据立法体系，推动数据驱动的科技创新和经济社会高质量发展。
二、“数据资源法”拟解决的主要问题
“数据资源法”旨在扩大供给、明确权属、鼓励流通、分配收益、完善治理，消除数据要素市场发展中的制度性成本，将“数据二十条”中的系列政策规划转化为法律规则以建立数据开发利用的法律保障。
第一，破除数据供给的制度障碍。数据流通利用需要面向不同主体采集数据，汇聚不同部门组织所掌握的数据，挖掘利用各类形式的数据。然而，数据因被分散的个体持有而缺乏高效管理，少数数据富集者构筑垄断壁垒以致数据获取困难。例如，代表个人管理数据权利的数据信托机构缺乏合法地位，个人数据缺乏高效统一的权利行使机制；企业数据垄断、数据融合壁垒明显，制约了数据的跨主体融合和价值挖掘；公共数据供给数量与质量不高，公共数据资源无法高效流通利用。亟须通过国家立法，支持数据信托组织发展，引导企业数据双向公平授权，发展行业数据空间，强化公共数据开放职责等。
第二，化解数据产权的交易争议。数据流通利用需要打消数据供需双方的产权顾虑，以明确的数据产权规则维护交易秩序稳定。然而，数据权利的实际归属沦为丛林法则，导致中小企业和个体的权益无法得到保障，数据富集型企业也面临权利归属顾虑而不敢开发利用数据。例如，当前互联网平台的用户数据授权条款存在所有转移、独家使用、永久使用、可再许可等多种模式，普遍存在滥用格式条款而窃取用户数据权益的情况；国内几家分别持有大量电网运行数据、健康卫生数据、质量检测数据、裁判文书数据等行业数据的持有组织受到数据权属的困扰而不敢开发利用相应数据。亟须通过国家立法，分别明确数据持有者、使用者和经营者的权利身份和权能内容，以促进数据开发利用为目标公平分配数据的权利义务。
第三，理顺数据流通的市场秩序。数据流通利用需要以统一的要素市场为支撑，有序引导各类组织为数据供需双方提供全流程的流通支撑服务。然而，数据交易所定位不清、数据服务商类型不足、数据流通规则不统一导致数据流通存在较高的经济成本和风险压力。例如，各地方纷纷成立数据交易所而缺乏统一规划，各地区、各行业的无序竞争导致数据要素市场碎片化和空壳化；大量数据交易所没有制定或者没有公开数据交易规则，数据流通规则不健全、不统一导致市场稳定性不足；数据经纪人、数据信托、数据合作社、数据银行等新兴数据市场服务商不断涌现，却缺乏数据安全管理下的合法身份。亟须通过国家立法，明确数据交易所的设立条件和管理规则，明确各类数据市场服务商的准入规则和法律职责，加强国家对数据要素市场的统一规划管理。
第四，弥补数据收益的分配空白。数据流通利用需要以合理的收益为驱动力，让数据相关方从资源投入中获取相应的回报。然而，数据定价机制尚未形成、数据无法成为企业资产、数据难以带来财政收益等问题导致无法形成有效的激励。例如，缺乏数据资产入表、数据资产股权化等规定，以致数据无法真实地转化为生产要素；缺乏具有公信力的数据定价机制，以致数据公平交易的达成和评判陷入困境；缺乏支持大量个体从数据中获得收益的机制，以致数据经济的公平性受到质疑；公共数据运营面临是否可以收费的困惑，以致政府部门面临廉政风险而参与积极性不足。亟须通过国家立法，提高数据要素初次分配效率，支持数据资产入表，设置数据资产账户制度，构建数据公平定价机制，允许公共数据有偿授权运营。
第五，完善数据治理的体系不足。数据流通利用需要以发展为主要目标的法治保障体系，需要国内国际双循环的数据市场、降低数据开发利用成本、提高数据的可复用性。然而，重安全轻发展的数据管理体制难以平衡安全与发展、数据跨境流动缺乏绿色通道、数据资源标准体系尚不健全、数据分类分级缺乏具体规则，导致数据治理的法治保障完整性不足。例如，政府部门开发利用数据的职责不明确，导致全面开发利用数据的局面没有形成；未明确场内、场外数据交易的业务边界及监管要求，导致场内交易不活跃、场内数据供给方外流现象突出；缺少统一的数据资源目录和配套的技术标准体系，导致数据互操作困难、数据质量评估困难。亟须通过国家立法，将数据流通利用纳入政府部门的工作职责，设置场内交易的控制范围和数据登记制度，构建数据资源标准化体系，认可高效的数据跨境交易机制。
三、制定“数据资源法”的基本思路
数据流通利用立法旨在鼓励数据合法采集与加工，保障数据在安全框架下自由流动，促进数据便利生产生活、支撑技术创新、赋能公共服务与经济社会发展，构建健康可持续的数据要素市场。为了实现此目标，建议分别从以下四个方面推进立法。
第一，促进数据向数据资源转变，提高数据供给质量。在普遍意义的“数据”上将数据资源作为新法律的调整对象，为具有“市场要素”地位的数据类型提供专门的法律制度保障。针对找不到数据资源的问题，支持数据合法采集，丰富数据供给类型和供给数量；完善数据资源目录制度，提高数据的可见性；加强数据资源标准化制度，提高数据的互操作性；创新数据资源汇聚制度，降低数据获取成本；构建数据质量评价制度，鼓励数据供给质量提升；支持数据加工产业发展，为数据资源质量提供保障。
第二，明确数据产权保护规则，增强数据流通信心。在“数据二十条”的基础上，创建适合中国法律体系和中国数据实践需求的数据产权保护规则，分别保护数据要素生产过程中多方主体的权益，为数据流通利用的参与方提供权利控制保障与交易利益激励。针对数据主体不愿提供和数据需求方不敢购买数据的问题，保护数据主体的数据持有权，鼓励数据主体以可控的方式对外提供数据；保护数据处理者的加工使用权，鼓励数据处理者加工其他数据主体所持有的数据；完善数据权利授权制度，分别保障个人数据许可、企业数据交易、公共数据运营的合法性；保护数据产品开发者的经营权，维护数据产品服务的稳定性；构建数据登记制度，提高数据市场流通的透明度和公信力。
第三，激发数据市场主体活力，引导数据有效利用。将数据流通利用的实践模式和科学方案转化为法律规则，为数据开发利用提供多样模式选择、多方市场主体参与，鼓励各地区、各行业和各类组织参与数据要素市场建设。针对数据不会用、用不好的问题，构建数据市场参与主体制度，明确数据信托、数据合作社、数据中介、数据研发、数据评估等数据市场主体设立程序和法律职责；鼓励各行业、各地区在统一部署下分别开展数据要素空间建设，有针对性地解决特定行业、特定地区的数据利用需求；将数据利用效益纳入政府机关、公共服务组织等单位的评价指标，以重点突破的方式促进数据开发利用；建立数据示范合同制度，为数据生产、许可、提供、共享等流通模式提供指引；针对中小企业设立数据公平参与的权利和激励制度，扩展数据利用的社会经济效益。
第四，完善数据监督管理机制，规范数据市场秩序。构建发展改革与安全保障的监督管理体制，明确监管部门职责、数据参与主体义务和违法责任。针对数据开发利用的需求和风险，明确国家数据局、发改委和相关职能部门、地方部门的监管职责，形成统一管理、分工负责的数据监督管理机制；构建数据交易所等高风险机构市场准入和评估审查制度，避免数据中介和服务机构碎片化和混乱发展；设定数据非法利用的法律责任，明确责任边界和责任追究依据；为数据富集型企业设定数据利用义务，破除数据垄断，建立公平的数据市场秩序。
四、结语
在数字中国建设过程中，数据正在从海量汇聚向质量提升的阶段进化，科技创新、经济发展、公共服务、社会治理的各个领域都越来越需要高质量的数据支撑。创建数据、加工数据、流转数据、利用数据正在成为各类经济社会主体的普遍需求。我国已经开展了八年的数据要素市场化探索，积累了经验和教训。在“数据二十条”发布后，启动专门的“数据资源法”立法是我们承认数据作为五大生产要素的必由之路，也是在完成《个人信息保护法》《数据安全法》之后健全法治体系的要求。“数据资源法”中存在大量基本民事制度和基本经济制度的内容，因而属于《立法法》第11条规定的国家立法保留事项，换句话说，必须通过全国人大及其常委会的立法程序来启动。考虑到本项立法工作涉及面广泛，同时具有探索性和总结性的立法特征，应当由国家数据局牵头成立“数据资源法”立法工作专班，启动前期研究和立法储备工作，分阶段纳入全国人大“十四五”立法规划的二类立法项目和一类立法项目。基于以上思路，我们应尽快启动数据资源的立法进程，以期为数字中国建设奠定坚实的法治基础。
↓ 本文来源与作者信息
原文刊发于《数字法治》2023年第3期。
作者：申卫星，清华大学法学院教授；刘云，清华大学智库中心助理研究员。