「观点」江小涓：政务工作中的学术思考
The following article is from 孙冶方经济科学基金会 Author 孙冶方基金会
本文选自《江小涓学术自传》，江小涓著，广东经济出版社，2020年1月。
◉ 高层的意愿和意志非常重要。
◉ 试点是我国推动改革的重要办法，也是中国公共管理模式的特色。
◉ 学术界的意见有较强助推力。
◉ 确定政府干预是否合理并不容易。
◉ 政府改革和其他改革相似，都是先从好改的、不得不改的和改别人的内容做起。
一是不能先扭曲再校正，重复干预。
二是加强社会管理和公共服务不是政府大包大揽。
三是权责对称全面履职。
◉ 公共服务既是经济问题也是社会问题，既要讲效率也要讲公正。
◉ 公共服务领域中的一个容易出现偏差的问题，是将最高点的边际效应视为平均效应，从而扩大政策应用范围。
◉ 创新具有明显的社会收益，因此将其视为是公共品、强调加大政府投资的观点很有市场。但这个观点对解释现代经济中的总体创新态势不太有效。
政务工作中的学术思考
江小涓
01 前期工作参与：参加中央文件起草和当选中共十六大党代表
2004年，我被调到国务院研究室担任副主任。这次调动看上去突然，但实际上是有前奏的。
1996-1998年，我在社科院科研局做经济学科片的专职学术秘书，配合当时的院长李铁映、常务副院长王洛林，协调六个经济类研究所即所谓的经济片，完成中央交给社科院的重要任务。我在任期间，这类任务包括为十五大报告起草做准备的一些调研课题、为中国入世谈判提供研究成果、回复党中央和国务院一些重要文件的征求意见稿等，因此，经常会去有关部门领任务交成果，还列席了若干次中央领导人召开的汇报会、座谈会，对决策层的工作有了一些了解。
1999年，我被抽调参加十五届四中全会文件起草组，参与起草国有企业改革文件，这是改革开放以来第一个专门研究国有企业改革的中央全会，也是迄今唯一一次。由于我此前长期研究国有企业改革问题，在学术界和决策界都有一定的影响，观点比较鲜明，因此被点名参加起草组。自20世纪80年代初期开始，国有企业改革先后经历了扩大经营自主权、“两步利改税”、利润递增包干等方面的改革，对调动企业和职工的积极性发挥了重要作用。但一些更深层次的问题并没有解决，如企业短期行为、自我约束不够、预算软约束和企业内部人控制等，这些都是已有的改革措施所无法解决的。1993年十四届三中全会制定了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定了社会主义市场经济的体制框架。关于国有企业改革，文件明确提出“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业的改革方向”，并且将“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”确定为现代企业制度的基本特征。然而，如何建立现代企业制度，国有性质要求的企业组织架构（如党委会、职代会）与现代公司制企业要求的组织架构（如董事会、监事会）是什么关系等问题，理论上并没有解决。与此同时，由于内外部环境的变化，市场竞争加剧，20世纪90年代中后期相当部分的国有企业经营困难，大批企业停产，职工下岗。1997年开始，中央实施了国有企业三年脱困目标，对困难企业实施下岗分流、减员增效和再就业工程,推动兼并破产，淘汰落后产能，调整企业资产负债结构等。
1999年的十五届四中全会就是在这个背景下召开的。全会做出决定，要调整国有经济布局，有进有退，有所为有所不为，国有企业向涉及国家安全的行业、自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业、高新技术产业中集中，在其他行业中则应逐步退出。这个方向的确定并非一帆风顺，有过许多尖锐争论，最后时刻才确定下来。印象深刻的问题还有党委会、董事会、监事会、经理层、职代会的关系问题。因为文件中明确了对国有企业要进行公司制改革，要完善公司法人治理结构，因此以上几方面关系的处理就绕不过去。对这个问题存在不同意见，反反复复好几次，最后确定的是“双向进入”，即党委负责人可以进入董事会和监事会，董事会、监事会和经理层中的党员负责人可以进入党委会。当时我所在的小组负责这部分内容的起草，时任国家经贸委副主任的陈清泰先生是我们的组长。陈主任长期在企业和国资管理部门工作，对问题的理解和思考很深，态度和蔼但改革的主张很坚定，以丰富的经验带着我们寻求突破点。还有一个争议是关于放开搞活上万家国有中小企业的具体途径，是在保留国有企业的性质下放开搞活，还是将他们“放到市场上，搞成多元化”。文件提出了七种途径，即改组、联合、兼并、租赁、承包、出售和股份合作制。总体看，这个文件的内容符合我国国情和市场经济发展的基本要求，是向前看往前走的。这个文件起草时，正是国有企业普遍经营困难时，因此改革能较快推进。此后国有企业效益较好且手中握有大量资源时，改革的推进就变得缓慢和不平衡。
此后几年，我多次参加一些重要文件和重要讲话的起草工作，包括十五届五中全会，十六届二中、三中、五中全会和十七届二中、五中全会等。每次起草工作都给我留下深刻印象。特别是十六届三中全会的文件《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，是继十四大之后特别是十四届三中全会做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之后，再一次全面部署改革任务的文件。在文件起草过程中，关于建立现代产权制度的提法，关于发展混合所有制经济使股份制成为公有制的主要实现形式的提法，都是重点讨论和反复斟酌的内容。这个文件还第一次提出，非公有制企业在使用生产要素、市场进入和竞争、受法律保护等方面，要与公有制企业享受平等待遇。中央全会的文件起草组一般有四五十人，由中央领导担任组长、副组长，成员有来自各部委的领导、国有企业领导、地方领导、专家学者等，应该说起草组内部的讨论还是比较开放和充分的，称得上是重大决策的高层民主过程。参与中央重要文件起草工作，使我对中央重大问题的决策过程，对一些重要观点的形成和发展，对一些重要提法的内涵和意义等都有了更加深刻和全面的理解。
2002年，中国社会科学院选举中国共产党十六大代表，我高票当选。开大会时当选为大会主席团成员，还被提名为中央候补委员的候选人，可惜最终落选。后来十八大时我当选为中央候补委员。
这些经历使我对行政机关的工作有了一定的了解。后来有领导同志告诉我，我参加这些活动的表现，为后来选调我到国务院工作打下了基础。他们看中我的四点：了解现实问题，能讲不同观点，讲得有道理，提的建议有操作性。另外也认为我态度端正，做事认真。
在这个转变过程中，我得到过许多有益的教导和帮助。我离开中国社会科学院时，去向院里一位老领导请教，请他指点如何做好新的工作。他看我踌躇满志的样子非但不鼓励，还严肃地对我说，“不能把新岗位视为展现你理论水平的舞台，你去是为党中央国务院服务的，收起你的想法，认真虚心地看、听、学和悟。”这个提醒相当程度上端正了我对新岗位的基本心态，算得上是给我上了“入职第一课”。
2010年，作者江小涓在国外访问
02 政府工作中的学术感悟
2004年我调到国务院研究室担任副主任，2011年又调任国务院副秘书长。行政工作经历不是本书的重点，我也把握不好什么能说什么不能说。因此，我还是谈一些与学术研究相关的体会和感悟吧。
1．高层的意愿和意志非常重要
那种各方面完全达成一致的重要决策并不多，许多问题靠讲理论讲理念也不能彼此说服，因此在充分听取各方面意见后要由高层定夺。改革开放较早时期的决策过程我知之甚少，但后来一些重要决策如国有经济和民营经济同等重要，国有企业有进有退，国有企业建立现代企业制度，中国加入世界贸易组织，取消农业税、税制改革等，没有高层拍板决策，就难以突破理念和利益的障碍，也难以承担相应的改革成本。
以近些年力度很大的环境保护措施为例，虽然恶劣环境事件不断发生，舆情反映各个方面的意见都很大，加快治理的诉求迫切。但真的要行动时，就有许多担心和疑问，例如影响了经济增长、增加了投入、承担了过多的全球责任等。这些争论各有道理和立场，道理还可以讨论，但立场不容易改变，说理并不能解决分歧。况且学者们的观点也不一致，前提和结论并不相同。一方的观点认为，严格的环境保护措施既无经济效益也无社会公平，影响经济效益好理解，影响社会公平的逻辑是：富人讲究生活质量，穷人却更需要增加收入，因此环境保护偏向富人的诉求。另一方的观点则认为，环境保护既有公平也有效益，富人有办法保护自己，例如只饮瓶装水、只吃进口食品甚至移居等，而穷人只能承受污染的种种恶果；同时，恶劣环境影响健康，大量的医疗费用支出会抵消从经济增长中获得的福利。最终并不是争议中的各方统一了认识，而是最高层下决心必须解决严重的环境污染问题，做出了“绿水青山就是金山银山”的判断，此后严格的环保措施才能出台和有效实施。再如近几年政府推动部门和地方“简政放权、放管结合、优化服务”（简称放管服），然而多数审批权的持权者都认为其有存在的理由，放手会带来新的问题。但高层领导认为政府管得太多、管得不当，消减了市场主体的发展能力和动力，这是当前的突出问题和主要矛盾，坚决推动，才使问题有了很大改观。
2．试点是我国推动改革的重要办法，也是中国公共管理模式的特色
在我国40年改革开放进程中，试点发挥了重要作用。如此重视试点，除了“尊重地方和基层的经验、智慧和首创精神”这个基本理念外，还有以下几方面的原因。第一，对新的制度或政策的实施效果还看不准，需要进行小范围实测，观察实效和完善改革方案。大部分试点都属于此类。第二，表明此事仅在小范围试行，有进退余地，容易与持不同意见者达成妥协。例如改革早期的农村承包制、建立开放特区、股权分置改革，以及最近几年的农村土地流转改革等。开始时难以统一意见和拿出普适方案，就从试点起步。第三，允许地方因地制宜推进改革。各地情况差距大，工作基础不同，有些政策不一定适合所有地方，或者不能同时起步，就以试点的方式分批分期推进。例如近几年的高考改革，需要地方有较好的工作基础和教育布局，因此就让自愿先改的省市先行试点。第四，有极少数试点是具体部门的“缓兵之计”，当改革呼声很高，来自上下的压力很大时，先说开始“试点”缓解压力，再视情况决定后续政策。第五，还是在部门层面，有极少数试点是“设租”的一种方式。这种试点往往内置优惠政策，或者具有政绩显示度，部门有试点决定权，就会有地方前来“寻租”。后两种情形就不举例了。概括一下，试点能够积累经验、测试效果、突破障碍和缓冲压力，是推进改革的有效途径。试点中也存在一些问题，不过迄今不算主流。近几年政府推进“放管服”力度很大，部门的权力消减了不少，极少数部门似乎有通过“试点”来“设租”的迹象，希望不要形成新的势头。
试点在中国改革进程中如此重要，但是，学者们对试点的分析研究相对较少。从理论分析角度看，试点效果好并不能得出大面积实施后的效果也同样好的结论。例如，从局部试点到全局推开，是典型的市场均衡问题。小规模试点时改变的只是局部均衡，不会改变整个市场的性质，市场价格可以被视为固定不变。但是全面实行后必定会导致全面均衡的改变，从而影响市场价格或者要素供给的均衡，产生不同于小规模试点时的结果。比如当一个奖学金项目只是提高了一个小群体的教育水平时，这个小群体的回报是很高的，但是全面推开这类政策后会提高整个国家人口的教育程度，从而降低教育的整体回报率。再比如，当小范围试点“政府私人合作伙伴（PPP）”项目时，由于管理精细且关注度高，项目推进过程的可控性较好。而当大面积推开后，有可能出现严重的利益输送或腐败问题等。我本以为做这种“试点-推广效果差异评价”的研究应该不少，但实际上却很少能查到类似文献。
3．学术界的意见有较强助推力
当多数学者有定见时，决策层往往会认真倾听和对待。记得1999年起草十五届四中全会国有企业改革文件时，研究机构和学者个人写给起草组的研究报告、意见和建议有上百份，绝大多数都认为国有经济改革必须有实质性进展，不应该在一般性行业中与其他类型企业相竞争。这个“意见包”对改革决策产生了重要影响。另外，有些情形相对少见，专业性强，相关部门感到对事态和特定处置措施的后果不太有把握，此时学者们分析透彻的专业性建议会起到重要作用。例如，有一段时间某种形态的学术诚信问题成为国内学术界的大问题，在国际上也造成不好的影响。但问题的性质和程度都不易判断，相关部门一时没有定论，甚至有“放过”的迹象。清华大学的薛澜教授对问题做了深入分析，认为需要认真处理，并提出了工作建议，切实推动了相关工作。还有一种情形，就是当各方面呼声很高，要求制定某种脱离实际、不可持续的福利政策时，经济学家有时会提出质疑，这种意见也容易被决策者重视和接受。
近些年来，随着信息公开程度的提高和网络普及后公众表达意见的渠道增多，学者们的意见经常受到批评质疑。例如在医疗改革过程中，不少经济和社会学方面的专家不同意将基本保障水平定得高，不同意将报销比例提得过高，就被批评为缺乏对患者的同情心。现在似乎有一种倾向，专家们表达观点时更加谨慎和隐晦，或者用“两方面”来平衡。记得有一个重要问题，几位专家都有明确意见，但公开讲时都讲“两方面”，我问他们的意见是“既要……，也要……”，还是“既要……，还要……”，或者是“既要……，更要……”，他们想了想说是“既要……，更要……”，由此表达了他们的倾向性。
不过，我国学者似乎较少做论证改革方案或政策效果的研究。然而这种研究很需要。确定了政策目标之后，需要检验多重目标是否彼此相容，或者实现这些目标的手段是否恰当和够用等。记得2004年前后，刘遵义先生在《比较》杂志上发过一篇关于社会保障改革不同方案的资金筹措和可持续性问题的论文，有比较详细的数据测算。我当时正好在起草一个文件，有社会保障方面的内容，我把论文拿给一位领导看，他感叹地说，要是这类研究多点就好了，我们都知道应该建立保障体系，但账算不清楚就开始推动，不是负责任的态度。我担任国务院副秘书长期间，联系教育、科技、医改等问题，从很多学术研究成果中受到过启发。但是，总体上看还是讲道理多，详细测算少。这种状况在很大程度上影响了观点的接受程度和实用性。
还有一种情形是，学者们提出一些相对“彻底”和“根本性”的重大建议时，问题看得透彻，思路和道理都正确。但是，决策者们还希望能看到对实施中可能碰到问题的分析和对实施成本的评估，把握好措施的轻重缓急。例如，现在有学者批评说，2008年国际金融危机爆发后，政府努力救助企业，使市场不能发挥淘汰过剩产能和落后企业的作用，导致问题积累。然而在当时，多国政府都有相似行为，国家之间有合作但更多的是博弈。既有“以邻为壑”，也有“为己筑坝”，为防止本国产业受影响而投人巨额资金，导致了全球性的货币宽松。谁都知道这样做有问题，但都希望让本国企业续命而他国的企业首先倒下。当企业和银行之间存在一个庞大的债务链时，政府必然担心多米诺骨牌似的问题出现，难免让“看不见的手”和“看得见的手”一起挥动。学者们当时和后来提出了许多建议，但比较完整、有测算、可操作、能避免最坏情形的方案并不多。当然，专家们道理讲得透彻，也能产生重要甚至决定性的影响，这方面的例子也不少。
4．确定政府干预是否合理并不容易
市场经济和对外开放，是我们40年繁荣的源头。但是我们的市场经济也确实与西方不同,政府的干预较多。我国经济社会持续高速发展，快了就容易不稳，因此调控的必要性强于稳定发展的国家。特别是GDP竞争压力下的地方政府，既有不当干预企业的行为，也有为企业赋能的动力和能力，能够助推企业进入市场并增强其竞争力。就连阿里巴巴、腾讯、百度这些今日的巨型企业，成长初期也得到过地方政府的诸多支持。外资企业的立场和观点就很有意思，它们长期受到地方政府较多有形与无形的关照，彼时并未指认这种做法不符合市场规则。最近几年我们强调内外资平等待遇，一些外商就抱怨中国投资环境恶化。我暗自想他们以前“找市长”就能搞定的诉求，今日也要按程序办理了。虽然投资环境还需要进一步改善，但这种内外资平等的原则没有错。过去几十年，形势发展变化很快，后来人们指责的“坏”的政策往往是那些实施过久的“好”的政策。所以原则上讲政府干预要合理是对的。但是在每一件具体问题的处理上，有时候界线并不清楚。
还有一件事让我印象深刻。2009年，中组部组织了一个领导干部培训团，在清华大学公共管理学院和哈佛大学肯尼迪政府管理学院分别接受两个月的培训，我担任团长。在哈佛期间，危机处理和应急管理是一门主课，以案例教学为主。第一堂课老师讲解几个案例后开始讨论，有一位市委书记上台说，“危机类型那么多，你们这一套太复杂了，而且挂一漏万，我们很简单，只要书记到场，叫谁谁来，让谁上谁上，需要什么调什么，有预案也只是底线，现场要随机处理的问题太多”，然后还讲了一个自己城市的例子。此头一开，书记市长们纷纷登台讲述，后来几次的课堂就很热闹，连老师也觉得很有趣，叫来助教一起听，认为中国另有一套体制和机制，有的时候很管用。
后来，有一位书记得意地告诉我，上课还是很有用的，他回去后就在一次会议上“很有理论高度”地讲了一次应急管理问题，大家都赞扬他有了“哈佛”水平。我就想起科斯说过，他曾经当过一段时间的公务员，上司从不接受他的意见，他仍然锲而不舍地提，因为他相信当人们请求上司给指示时，上司一定需要说点什么不同的东西，就会想起他说的。后来发生的事情果真如此。
图为作者（右二）参加中组部在哈佛大学组织的培训班
03 继续做学术研究
长期做研究，读书、思考、写作成了习惯。此时不仅心安情怡，甚至身体各方面机能也更好，比如我专心看书时食欲更好，晚上写点东西休息更好。到国务院工作后，我并没有放弃研究工作，只不过从职业行为转变成一种业余受好。不过，研究的内容和方法变化较大。有熟悉的学友问我，在国务院工作应该掌握更多的情况，为什么不再继续做实证和案例研究。原因一方面是工作较忙，学术研究只能在晚上、周末和假日，而且这些时间段归我个人支配的也不多，研究只能断断续续，因此不可能再做那种耗费时间追根溯源、探求完整过程的案例研究。另一方面是因为工作岗位的性质，不方便对具体企业具体事件做分析下结论，也不能将工作中所见所闻用于个人学术研究。因此，这段时间我偏向于做一些学理性和计量性的研究，比如《我国出口商品结构的决定因素和变化趋势》（《经济研究》，2007年第5期）、《服务业增长：真实含义、多重影响和发展趋势》（《经济研究》，2010年第4期）等。不过，由于工作岗位的要求，我也做了一些与现实问题结合紧密的研究工作，主要有以下两个方面：
1．政府机构改革和职能转变问题
2004—2011年期间我在国务院研究室当副主任，这个机构最重要的工作是每年起草《政府工作报告》。时任国务院总理温家宝很重视政府自身改革问题，每次都要强调这部分要写实写好。时任研究室主任的谢伏瞻先生曾长期在国务院发展研究中心工作，是典型的学者型官员，对政府改革问题有深刻理解，他带领起草组认真研究提出建议，这方面内容成为那几年《政府工作报告》中的重点、亮点。谢主任还担任过统计局局长，多次说过统计数据必须真实，其他人的解读应各负其责，显示了他尊重事实的学者本色。这段时间我还参加了十六届二中全会和十七届二中全会文件起草组，参与了政府机构改革的方案制定和文件起草工作。
我国社会主义市场经济体制是从原来的计划经济转型过来的，这种关联和渊源决定了政府自身改革与职能转变的重要性和核心地位。政府改革和其他改革相似，都是先从好改的、不得不改的和改别人的内容做起。例如较早就推进了一般价格的放开，但是生产要素和资源产品的价格改革进展就较慢，土地、信贷等要素的配置受到政府较多控制，一些行业仍然存在行政垄断。再如，当20世纪90年代中后期国有企业普遍经营困难时，国有企业的改革就能较快推进，此后国有企业地位特殊效益较好，改革的推进就变得缓慢和不平衡。我多年观察的感受是，对大权在握的某些部门来说，改革既有主动作为，更有它们左右不了的力量的推动，这种力量或者来自上级，或者来自社会。2005年党的十六届五中全会做出的“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键” （《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》）的判断，是完全正确的。
最近几年，党和政府对公务部门和公职人员失职行为的问责力度加大，极少数机构和人员出现了卸责减压的苗头，试图借“简政放权”之机将那些应该由政府管理的事情“放权”，例如安全和健康方面的监管。没有权责对称的要求，无论“大政府”还是“小政府”，都不会是精简高效和全面履行职责的政府，有可能“大”是权力大，“小”是责任小。因此，需要存在能有效监督改革的力量，重点是依法行政和扩大民主监督。
在国务院研究室工作期间，每年“两会”后，《政府工作报告》起草组都要写一本辅导书，参与起草的人各写一篇。我总是选择有较多改革含量的内容来写，政府改革和职能转变是撰写较多的内容。
继续推进职能转变，全面正确履行政府职能
（2008年）
职能是政府定位的核心，转变职能是行政管理体制改革的关键。转变职能之所以重要，是因为关系“将事情做对”这个方向性问题；只有方向对，才谈得上“将事情做好”这个能力问题。方向出问题，其他努力会事倍功半，甚至发错了力、做反了事。
多年来这方面的改革取得明显成效，但是问题仍然很多，政府仍然管了不少不该管也管不好的事，有些该管的事却没有管好。这里强调三个方面的突出问题。
一是不能先扭曲再校正，重复干预。有些事情政府去管，有貌似合理的理由，因为“市场不起作用”，但首先要分清不起作用的原因是“市场失灵”还是“市场扭曲”，“失灵”需要政府调控，而许多“扭曲”本身就是行政权力不恰当干预造成的，需要规范权力和消除扭曲。例如，垄断为企业提供了不当获利的机会，损害公众利益，这成为对这些企业进行监管的“正当理由”，但有些垄断本身就是行政干预或体制因素造成的，消除这些导致扭曲的因素才能解决问题。扭曲叠加监管更不易管好，还可能导致更多的设租、寻租机会。再如解决公共资源交易中存在的问题，再多的监管办法，都不如公开交易、阳光下交易更能保证权力的正当使用。
二是加强社会管理和公共服务不是政府大包大揽。即使在社会领域，政府的职能和作用也是有限的，要更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，这与在经济中更好地发挥市场配置资源基础性作用的意义同样重要。凡是公民个人和社会组织能够管理和服务的事情，政府就不应该包揽。在不同的公共服务领域，政府有公共权力的行使主体和公共服务的责任主体两种身份，后一种情况，政府主要作为提供者来提供制度安排和运行规则，而不一定要直接成为提供者。市场力量、公众和社会组织是公共服务产品供给机制中不可缺少的主体，具有效率较高和形式灵活的优势。
三是权责对称全面履职。行政体制改革，政府既是改革方案的制定者，又是改革对象，角色冲突往往导致改革任务落实难，执行中变通方法多，改革过后易反弹。难点集中在两个方面：有利益的权力不愿放弃，阻碍转变职能；无利益的责任不愿担当，阻碍全面履职。因此需要有推动力量，有保障改革正确方向的机制，重点是依法行政和扩大民主。
依法行政的本质是职权法定。以法律形式明确政府职能，权责必须对称。否则，无论“大政府”还是“小政府”，都不是全面履行职责的政府，有可能“大”是权力大，“小”是责任小。不能一讲转变职能就想卸责，一讲全面履行职能就想扩权。要切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。
要在改革决策、执行和监督各个环节更多地发扬民主。自我改革的制约因素很多，各方面广泛参与才能形成有效的外部压力，要继续健全对行政权力的监督。这里再强调一下利益相关者监管的重要性，特别是行政相对人的参与。只有被监管对象能够坚定、有效地主张自己的权利，才能真正制约监管权力的滥用。这是突破利益制约、提高改革效率和降低改革成本的重要因素。要提高政府工作透明度，创造条件让人民群众更好地监督政府。
——节选自《推进职能转变，全面正确履行政府职能》，《求是》2008年第9期。
2．公共服务中的理论问题思考
在实际工作中时常碰到一些涉及经济理论和公共政策的问题，感到需要学理支撑和理性思考。特别是涉及教育、科技、卫生等公共事务时，许多主张有“公平”“正义”“为民”的理由，立场正确，需要做学术研究和理论分析，明确收益成本，排出轻重缓急。这些研究和思考，在许多政策制定执行中，都发挥了作用，派上了用场。
公共服务中的经济学思考
（2018年）
1．公共服务的机会成本与服务排序
公共服务既是经济问题也是社会问题，既要讲效率也要讲公正。当从不同角度看待问题时，评判标准和优先目标并不相同。这就要求政府在履行职能时要兼顾各方利益，在多元化、多样性中谋求共识。原则好讲，但实践中比较难以把握的问题，是如何在不同利益群体之间保持一种相对公平的均衡。例如政府应该对教育多支出一些还是对卫生多支出一些，不同部门不同群体的看法并不相同，需要做出权衡选择。虽然学者不应根据自身利益判断哪种需求应该排序在先，但是学者可以计算每种投入的收益和成本，特别是边际收益和边际成本。
以高等教育为例，国际经验表明，白领家庭孩子上大学的比例远远高出劳工家庭。例如，2002年，英国白领家庭的孩子85%都上大学，而劳工家庭仅有15%。如果高等教育免费或者政府大幅度补贴，就相当政府补贴那些相对高收入家庭的学生，为这类补贴而进行税收融资，有明显的累退性质，就相当于出租车司机、保洁工人要为伊顿公学的毕业生们纳税，不利于社会公平。其实，许多低收入居民的子女也希望能上大学，但凭自身收入却难以承受。政府有必要制定一些支持政策。解决问题的办法不应该是高等教育全免费，而是通过助学体系资助特定家庭的孩子接受教育。政府干预关键是合理、适度和精准，否则有可能事与愿违。以助学贷款为例，如果认为是给贫困学生补贴而使其利率明显低于市场水平，就会有一些本不需要这些贷款的高收入家庭学生使用这些贷款，甚至将这些贷款转用于其他用途。
2．区分边际效应和平均效应
公共服务领域中的一个容易出现偏差的问题，是将最高点的边际效应视为平均效应，从而扩大政策应用范围。很多时候，有限度地应用一项政策时效果明显，但这并非是扩大应用面的充分理由。例如五分之一学习意愿和学习能力较强的本科毕业生继续接受研究生教育，他们本人和全社会的收益与成本之比很高，但不能说下一个五分之一的学生接受研究生教育也能带来同等的效益。再如，大学中最有创新才能的100名学生接受创新教育能带来100项创新成果，但不能说再增加100名学生就能再出现100项创新成果，更不能说全员创新教育能有相同效果。医疗领域也有类似问题，原本接受医疗服务较少的贫困群体从医疗服务中得到的边际收益极高，但并不一定要通过向所有人都提供免费医疗服务这种方式来惠及这些困难群体，而是针对低收入者和重病患者设计出合理的保障方式，或者由政府提供基本医疗服务，或者补助他们加入医保体系，还可以提供医疗求助。对整个社会来说，政府有责任提供基本医疗保障体系，让人人都能享有基本医疗服务。
3．研发要划分好政府与企业的边界
创新具有明显的社会收益，因此将其视为是公共品、强调加大政府投资的观点很有市场。但这个观点对解释现代经济中的总体创新态势不太有效。竞争推动创新是市场机制最本质的特征之一，正是因为企业之间为各自利益而进行研发竞争，才出现了史无前例的创新纪录。将特定企业的研发函数看作是整个经济的研发函数，会导致分析中的误导和实践中的困难。由于投入使用公共资金又无须对投入的回报负责，公共机构的研究人员对政府资助项目的需求无止境。而企业的研发行为自身就具备一种机制，使那些好的项目能够被筛选出来，而那些无效的创意被尽早摈弃以使资源不至于被浪费在无利可图的活动上。当然，对那些企业无力或不愿投入，但有重要经济社会需求的基础性、战略性的研发项目，政府介入并资助公共研究机构就有正当理由。
——节选自《网络时代的服务型经济：中国迈进发展新阶段》，中国社会科学出版社，2018年。
2019年11月，在孙冶方经济科学奖第十八届颁奖典礼上，江小涓主任与上届评奖委员会主任张卓元合影。
作者简介
江小涓，1957年生，中国共产党第十八届中央委员会候补委员，第十三届全国人民代表大会社会建设委员会副主任委员，第十三届全国人民代表大会常务委员会委员，现任中国行政管理学会会长，清华大学公共管理学院院长，曾任国务院副秘书长。
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