「观点」张乾友：“按指标治理”为何成为“被指标治理”？

张乾友中国人文社会科学综合评价研究院 2022-04-13

本文来源于《探索与争鸣》2021年第2期，原题为《“被指标治理”模式的生成及其治理逻辑》，作者为张乾友老师。

◉ 从理性主义的立场出发，决策的实质是价值选择，所谓决策就是首先识别哪些选项有价值、哪些选项无价值，哪些选项价值高、哪些选项价值低，然后将价值最高的选项作为自己的选择。

◉ 信用评级并不只是投资者的决策工具，也是一种重要的经济治理甚至国际治理技术。

◉ 作为决策工具，指标的功能是帮助决策者评估不同选项的价值，而它们之所以能够发挥这一功能，前提必然是不同选项之间存在共同的价值基础。无论对于国际机构还是发展中国家，指标首先都是一种决策工具。对国际机构来说，它是投资决策的工具。对发展中国家来说，它则是改革决策的工具。

◉ 今天的信用评级已经主要变成了一种治理技术，其次才是一种决策工具。

◉ 具体来说，反应性是人的一种行为特征，当他意识到自己正被评估、观察或测量时，就会以改变自身行为的方式来作出反应。反应性是现代社会科学中的一个重要概念，它反映了在很大程度上主导着现代社会科学的“方法论个人主义”的基本立场，这种立场就是：集体行为是个体行为的结果并反过来影响个体行为，而个体行为又是对激励的反应。

◉ 人类生活具有一个内在特征，即价值不确定性。由于不同类型的价值具有质的差异，我们就无法对其进行量上的排序，并由此判断不同事物的价值。

“按指标治理”为何成为“被指标治理”？

张乾友

在今天的社会生活与国家治理中，指标正成为一种越来越常见的现象和日益得到广泛使用的决策工具。如社会生活领域的各种排行榜、评分、评级等，高等教育领域的全国学科评估A+ 学科数高校排名、QS 世界大学排名等，国家治理领域中经常被提及的GDP 等指标。可以说，指标正在渗入我们生活的每一个领域和国家治理的每一个环节，使得我们已经很难想象一个没有指标的世界。而在这个过程中，指标也从一种决策工具演变为一种治理技术，甚至是一种独立于其使用者的技术。结果是，当代人已经没有谁不处在指标的治理之下，而且，越是身居高位，就越是深陷各种指标之中。人类发明了指标来辅助决策和改进治理，最终却为指标所困，陷入了“被指标治理”的处境。那么，为什么会有这样的发展？对于当代国家治理与国际治理来说，这种发展又会带来哪些深层次的影响？从这样的问题出发，本文力图引导读者进入指标的世界，通过对指标这一决策工具与治理技术的理论分析来勾勒国家治理与国际治理的当代图景。

指标的两重属性

（一）作为决策工具的指标

在通常情况下，决策就意味着比较，而比较就意味着排序。从理性主义的立场出发，决策的实质是价值选择，所谓决策就是首先识别哪些选项有价值、哪些选项无价值，哪些选项价值高、哪些选项价值低，然后将价值最高的选项作为自己的选择。自西蒙提出有限理性以来，人们普遍承认，所有决策者的理性能力都是有限的，任何人或机构都无法准确识别出不同决策情境中所有选项的价值。而在这种情况下，他们就需要借助某些决策工具来作出理性的决策了。理性的决策应当降低决策者的机会成本，这反映了一种投资理性的观念。而在20 世纪，指标这一决策工具得到广泛使用也是首先发生在投资领域中的，其典型代表就是创立于20 世纪初期的三大国际信用评级。传统经济理论假设，所有市场主体都是拥有完备理性的经济人，不仅非常清楚自身的需求，也非常清楚市场中何种产品能够满足自身的需求，所以，交易决策就表现为决策者对何种产品最能满足自身需求的判断，而这种判断也就是对备选产品之价值的判断。在产品市场中，我们可以认为这一假设成立，毕竟，“鞋合不合适，只有脚知道”，作为效用的载体，产品的价值只有其使用者才能作出准确的判断。而在投资市场中，这一假设就不成立了。这是因为，金融“产品”并不是效用的载体，而只是一组符号，它们无法向投资者提供酸甜苦辣之感受，进而，投资者也就无法通过对这种感受与他们需求间的比较来判断不同产品的价值。

金融产品往往由一组数学公式组成，而且，与课堂上的数学公式往往代表着明晰性不同，构成金融产品的数学公式是如此晦涩，以至于亨利·福特曾评论道，“如果普通美国人发现了银行系统实际是如何运作的，立马就会爆发一场革命”。换句话说，符号需要解码，而普通投资者并不拥有解码金融符号的能力，所以就无法判断它们的价值。要作出理性的投资决策，他们就需要某种决策工具，而信用评级正好提供了这种工具。当一种金融产品获得了评级，即使投资者完全不了解它的实际运作与计算方式，也能对它的价值作出一种可以被视为理性的判断，因为评级本身就是一个庞大的专家团队运用数学语言对金融产品进行估价的过程。需要指出的是，对投资者来说，金融产品的价值在于它实际产生的回报，但同时，由于市场本身的不确定性，评级高的金融产品并不必然带来高回报。所以，评级的确可以赋予金融产品价值，却只是一种虚构的价值。但无论如何，有了这种虚构的价值参照，投资决策就不再是盲人摸象，而至少是摸着石头过河了。

（二）作为治理技术的指标

当然，信用评级并不只是投资者的决策工具，也是一种重要的经济治理甚至国际治理技术。不过，虽然作为决策工具的信用评级早在20 世纪初便已经出现，其作为治理技术的存在属性则是在20 世纪70 年代以后才得以成型的。正是从这一时期开始，与信用评级类似的各种治理指标不断涌现。比如，商业环境风险指数（BERI）与世界国家风险指南（ICRG）分别诞生于1972 年和1980 年，其功能是为跨国企业提供不同国家的风险信息，帮助它们评估投资风险；“自由之家”的世界自由指数首次发布于1973 年，其功能是为自由主义式的选举民主提供一种量化的评价指标，同时也帮助跨国企业评估投资的政治风险；1987 年，《美国新闻与世界报道》发布第一份全美法学院排名并取得巨大成功，此后，大学排名迅速发展为一个庞大的产业；2004 年，美国政府成立千禧年挑战公司，并通过它来推进国际发展项目以回应贫困这一千禧年挑战，在具体运营中，该公司运用包括公正的统治、对人的投资、鼓励经济自由等总共三大类型、17 种具体的指标来为中低收入国家制定计分卡，并基于计分卡选择资助对象。2006 年时，联合国发展计划署调查了165 种治理指标，发现其中83% 产生于1991— 2006 年间，50% 产生于2001— 2006 年间。如果说20 世纪初产生的信用评级主要是投资者的一种决策工具的话，那么20 世纪70 年代以来兴起的各种治理指标则更多具有治理技术的特征。

《美国新闻与世界报道》

作为决策工具，指标的功能是帮助决策者评估不同选项的价值，而它们之所以能够发挥这一功能，前提必然是不同选项之间存在共同的价值基础。作为治理技术，指标的功能则是规范特定人口的行为。本文对治理技术的理解脱胎于福柯所说的治理术（governmentality）。在西方社会科学中，关于“治理”的探讨有两大来源。其一发源于世界银行提出的governance 一词，其主要关涉的是政府与市场的关系，并暗含了用市场中的“最佳实践”来改造政府的主张。其二发源于福柯的government 概念，如迪恩（Mitchell Dean）所说，在福柯那里，治理（government）就是对行为的塑造（the conduct of conduct）。治理术则可以被理解为治理者将某种被视为正常人应有的行为标准施加于特定的治理对象即人口，使他们最终遵从这一标准，从而使自己成为正常人的全部策略与过程的总称。其中，治理技术就是治理者为达成前述治理目的而使用的技术。世界银行意义上的governance 包含了新自由主义对“自发秩序”的政治想象，福柯意义上的government则揭示了所谓自发秩序背后的各种治理技术。本文对治理与治理技术的使用主要承袭自福柯，把治理视为治理技术与行为间的互动过程，且这种互动存在于人类生活的各个领域，使治理成为超出政府与市场关系领域的一种普遍现象。需要指出的是，说20 世纪70 年代以来的各种指标更多具有治理技术的特征并不是说它们不再具有作为决策工具的属性，而是说治理者对指标这一治理技术的使用为决策者对它们作为决策工具的使用提供了基本框架，使得指标作为决策工具的属性也变成了它们作为治理技术的一种特征。

如前所述，商业环境风险指数与世界国家风险指南最初都是私人企业出售给其他私人企业的商品，并不为学术界和重要的治理机构所知，也就没有发挥治理功能。到20 世纪90 年代，诺斯的经济史考察为当时刚刚形成的“华盛顿共识”提供了经验证据，即证明了市场与私有产权等制度变量在美国经济增长中的重要性。但同时，学术界内部则未能提供华盛顿共识在其他地方也能成立的经验证据。反过来，经过20 年的使用，无论商业环境风险指数与世界国家风险指南最初被用于何种目的，它们都积累了关于不同国家制度状况或治理状况的大量数据，并由此成为迫切寻找能够证明华盛顿共识的主流经济学家眼中的宝库。在此背景下，1995 年，《经济学季刊》和《经济与政治》发表了两篇使用商业环境风险指数、世界国家风险指南与另一个指标商业指数（BI）来解释经济增长的论文。其中，毛罗（Paolo Mauro）的论文从商业指数提供的56 个风险指标中不加解释地选择出9 个作为测量“制度效率”的指标，克拉克（Stephen Knack）与基弗（Philip Keefer）的论文将商业环境风险指数的“基础设施质量”直接改为“政府服务效率”，将“政府拒绝履约”改为“契约权利的安全性”，将“契约履行度”改为“契约安全性”。由此，中性的描述性数据就被“转化成了对社会系统的价值判断”，可以被它们的使用者用于某些治理目的了。值得一提的是，论文发表时，基弗正任职于世界银行，他的合作者克拉克也在四年后进入了世界银行，而毛罗则在论文发表当年入职国际货币基金组织。经由他们的中介，前述商业指标不仅被引入了主流经济学界，也被引入了国际治理机构，并对当时世界银行正力主推出的世界治理指数（WGI）产生了直接影响。而当这些指标的使用者从企业变成国际治理机构时，它们存在的性质与功能就都发生了根本性的变化。

朝向“被指标治理”的发展

（一）指标的运用及其变异

当一家企业购买某种商业指标时，它希望获得的是关于自身投资的风险信息。如果这种信息具有合理程度的准确性，它就会继续购买该指标。反之，它就会抛弃该指标，转向别的指标。在这种关系中，我们很难想象指标提供者如何能够塑造购买者的行为。当然，前者可以提供虚假信息，诱导后者作出错误决策，但这么做的结果是失去后者这一顾客。另一种可能是，指标的指涉对象即那些待投资的国家可能有动机干预指标的生产过程，从而吸引投资，但如果指标的提供者真的允许这种干预，必将损害指标的可靠性与公信力。所以，当指标是作为一种第三方提供的决策工具而存在时，在理论上，相关各方关注的都是它的决策价值。而它的决策价值主要是由其方法论的科学性与数据的真实性决定的，因此，指标的生产与应用都可以被视为一个科学导向的过程。不过，在经由经济学家引入国际治理机构之后，虽然这些机构雇用了大量科学家，但这些指标的生产与应用却不再是一个科学过程了。

以世界银行为例。世界银行的基本工作是发放政策性贷款。这种贷款从一个角度来看属于资助，是帮助发展中国家发展经济的。从另一角度来看则属于投资，它首要关注的是投资对象的经济增长，相应地，这些国家是否具备能够保障经济增长的条件就成了它在制定投资决策时的重要考量因素。问题在于，世界银行如何能够知道哪个国家具备哪些条件？至此，我们发现世界银行也面临与其他投资者相同的问题，即它也需要某种决策工具来帮助自己制定决策。但同时，世界银行与其投资国家间的关系显著不同于企业与其投资国家间的关系，正是这种不同使前者对指标的使用与后者有了实质性差异。对发展中国家来说，由于市场中存在无数的境外企业，单一企业的投资就没有那么重要，进而，单一企业选择何种指标对这些国家来说就不是一个值得关注的问题。在这种情况下，发展中国家就没有必要迎合特定的商业指标，也没有必要根据这些指标重塑自身的制度或行为。而在面对世界银行时，情况则大不一样。要申请世界银行的贷款，就必须接受世界银行的审核条件，如果世界银行把某种指标作为审核的标准，想申请贷款的发展中国家就必须接受这一指标对自身的评价，如果它在评价中表现不佳，就必须对自身的制度、行为等进行重塑，以期获得更高的评分。由此，世界银行所使用的指标就具有了塑造这些国家改革行为的功能，就具有了治理功能。

世界银行

在理论上，世界银行等国际治理机构所使用的指标应当是以科学为基础的，且其科学性应当比商业指标更高，因为它们的生产者都是拥有科学权威的优秀学者。但在实践中，“指标的生成并非纯技术过程，而是政治和社会过程，其选择机制很可能因为传统权力的影响而带有偏向性”。不过，“即使这一点广为人知，也没有削弱这些指标在政策圈子中的影响力。它们的主要优势在于，它们支持这些多边组织的意识形态偏好，提供‘硬数据’来证明它们的‘真理’，同时，它们建立在制度与经济产出之间简单因果关系的观念框架可以很容易地被转化成政策建议”。具体来说，当某种指标被命名为“善治”，而“善治”与经济增长之间又被认为具有线性的因果关系时，要帮助发展中国家实现经济增长，还有什么比让它们根据“善治”指标去改革自身的治理体系更简单明了的政策建议呢？依照这一逻辑，这些国际治理机构就可以为所有发展中国家提供实现发展的高度科学的、菜单式的建议。而当所有国际治理机构都以这种方式来履行其职能时，在它们与世界各国尤其是发展中国家之间就形成了一种基于指标的治理关系。在这种关系中，国际治理机构一方面基于指标来制定投资决策，另一方面基于指标来推动发展中国家的改革行动，来塑造后者的治理体系。由于这些指标被认为体现了某种科学权威，国际治理机构把它们强加给发展中国家的行为似乎也不再具有强制性，而更像是一种“科技下乡”式的教化和启蒙。反过来，对发展中国家来说，只有通过接受这种教化和启蒙，它们才能摆脱欠发达的状态，实现自身的现代化。在这个过程中，作为指标的生产者，科学技术专家也成了一种重要的治理主体，他们通过对指标的生产而对使用和接受了这些指标的所有机构和国家的治理产生了深刻影响。

无论对于国际机构还是发展中国家，指标首先都是一种决策工具。对国际机构来说，它是投资决策的工具。对发展中国家来说，它则是改革决策的工具。但对任何国家来说，改什么、如何改都是非常困难的决策。要作出能让国内各方大体都满意的决策，是发展中国家的决策者经常面对的一大挑战。在这一背景下，国际治理指标实际上成了这些决策者的一个重要决策工具。由于这些指标被认为同时反映了发达国家的成功经验和国际前沿的科学认识，当发展中国家的决策者借助它们来向相关各方推销他们的决策方案时，就会理直气壮许多。如果仅仅从这一层面来看，无论对于国际机构还是发展中国家，指标的确都是一种有用的决策工具。但同时，这里又存在严重的不对称性。对国际机构来说，运用何种指标来辅助决策是一件可以自主决定的事情；而对发展中国家来说，它们在运用这些指标来辅助决策的同时则经常被这些指标俘获，甚至形成某种指标依赖，最终失去独立于指标而制定决策的能力。

（二）从“按指标治理”到“被指标治理”

之所以出现这种变异，是因为指标具有“自我实现的预言”的特征。如果一个发展中国家一直根据“善治”指标来改革自身的治理体系，那在一段时间之后，指标这一“预言”就会变成这个国家的治理“现实”，指标中的所有制度变量都会实际成为这个国家的制度。有了制度就会有机构和人员，而这些机构和人员也会参与决策。当一个国家中一整套制度、机构和人员都是根据“善治”指标而设立，且这个国家把最重要的资源都向它们倾斜时——因为这样才能提高指标得分，这个国家的改革就会形成严重的路径依赖，陷入从“按指标改革”到“被指标改革”的困境，也可说是陷入了从“按指标治理”到“被指标治理”的困境。正是在这个意义上，我们说国际机构与发展中国家间的关系是一种治理关系，指标则是使这种关系得以存在和延续的关键技术。作为一种技术，只有最优秀的科学技术专家才能驾驭它，所以，无论“按指标治理”还是“被指标治理”，都是通过专家开展的治理，是更一般的“技术官僚型治理”的一个分支。在这种模式中，专家虽然不拥有也不可能拥有传统意义上的统治权力，却无疑掌握了非常重要的治理权力。进而，“从统治到治理”的转型并不意味着权力的退场，而更多意味着权力的转移和重组。指标从决策工具向治理技术的转变，也发生在信用评级这一早期的代表性指标上。在其诞生之初，评级机构是通过向金融产品的购买者出售评级报告来盈利的。但随着复印机的普及，评级报告变得与复印纸一样廉价，这种盈利模式就不再可行了。此后，评级机构转向了向金融产品发行方收费的盈利模式。这种模式导致了严重的利益冲突，在很大程度上扭曲了信用评级作为投资决策工具的功能。对今天每个国家国民经济的运行与公共政策的调整来说，信用评级扮演了举足轻重的角色，为什么？原因就在于，今天的信用评级已经主要变成了一种治理技术，其次才是一种决策工具。

根据费赫尔（Michel Feher）的考察，20 世纪70 年代以来，西方国家发生了从“税收国家”向“债务国家”的转型，在增税越来越不具有政治可行性的条件下，越来越频繁地通过发行公债来获取收入。由此，民族国家就变成了国际金融市场中的一个金融产品发行者，也成了众多国际金融机构的债务人。对债权人来说，它们之所以要购买民族国家的公债，不是为了做慈善，而是为了投资，所以它们最关心的就是这些公债的估值，而这种估值在很大程度上就取决于评级机构对它们的评级。对民族国家来说，要持续获得国际投资或至少不引发债权人的抛售，就必须维持投资者的信心，而投资者信心就取决于民族国家公债获得的信用评级。在这种情况下，信用评级就变成了与“善治”指标相似的治理指标。事实上，信用评级已经变成了当代最为重要的一种治理指标。在金融市场中，可能提高一个企业估价的消息通常包括降工资、利润中分红比例的提高、研发部门聚焦于可更快转化为专利的产品等。基于同样的投资者偏好，可提高国家吸引力的消息主要包括削减公共支出、削弱劳动保护、放松金融监管等，而这些恰恰就是被称为“新公共管理运动”的全球行政改革的主要内容。如果说“善治”指标只是将发展中国家纳入了“被指标治理”的模式的话，信用评级则将发达国家也纳入了“被指标治理”的模式之中。

传统上，我们认为改革者应当是一个国家的治理者，而现在，各国的改革行为都在某种程度上可以被视为对外部指标的某种回应，那还怎么能说这些改革者就是这些国家的治理者呢？同样，即使指标的生产者也不能被视为治理者，因为他们的行为与活动也已被纳入某些指标的规范之中，而后面这些指标的生产者也同样需要接受另一些指标的规范。所以，“朝向指标的转向是一种新的治理形式的一部分，这种治理形式使人投入到了通过其他人设定的标准来对他或她自己的治理之中”。这是一种“自治”与“他治”的特殊结合。在这种结合中，每个人都通过指标来“自治”，同时也通过指标来接受“他治”。比如，当一名政府官员接受了GDP 这一指标，就会把他的所有努力都集中到有助于提升GDP 的方向上，就会基于提升GDP 的要求来重塑自身的行为，即通过GDP 指标来“自治”；同时，虽然他所有旨在提升GDP 的行为都表现出了很强的自愿性，但在是否接受GDP 指标这一点上，他却无法自主选择，所以，在接受GDP 指标的同时，他就接受了其他某个或某些主体的“他治”。在这里，“他治”中的“他”并不是一个确定的范畴。虽然在具体某些主体的关系中，我们可以发现治理者与被治理者间的明确界限，但在整个治理体系内，治理者与被治理者间泾渭分明的界限则不复存在了，因为所有人都经过指标的中介而被纳入一个复杂的同时包含“自治”与“他治”的关系网络之中。毕竟，GDP 指标也并非某个国家的改革者自己发明出来的，而无论这些改革者还是发明了GDP 指标的人都受着其他各种指标的约束。随着指标的普遍应用，我们似乎终于迎来了一种没有明确治理者的治理模式，但同时，每个人仍然都是被治理者。只不过，人们现在似乎不再被具体的人治理，而是被各种各样的指标治理。

《公共行政的非正典化》

指标的治理逻辑

（一）指标与现实的互动

今天，指标已经成为一种重要的治理技术，已经在很大程度上塑造了许多国家的改革与治理行为。那么，为什么指标能够具有如此强的治理功能？是什么机理与机制使它成为当代国家治理与国际治理中如此重要的一股力量？在关于大学排名的一份开创性研究中，埃斯佩兰（Wendy Nelson Espeland）与绍德（Michael Sauder）认为，指标塑造现实世界的机理在于人的反应性（reactivity），而这种反应性又是通过通约（commensuration）和前文提到的自我实现的预言两种机制转化为实践的。

具体来说，反应性是人的一种行为特征，当他意识到自己正被评估、观察或测量时，就会以改变自身行为的方式来作出反应。当《美国新闻与世界报道》想要对全美国的法学院进行比较时，面对在许多方面都存在巨大不同的众多法学院，它要如何比较？比较的前提是通约，这也正是《美国新闻与世界报道》所做的。它将所有法学院的活动与产出归纳为有限的得分项，再基于有限的客观数据或主观评价对所有法学院在每一个得分项上打分，然后，所有法学院就获得了一个排名。在专业人士看来，这种通约当然是不合理的，所以，许多法学院在一开始都对其嗤之以鼻。问题是，社会中的大多数人并不知道它不合理，相反，他们看到的是一个具有魔力的数字，这个数字可以帮助他们作出许多困难的决策。比如，家长和考生这个时候知道他们计划中的法学院到底在全美国排第几了，如果这个排名明显低于他们的预期，他们就可能转向另一所法学院；教育捐赠者也很快成为它的用户，当他们发现自己本计划捐赠的法学院排名不佳时，就可能转而捐赠另一所法学院；如果一所法学院不断经受优质生源和捐赠者的流失，就将在这一排名中不断下滑，并遭受更严重的资源流失；等等。在诸如此般的社会互动的作用下，越来越多的法学院被迫接受这一排名及其所蕴含的方法论，并积极地基于这种方法论来改革自身。而当大多数法学院都这么做时，这一排名就完成了它的自我实现，它所包含的各种不合理的假设都通过这些法学院的自我改造而变成了美国高等教育的现实。换句话说，人们对排名这一指标的反应最终让这一指标得以塑造了现实。而在这一过程中，美国的高等教育就被纳入了“被指标治理”的模式。事实上，随着各种“权威”排名的发布，今天，全世界的高等教育都已被纳入了“被指标治理”的模式。

反应性是现代社会科学中的一个重要概念，它反映了在很大程度上主导着现代社会科学的“方法论个人主义”的基本立场，这种立场就是：集体行为是个体行为的结果并反过来影响个体行为，而个体行为又是对激励的反应。在法学院排名的例子中，排名就是对法学院决策者、考生与家长、教育捐赠者等相关各方的一种激励，而所有这些个体行动者以殊途同归的方式作出反应的结果就是集体性地接受了这一排名，并迫使几乎所有其他个体行动者都不得不接受这一排名。不过，这仍不足以解开我们心中的疑惑。身处“被指标治理”的模式之中，经验不断告诉我们，只要出现了某种权威性的指标，它就一定能将所涉各方纳入它的治理之中。正源于此，今天的所有治理机构和科研机构纷纷加入了一场激烈的指标竞争，都试图通过改变指标的生产与供给来改变现实中的治理关系，而这一切并不是人的反应性能够解释的。

在具体机制上，通约是对指标生产过程的一种解释。基于这一解释，所有指标的生产都是技术专家们基于特定的算法（即所谓“方法论”）进行计算的过程。但这并不意味着通约仅仅是一个科学过程。如在疾病管理中，确诊标准就是一种算法。基于这种算法，管理部门可以将某些人计算为病人，将另一些人计算为非病人，而这一算法的确立经常会受到政治因素的影响。就此而言，通约可以被视为科学计算与政治计算的统一，而在这个意义上，它的确是对指标生产过程的一种合理解释。另一方面，自我实现的预言是对指标应用过程的一种解释。在《美国新闻与世界报道》法学院排名的应用过程中，这一解释是有效的，这一指标的确完成了它的自我实现。而对另一些不那么知名的大学排名，这一解释则是无效的。为什么会有这种区别？本文的解释是，要能够自我实现，一种指标必须具有权威性，换句话说，被承认具有权威性是一种指标能够自我实现的前提。在前述论文中，埃斯佩兰与绍德对一种具体指标的生产与应用所呈现出的机理与机制作出了令人信服的解释，但这种解释并不能帮助我们理解指标的治理逻辑。出于更全面地理解指标的治理逻辑及“被指标治理”模式的目的，本文提出如下解释，即这种模式的生成是价值不确定性、计算式理性与承认式权威几大要素共同作用的结果，而指标的治理逻辑也要在这几大要素的相互作用中进行理解。

（二）指标如何塑造行为

人类生活具有一个内在特征，即价值不确定性。由于不同类型的价值具有质的差异，我们就无法对其进行量上的排序，并由此判断不同事物的价值。对个体而言，价值不确定性造成他无法制定决策；对社会而言，价值不确定性则导致它无法形成秩序。即使我们假设所有艺术家都代表着同一种类型的价值，所有学者都代表着相同的另一类价值，所有政治家都代表着相同的又一类价值，我们如何确定最优秀的艺术家、学者和政治家彼此间的价值呢？如果无法确定，那社会就将陷入失序。要作出价值选择，在不同选项之间就必须存在涵盖性价值（covering value），如果它们之间本来不存在涵盖性价值，就要想办法在它们之间创造出涵盖性价值。

要这么做，一个传统的做法是把所有选项都变成商品，让市场来为它们定价。比如，如果你不知道一幅画和一捆白菜各具有多少价值，就可以把它们放到市场上出售，而售价就成了二者的涵盖性价值，基于这一价值，你就可以作出某些决策了。当然，售价不一定是对画与白菜真实价值的准确测量，但这并不意味着你基于售价的决策就是非理性的，相反，售价恰恰为你的决策提供了一种理性基础，因为市场中的人们都是出自一种计算式理性来出价的。基于此，当你不知道该看哪部电影时，一种决策方式是去看票房排名，因为票房就是市场对一部电影的出价，而这种出价是符合计算式理性的。不过，电影的特殊之处在于，它是一种艺术品，而票房并不是对电影艺术价值的合理测度。艺术价值属于一种专业价值，而专业价值只有专家才能作出准确评价，所以，如果你想选择艺术价值最高的电影，那你就应该去看各种专业奖项，看看哪些电影在专家看来最具有哪些方面的艺术价值。那么，在票房与奖项已经存在多年的情况下，为什么还会产生豆瓣评分这样的指标？在本文看来，原因在于，票房反映的是市场主体的计算结果，奖项反映的是专家的计算结果，豆瓣评分则试图提供一种综合性的计算结果。在打分时，不同人可能输入了不同的变量，运用了不同的算法，而在庞大的个体计算的基础上，最后的评分就为所有决策者提供了一种综合性的理性基础。

2020豆瓣年度电影榜单

在上面的例子中，票房、奖项与评分都是指标。它们的存在共同表明了电影这种事物所具有的价值不确定性。正由于存在这种不确定性，人们才需要指标来向他们提供确定性。在这里，确定性是计算的产物。只要能够进行计算，就一定会产出数字，而数字的魔力就在于，1 就是1，2就是2，没有什么比这更加确定了。换句话说，“量化是以数据构建现实的特殊方式，其执行机构通常认为这种方式能够减少不确定性，提供某种有利的条件，最终导致争论的消失”。所以，要消除价值不确定性，就必须诉诸计算式理性。另一方面，只要诉诸计算式理性，就一定会产出指标。就此而言，指标的历史比我们通常认为的要悠久得多，只不过，人们相对普遍地自觉运用指标来辅助决策和指标最终演变为一种治理技术的确是两种较为晚近的现象。那么，到底是什么使指标完成了从决策工具到治理技术的跨越？答案就是承认式权威。如果某种电影评价指标被普遍承认为权威性的指标，它就将获得某种治理功能，因为在这个时候，许多电影制作者就会根据它的计分规则与偏好来按图索骥式地制作电影了。在电影领域，奥斯卡奖就是这样一种权威性的指标。而它之所以具有权威性，是因为颁发这一奖项的“电影艺术与科学学院”被相当普遍地视为代表了电影领域最专业判断的机构。进而，由它发布的指标就成了一种权威性的指标，而这种权威性的指标就成了这个领域内的一种治理指标。这种指标不仅可以塑造电影从业者的行为，在某些条件下也可能影响某些国家的电影产业政策。

对国际机构来说，我们可以假定它们最初的目的只是为了更好地制定资助决策。而出于这一目的，它们也面临价值不确定性的挑战。它们的每一个潜在资助对象都有着巨大的差异，总是在某一些方面表现优异，另一些方面表现糟糕，在这种情况下，它们如何判断哪些国家应得资助？在这里，要作出理性的决策，它们就必须诉诸计算，以数字的形式来呈现潜在资助对象间的差异。结果，它们就创造出了各种指标。而由于国家间的价值不确定性如此之大，不同国际机构就不断创造出各种各样的指标，使得今天的国际治理领域呈现出指标泛滥的现象。对不同国际机构来说，每一种指标可能都是在某个方面有用的决策工具，但同时，并不是每一种指标都会得到潜在被资助国的重视。造成这种区别的关键就在于承认式权威。在一个“指标市场”里，总有一些指标能在激烈的竞争中脱颖而出，被公认为权威指标，其他指标则逐渐转向服务于特定的决策需求或最终退出市场。进而，那些被承认具有权威性的指标就成了治理指标。同样在国家治理领域，一个国家要制定出最重要的资源分配决策，就必须对不同地方、不同部门治理活动与表现的价值作出理性的评判，也必须诉诸计算式理性来寻找数字化的排序方式，最终也要通过指标来制定决策。

不同的是，在国际治理中，国际机构并不拥有国家式的权威，所以，它们推出的指标必须得到资助对象的承认才能获得权威。以世界银行来说，今天，我们可以在它的网站上找到数百条指标，但显然，并不是所有指标都具有权威性，都能成为治理指标。而在国家治理中，由于国家本身就是最高权威，任何地方政府、部门机构或个人都不能“退出”国家的决策，指标的权威性则来源于国家的承认，国家选择哪种指标，这种指标就被承认了权威性，就成了治理指标。换句话说，在国家治理领域，是国家赋予指标以权威性，而在非国家治理领域，则是被治理者赋予指标以权威性。不过，由于民族国家本身也处于整个国际治理体系之中，当多数国家都采纳了某种国际治理指标时，少数国家实际上就很难拒绝承认这种指标的权威性，进而，它们对国内治理指标的选择也就不可避免地受到国际治理指标的影响。在这个意义上，国家主权也就受到了削弱。

《社会治理的话语重构》

结语

指标是今天人类生活中的一种普遍现象，也正吸引着越来越多的学术关注。在福柯式的治理术研究传统下，本文尝试澄清指标生成与发展的内在动力，并从指标与行为间的特殊互动方式入手分析当代人类生活诸领域的共同治理特征。本文的分析表明，由于人类活动具有内在的价值不确定性，要作出理性的决策，国家、机构与个体决策者都需要运用计算式理性来创造某种决策工具，在现实中，这种决策工具通常就表现为指标。与此同时，当某种指标获得了承认式权威，它就从决策工具变为一种治理技术，在它所涉各方之间建立起一种治理关系，使所涉各方都陷入一种“被指标治理”的模式。在这种模式中，治理过程表现为一个指标的自我实现的过程，其中，所有被治理者都基于权威指标的要求来塑造他们的行为，从而使权威指标本身逐渐成为某个领域、某个社会甚至国际社会的秩序基础。在这里，我们称指标为治理技术而非治理工具，因为工具是可以被它的使用者自主使用的，而在“被指标治理”的模式中，并没有谁能自主地使用指标。作为一种治理技术，它在某种科学过程中被创造出来，又在某种承认过程及承认式的政治过程中获得权威；所有各方都试图影响对它的调试和使用，任何一方又都不能完全驾驭它。结果，在今天的国家治理与国际治理中，那些被视为治理者的主体都希望能够“按指标治理”，却往往都只能“被指标治理”。由此，本文就描绘出了当代人类生活中一幅独特的治理图景。

作者简介

张乾友，南京大学政府管理学院副教授。著有《公共行政的非正典化》、《社会治理的话语重构》等。

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