宋鋆 | 从农村到城市:革命政权公共卫生法制的探索与创制
宋鋆：《从农村到城市：革命政权公共卫生法制的探索与创制》，载《法律史评论》2021年第2卷（总第17卷），第18页至31页。
宋鋆，1986年生，辽宁盘锦人，黑龙江大学法学院法律史专业博士研究生。主要从事革命根据地法制史（特别是城市解放区法制史）研究以及人工智能司法研究，曾在《法律适用》《北方法学》等刊物发表学术论文多篇。
目次
一、工农民主政权时期：军内卫生法制的惠民医疗实践
（一）苏区卫生状况：“不求清洁”“生疮害病”
（二）卫生宣传：“污秽与疾病”之战
（三）卫生法规：卫生运动的制度跟进
二、抗日民主政权时期：农村根据地公共卫生法制“统一战线”的构建
（一）陕甘宁边区环境：“一切传染病”发生
（二）破“巫神”、讲卫生的宣传
（三）“预防重于治疗”的公共卫生法制设计
三、解放区人民民主政权时期：突发疫情背景下的城市公共卫生法制建设
（一）哈尔滨解放区卫生环境：霍乱、鼠疫蔓延
（二）防疫宣传：谣言治理与卫生知识普及
（三）制度探索：应急、暂时与战时公共卫生之法
四、结论
摘要：革命政权时期的公共卫生法制，是中国共产党在新民主主义革命过程中，为保障群众生命健康和提高军队战斗力，根据不同时期的客观条件和现实需要，制定的一系列涉及公共卫生与防疫工作的法律法规。工农民主政权时期是公共卫生法制的初创阶段，中央苏区多以“防疫的卫生运动”为主；抗日民主政权时期，边区公共卫生宣传逐渐深入，并根据军民需要，设置了边区的三类医院；解放区人民民主政权时期，在中国共产党解放的第一个大城市哈尔滨市，民主政权开始了大规模流行腺鼠疫的防治工作和城市公共卫生制度的建设。革命政权从农村到城市的公共卫生法制探索与创制，一以贯之地以群众路线为指导思想，在立法技术方面，实现了从临时性举措向公共卫生法规的转变；在制度效果方面，提高了军队战斗力，保障了群众的生命健康；在法制建设经验方面，为后来解放的城市乃至新中国提供了制度经验与借鉴。
关键词：革命根据地；公共卫生；制度
革命政权的公共卫生法制在从农村到城市的发展过程中，成为整个革命政权法制的有机组成部分。目前对革命政权立法、司法及其他领域已有比较多的研究，但公共卫生法制研究尚不多见。因此，本文以革命历史档案史料为线索，对革命政权从农村根据地到城市解放区的进程进行分析考察，试图从中挖掘中国共产党领导的革命政权对公共卫生法制的探索创制过程，期望能对我国公共卫生法制的渊源予以充分重视，并为当今公共卫生法制建设与重大疫情的应对提供一种参考。
一、工农民主政权时期：
军内卫生法制的惠民医疗实践
工农民主政权时期，卫生问题是广大苏区比较突出的社会问题，关系到军队战斗力和劳动生产力。此时中央苏区的卫生条件十分落后，自然条件恶劣，群众生疮害病。工农民主政权无法在如此恶劣的自然与社会条件下进行精细完善的公共卫生立法，只能通过训令等形式，发动广大群众进行卫生防疫运动。毛泽东在第二次全国工农兵代表大会上指出：“组织革命战争，改良群众生活，这是我们的两大任务。”
（一）苏区卫生状况：“不求清洁”“生疮害病”
苏区群众普遍存在卫生习惯“不求清洁”的问题。用水、如厕等设施欠缺，洗食同源、人畜混居导致农村疾病频发。农人穷于生计、无暇顾及卫生情况，一旦发病又无力承担治疗费用，形成恶性循环。1932年，湘赣苏区省委向中央局汇报了苏区疫病情况主要是“打摆子、烂脚、秋痢”，萍乡、攸县等地的群众“病了十分之八九”。
此外，苏区多地闷热潮湿，有利于细菌病毒的滋生与传播，加之群众缺乏卫生常识，在遇到疫病时又易受封建迷信思想和“生疮是真革命”等反常识口号的干扰，这些都增加了工农民主政权抗击疫病的难度。
当时红军内部“生疮害病”极其严重。毛泽东曾于1928年在《中国的红色政权为什么能够存在》中指出红军的卫生健康问题在于“营养不足，病的甚多，医院伤兵，其苦更甚”。南昌起义后，军内卫生问题不断凸显，风餐露宿和疲劳作战等原因导致疫病多发，而部队医疗设施与组织皆不健全，无法满足不断增加的医疗要求。1932年，湘赣苏区省委向中央局汇报了苏区疫病情况：
“计算在后方烂脚的士兵有七八百名。全省红军及地方武装中烂脚的总在两千以上，医药又缺乏，几个月不能治好。我们一方面进行防疫，一方面设法采取各种药材。但这些办法，还没有收到很大的效果，各地的病还是继续发生。”
苏区医疗卫生设施的匮缺使卫生状况雪上加霜。一方面表现为红军部队医疗卫生保障不足。工农武装力量初创时期，除战事之外最棘手的问题便是伤病员的医疗问题，部队缺乏良好的医疗与救护组织，导致伤病员得不到及时治疗，“有的寄养在群众家中，有的病势沉重的，就牺牲在路旁”。另一方面表现为群众的医疗卫生设施缺乏。广大农村地区的群众生活困难，吃穿亦难以保障，鲜有求医问药者。
（二）卫生宣传：“污秽与疾病”之战
工农民主政权卫生宣传的目标是让群众明白“疾病的来源”和“卫生的方法”。如《卫生运动指导员工作纲领》普及了苏区传染病的来源及其危害性，提倡“通光、通气、通水、煮熟饮食、除去污秽、剿灭苍蝇、隔离病人”的预防疾病方法。又如《中共赣东北省代表大会关于苏维埃工作决议案》对苏区盛行的“生疮是真革命”和“无产阶级要龌龊”等口号提出批判，主张让大众注意个人和公众的卫生，减少疾病和死亡。
在宣传节奏方面，苏维埃政府提出“向全苏区一切污秽和疾病做斗争，同工农群众自己头脑里残留着的顽固守旧迷信邋遢的思想习惯做斗争”，并且“十分必需，一天也不可缓”。于是，在苏维埃政府的主导下，逐步构建了政府指导、群众共同参与的卫生宣传机制，旨在让苏区群众了解到公共卫生运动“完全是广大群众的，不花钱能医病的，要天天做、月月做、年年做、家家做、村村做、乡乡做、个个圩场做、个个城市做”。
宣传的对象是苏区每一个群众。如《卫生运动指导员工作纲领》提出卫生委员要深入群众的家里，进行入户宣传。又如《卫生运动纲要》指出，苏区若有一个工人害病，不但是害病工人的切身痛苦，而且是苏区的战斗团体中的一名战斗员退下了火线。工农民主政权将每一个苏区群众视为“战斗员”，让公共卫生宣传深入苏区各户。
（三）卫生法规：卫生运动的制度跟进
工农民主政权时期公共卫生制度以“解决工农群众一切切身的痛苦问题”为指导思想。1933年《卫生运动纲要》就指出：“苏维埃政府是工农自己的政府，他要注意解决工农群众一切切身的痛苦问题，污秽和疾病就是他们要解决的一个大问题。”本着这一指导思想，工农民主政权在广大中央苏区开始了卫生运动和卫生制度的实践。1932年1月13日，苏维埃政府副主席项英在《红色中华》第5期头版发表《大家起来做防疫的卫生运动》社论，要求各级政府、红军、群众团体参加这一运动，运动内容为研究防疫的方法和药品，向群众做卫生宣传工作。同年3月，卫生运动的第一个法令性文件《中华苏维埃共和国人民委员会训令（第二号）》颁布，提出“要使工农群众热烈的举行防疫的卫生运动”。在军队内，每个单位设立卫生委员会，每个战斗连设置一名专门卫生员，负责卫生防疫和卫生宣传教育工作，以及防疫、消毒等工作的具体落实，卫生竞赛、卫生检查活动的推行，营房环境的净化，等等。1933年颁布的《卫生员工作大纲》规定了军队内的卫生竞赛，“优者登红榜等鼓励之”。这类制度可谓军队内的营养剂，有力保障了军队的活力与战斗力。
工农民主政权时期公共卫生制度的立法机构相对分散。如中央革命军事委员会总卫生部、中央苏区政府内务部、中央革命军事委员会、中国工农红军总司令部等都是这一时期的公共卫生制度的立法机构。主要受战争时局影响，且卫生运动多由军队内部发起，逐步向苏区群众形成卫生制度的辐射，故有此种“政出多门”的现象。
卫生组织机构方面，“医疗卫生领导机构和行政管理，依军队和政府两个系统分别设置和运作”。1931年中央革命军事委员会总军医处成立，次年改称红军总卫生部，并在团、连内分别设卫生队和卫生员。中央革命根据地建立后，开始了地方各级卫生机构的建设。省、县、区三级各成立卫生部、科，城市设立卫生运动委员会。随后，“工农医院”、“群众医院”、“贫民看病所”和“红色药店”等医药组织单位陆续建立，苏区广大群众的就医需求有了基本保障。此外，中央苏区还建立了医护人员培训机构，如1931年11月建立的江西瑞金中国工农红军卫生学校，即今日哈尔滨医科大学的前身。
作为卫生运动的制度跟进，中国共产党和苏维埃政府制定颁布了一系列公共卫生法律法令。如1933年《卫生防疫条例》和《卫生运动纲要》等，对卫生运动的各个方面作了明文规定。如表1所示。
通过表1可见：其一，工农民主政权制定的公共卫生制度基本覆盖了广大苏区人民的公共卫生生活。这一系列内容以疫情报告登记、隔离消杀、个人卫生防疫和卫生运动为主，旨在规范卫生运动，改变苏区群众的卫生习惯。其二，这些制度体现了鲜明的农村根据地特色，多涉及广大农村群众的日常饮食、鼠蚤蚊蝇扑杀、水源保护、传染病死者抬埋等卫生问题，适宜在农村根据地推广实施。其制度类型如图1所示。
通过图1可见：其一，工农民主政权时期的公共卫生制度类型较为多样，包括条例、决议案、训令等，与当时轰轰烈烈的卫生运动相适应。其二，制度类型以训令为最多，与军队内部发起、向群众辐射的卫生制度走势相对应。
此时的公共卫生制度已具雏形。当然，受到政治经济条件制约及战争时局影响，其立法存在技术粗糙、实施困难等问题。如1932年12月，中央革命军事委员会发布训令指出此前的卫生训令“仍没有提起全体指挥员、战斗员充分注意，病兵的现象一直到现在不能减轻”。以兴国县长岗乡为例，“虽规定五天大扫除一次，实际七天一次的多，十天的也有。要督促，‘不督促记不到，工夫又多’”。但这些制度作为苏区法制建设的重要组成部分，有力规范了苏区的卫生秩序，保障了苏区群众的生命健康。
工农民主政权时期是革命政权公共卫生制度建设的起始阶段。革命政权的首次卫生运动、首个卫生管理机构、首部卫生管理制度皆在此时期产生。这一时期的公共卫生制度规定了惠民的医疗政策。如各区乡政府的公共看病所的医生由政府聘请，不收医疗费，对无亲属的孤儿和老弱病残，由政府设法给养。这与国民党统治的白色区域要求病人“有的是钱”“请医生讲究又讲究”形成鲜明对比，在医疗中体现了群众路线，有利于红色政权在极端恶劣的环境下为群众所拥护。当时的苏区人民将家中的粮食提供给伤病员，让伤病员分散居住在自己家中，帮助转移伤病员。即使在最艰苦的时期，群众也相信红军必然胜利。
二、抗日民主政权时期：农村根据地
公共卫生法制“统一战线”的构建
抗日民主政权时期，以陕甘宁边区为主的广大根据地开展了深入的卫生宣传，并进行了以预防为主的公共卫生制度创设，建立了多所边区医院，清除了巫神治病的旧风气，改变了群众的卫生习惯。
（一）陕甘宁边区环境：“一切传染病”发生
陕甘宁边区卫生环境不良由来已久，主要原因在于边区人民卫生意识缺乏及封建迷信盛行。中国共产党进行边区建设以前，根据地人民生活艰难，无暇顾及卫生状况。边区卫生条件差，水源不洁，加之苍蝇、跳蚤等大量繁衍，导致天花、猩红热、伤寒、疟疾等疫病流行。1941年3～4月，传染病以甘泉、富县和志丹三处最为严重。甘泉三区传染病人876名，死亡186名。1942年定边县各乡5～8月发生伤寒、斑疹等疾病，“共计死亡377名”。“几乎一切可能有的传染病在边区都发生了。”此外，封建迷信活动加剧了疫病的传播。边区不少群众遇到疾病时请“巫神”治病，遇有疾病或是女人不孕，便要饮食忌口或者佩戴布符。毛泽东曾评价：“在一百五十万人口的陕甘宁边区内，还有一百多万文盲，两千个巫神，迷信思想还在影响广大的群众。”封建迷信导致疫病医治延误，进而引发更多人感染。众巫神“招摇撞骗，为害甚烈”。边区群众受封建迷信和不卫生习惯的坑害，难以保障生命健康权益。
医疗资源缺乏是边区疫病防治的重大困难。抗日战争爆发以前，陕甘宁边区几乎没有一所正规医院。以延安为例，因传染病死亡的人口每年超过500人，占年死亡人数的47%。1941年3月延安北区发生猩红热，十岁以下儿童死亡数十名，“发病占该区50%，发病后死亡者占20%”。而延安城内仅有少量中医坐堂的诊所。在农村，群众则更难寻医问药，较大的城镇才有中药铺，乡村只有郎中、专职种牛痘的“花儿匠”和“卖药先生”，边区人民的疾病难以得到及时治疗。
（二）破“巫神”、讲卫生的宣传
抗日民主政权打破了“巫神进家”的迷信医病陋习，开展了反巫神运动。《解放日报》曾刊登过针对延安巫神的调查，在200余名巫神中择取59名进行调查，即治死278人。抗日民主政权提出加强卫生防疫宣传教育，取缔巫神治病等愚昧落后的观念。毛泽东曾指出群众迷信的主要原因是“没有旁的方法战胜疾病、死亡的威胁，只有相信神仙”，主张“现在应该把医药卫生的知识和工作大大推广一下”。为转变边区群众卫生意识，边区政府开展了反巫神运动，采取了多种灵活方式。如陕甘宁边区发行的《绘图新三字经》图文并茂地提出“不迷信，自吉利”“信医药，病好了，信巫神，命丢掉”，直到解放战争时期，《绘图新三字经》仍在解放区作为民校教材使用，发挥着反封建迷信的宣传作用。
抗日民主政权主张和推广“两种医生要合作”。针对边区中西医合作不充分的问题，毛泽东曾指出“这两种医生历来就不大讲统一战线”，并组织研究中西医的统一战线问题，提出“不管是中医还是西医，作用都是要治好病……能把娃娃养大，把生病的人治好，中医我们奖励，西医我们也奖励。我们提出这样的口号：这两种医生要合作”。1941年6月，延安医科大学与当地药厂联合组建了中西医研究室，共同研究医药制造，并收到较好效果。边区中西医组成的统一战线，有力推动了边区卫生防疫运动的开展，提高了边区医疗水平。
抗日民主政权以抓典型、选模范的方式宣传公共卫生常识。如阜平县高街村合作社在大生产开始后，增设卫生委员，提出了“四净”的口号，即屋院净、锅头桌碗净、手脸衣服净、街道净。此外，组织领导群众开展了清洁卫生工作，还与妇女工作结合，举办卫生突击旬，发动当地学生，逐户检查，以出黑板报、编歌谣的形式来进行表扬与批评，选出卫生模范户，对被称为“肮脏鬼”的进行改造，取得了较好的效果。
（三）“预防重于治疗”的公共卫生法制设计
抗日民主政权的公共卫生制度确立了保障人民健康，中西医相结合，预防为主、医药为辅的三大指导思想。1939年1月，陕甘宁边区第一届参议会通过了建立边区卫生工作、保障人民健康的提议案。毛泽东提出只要能治好群众的病，中医西医都奖励；边区总卫生部提出“预防重于治疗”。抗日民主政权本着该指导思想制定了一批法律法令，规范了边区医药卫生组织，建立了边区医院系统，明确了传染病的分类，采取中西医结合的方式推进边区医疗工作。
立法机构方面，抗日民主政权公共卫生制度立法机构相对集中，以边区政府机构为主，如边区政府、边区保健委员会、边区办公厅等。公共卫生立法机构经过工农民主政权时期“政出多门”的探索，到了抗战时期，总体上纳入了行政轨道，由边区政府和各机关单位先后颁布了一系列法规、条例、章程等。
卫生组织机构方面，边区卫生系统得以初步建立，即军委卫生系统、中央总卫生处系统和政府卫生系统，并建立了一批医院，如中央医院、白求恩国际和平医院、野战医院等。这些医院极大地解决了边区群众的医疗困难问题。抗日民主政权边区卫生防疫工作深入基层，形成了以延安为中心，辐射整个陕甘宁边区的卫生防疫体系。其典型成就便是建立了分属于军委卫生系统、中央总卫生处系统和政府卫生系统的三类医院，解决了边区群众基本的医疗问题。针对医院建立后医务人员不足的问题，毛泽东提出在边区推广医药卫生知识，并在每一个分区训练一些医药人才，各分区人员到延安学习或延安派专人去分区培训，以此来充实边区的医疗队伍。针对乡村医疗资源不足的问题，抗日民主政权还培训并输送了大批助产员和民间卫生工作者，充实到乡村医务所中，让群众病患在革命政权下的卫生防疫系统中得到及时救治。
抗日民主政权的公共卫生制度较重视疫病的预防。1944年11月，陕甘宁边区文教大会《关于开展群众卫生医药工作的决议》提出“预防为主，治疗为辅”的方针，要利用一切机会和方法对人民进行卫生教育。此后各级党政机关积极地宣传和组织群众开展清洁卫生运动，一些县的卫生防疫委员会还制定了公共卫生计划或卫生公约。预防为主的工作方针为抗日民主政权节约了大量医疗资源，让边区卫生工作得到快速推进，有力地保障了人民群众的健康。这些制度使边区医药卫生防疫工作有章可循、有法可依，如表2所示。
通过表2可见：其一，抗日民主政权制定的公共卫生制度讲究中西医相结合，在公共卫生领域建立了国医与西医的“统一战线”，以服务抗战、保障群众健康。其二，预防为主的制度设计也在侧面体现了农村根据地医疗资源的极度匮乏，因此抗日民主政权开始了长期的医疗卫生事业建设和医护人才培养。此时的制度类型如图2所示。
通过图2可见：其一，抗日民主政权时期公共卫生制度类型较工农民主政权时期，章程、规程等新的制度类型出现，多系针对当时医疗系统、保健药社的建立而制定。其二，制度类型以条例为最多，如《陕甘宁边区卫生委员会组织条例》《陕甘宁边区预防管理传染病条例》等，体现了预防、防疫工作的规范性。
抗日民主政权的公共卫生制度本着服务群众的方针把边区卫生防疫工作深入基层，形成了以延安为中心，辐射整个陕甘宁边区的卫生防疫体系；以中西医结合的指导思想推进了卫生领域的统一战线；预防为主的制度设计和宣传改变了群众的卫生习惯，使之逐步养成了“圈牲畜、多植树”“窑开窗、空气新”的卫生意识。
三、解放区人民民主政权时期：突发疫情背景下的城市公共卫生法制建设
1946年，人民军队解放了全国第一个大城市哈尔滨，标志着革命政权从农村进入城市。革命政权接管了各级医院与诊所，同年8月，哈尔滨市霍乱暴发，9月腺鼠疫暴发，革命政权开始了城市重大疫情的治理与公共卫生制度的创制。
（一）哈尔滨解放区卫生环境：霍乱、鼠疫蔓延
哈尔滨是一个颇具国际性的大城市，人员流动频繁。霍乱与鼠疫几乎同时暴发，过去在农村根据地的卫生防疫经验不足以应对城市重大疫情问题，大城市的公共卫生环境给革命政权提出了极大挑战。
1946年哈尔滨市暴发了严重的霍乱与腺鼠疫疫情。1946年7月21日，哈尔滨太平桥发现第一例疑似霍乱患者，8月9日被确诊为霍乱。此后的55天内，哈尔滨市共收容霍乱病人167人、治愈72人、死亡95人。同年9月初，农妇刘佟氏在毁坏的日军731部队细菌工厂旧址捡拾废品时被跳蚤叮咬，几日后，农妇与其夫皆死亡。9月16日，哈尔滨市卫生局判定夫妻二人死于真性腺鼠疫。此时该夫妇所属的平房地区发现真性腺鼠疫患者37人，死亡36人。这对刚刚成立四个月的人民政府来说是一场严峻的考验。哈尔滨市“交通咫尺”，人员流动频繁。市民阶层包括“工人、职员、独立小生产者、知识分子、学生、工商业者、少数民族、市郊农民、贫民”等多个不同群体，城市中工商业者比重最大，占市民人口60%以上。此外，哈尔滨市还有大量的外侨。大量的工商业者和外侨人员在哈尔滨市生产生活，为卫生管理和疫病防治带来了困难。
然与此同时，革命政权对哈尔滨市卫生防疫系统的接管为公共卫生和防疫工作提供了一定的便利和经验。哈尔滨市在解放之前已具备一定的疫情防控经验，有了成形的城市卫生系统。在疫情防控方面，哈尔滨在解放之前已发生过两次流行性鼠疫，分别暴发于1910年与1920年。其中1910年哈尔滨大型鼠疫为人们所熟知，当时的总医官伍连德博士发明了“伍氏口罩”。在卫生系统方面，城市卫生传统为革命政权提供的铺垫主要有三。其一为原有的医疗资源，如医院、药店和医务工作者；其二为市民的卫生秩序与传统，与农村根据地相比，哈尔滨市在解放前已形成了一定的卫生秩序；其三为疫病防治经验，哈尔滨市曾暴发过多次鼠疫，有了可供参考的防治经验积累。这些为革命政权卫生防疫工作提供了一级台阶。革命政权借由这一级城市旧台阶结合根据地老传统，开始了防疫工作。
（二）防疫宣传：谣言治理与卫生知识普及
城市解放区防疫宣传工作以谣言治理、卫生知识普及为主。疫病暴发后，市民关切的问题主要是鼠疫治理、疫苗是否有害健康等。为治理谣言、普及卫生知识，革命政权利用报刊宣传安定民心，出版了一批涉疫读物并以此普及卫生知识，以街区为单位进行宣传。
第一，以报刊宣传安定民心。革命政权在哈尔滨解放区利用报刊这一媒介进行宣传，以避免疫情引发恐慌。哈尔滨是当时东北的政治与文化中心城市，其报刊发行较农村根据地来说有着鲜明的优势。当时的《哈尔滨日报》《东北日报》发布了《预防鼠疫，王爷庙、安广等地已发现》《哈市防委会决定严密封锁市外交通，检查市内注射证书》等新闻稿。这些报刊宣传的主要作用有二。一是澄清谣言、安定民心。重大疫情往往导致群众恐慌，恐慌多来自未知。因此，当群众对疫苗成分等问题不甚了解的时候，谣言便开始蔓延，甚至有群众因为恐惧而用嘴吸出疫苗。革命政权通过报刊发布辟谣消息，让群众相信政府、打消顾虑。二是发布公共卫生消息。疫情期间，城市群众密切关注感染人数、感染途径、收治医院、交通管制等问题，革命政权通过报刊媒介来实现对市民关切问题的应答。报刊在城市解放区起到了立竿见影的“传声筒”作用。
第二，以书籍阐述疫病原理，普及卫生防疫知识。譬如《鼠疫预防工作须知》等读物系统介绍了鼠疫临床症状、治疗方法、防疫队更衣消毒处的设置与消杀方法等。特别是施行于哈尔滨解放区的防疫人员更衣消毒流程，已与现行消杀流程较为接近。此外，哈尔滨特别市防疫委员会出版发行了《鼠疫预防工作手册》，东北行政委员会、卫生委员会出版发行了《鼠疫学》等，都是当时的重要工具书及科普读物。
第三，以街区为单位进行精准的卫生防疫工作。如疫苗注射、防疫突击运动、卫生清洁运动等，都是以街道为单位展开。以疫苗注射为例，大批医务工作者按户检诊并实行生菌预防注射，遇到群众不愿注射，或注射完毕即往外挤出疫苗时，医务人员要耐心说服。这些宣传工作对象缩小至街区，实现了精准宣传，避免了群众遗漏卫生消息的现象。
（三）制度探索：应急、暂时与战时公共卫生之法
哈尔滨解放后，为解决突发腺鼠疫和霍乱问题，满足城市人民公共卫生需求，革命政权以保障人民健康和支援前线为指导思想，进行了应急、暂时与战时的公共卫生制度建设。1946年，东北行政委员会提出“一切为了防疫服务”，已经发生疫情的地区，“应视防疫为当前工作之中心内容”。
立法机构方面，革命政权进入城市后，公共卫生制度的立法机构呈现明显的集中趋势。以哈尔滨解放区为例，30项公共卫生制度出自三个立法机构，即哈尔滨市政府、东北行政委员会和哈尔滨特别市防疫委员会。集中的立法机构可有效避免制度之间的冲突，有利于公共卫生法制的施行。
卫生组织机构方面，革命政权建立并规范了城市的卫生防疫组织。哈尔滨解放区革命政权针对腺鼠疫疫情，于1946年9月24日成立了鼠疫防疫部，由医务、行政和警察三部分人员组成。鼠疫防疫部的作用是发动哈尔滨市的医师、药剂师、护士等医务人员供政府随时调用，协助防疫。同时，广泛动员了哈尔滨市各医院的大量医护人员，组成防疫队。后期将鼠疫防疫部改组为防疫委员会，提出将防疫工作作为中心工作，指出防疫工作直接影响着前线战争。
革命政权在农村根据地的公共卫生法制建设可谓从无到有的探索，而在哈尔滨解放区，革命政权的公共卫生法制建设可谓从一到若干的创制。经过农村根据地的制度建设积累和城市解放区的防疫经验，哈尔滨解放区公共卫生法制除战时、应急特征外，还具备鲜明的城市特色。如疫情发生后划定疫区，禁止行人往来，断绝交通，建立隔离医院，统一收治，封闭治疗，避免传播。又如大面积注射生菌疫苗，对已注射者发放注射证，对逃避疫苗注射者进行通行限制，如未打防疫针者，一律补打防疫针，否则以疑似患者处理，送隔离医院两星期。再如关闭大型人员聚集场所，暂免握手礼，佩戴口罩，对死于鼠疫者进行及时火化或掩埋。严格的隔离措施有力阻止了疫病的传播。哈尔滨解放区公共卫生制度建设如表3所示。
通过表3可见：其一，革命政权公共卫生法制已体现了农村向城市的转折，尤其是在防疫措施方面，公共场所佩戴口罩、关闭人员聚集的店铺等措施体现了鲜明的城市特征。其二，城市的卫生防疫基础优势明显，在交通封锁、疫苗注射等方面已有相关经验作为前期积淀。此时的制度类型如图3所示。
通过图3可见，与过去农村根据地以运动、预防宣传为主的卫生防疫工作不同，革命政权在哈尔滨解放区以立法为主规范了公共卫生和疫情防控。这些制度与工农民主政权和抗日民主政权时期相比，存在鲜明的差异。
其一，立法数量以1946年居多，暂时和战时特征明显。此时哈尔滨刚刚解放，疫情暴发，前线战事紧张，革命政权在此种环境下制定了上述公共卫生制度，多具应急性、暂行性特征。其二，立法技术趋于成熟。革命政权经历了在农村根据地的公共卫生制度探索后，在哈尔滨解放区开始了相对成熟的城市公共卫生法制创制，制定和发布了一批布告、办法、条例及章程，让公共卫生管理和疫病防治有章可循。其三，城市解放区的公共卫生法制创制呈现较强的规范性和针对性。在防治疫病方面，革命政权在制度的规范下，较好地完成了城市解放区的重大疫病治疗、阻断与预防等工作，及时保障了广大群众的生命健康安全。
四、结论
革命政权的公共卫生法制探索与创制，本着群众路线的指导思想，在从农村到城市的进程中，实现了从临时性举措向公共卫生法规的转变，提高了军队战斗力，保障了群众健康，为后解放的城市乃至新中国提供了经验借鉴。
第一，革命政权从农村到城市的公共卫生法制建设始终遵循群众路线这一圭臬。中国共产党代表最广大人民群众的根本利益。工农民主政权时期，惠民的公共卫生政策将群众广泛动员起来，协助处理医疗杂务，帮助转移伤病人员，采摘草药等。抗日民主政权时期，边区中西医也结成了统一战线，解决群众的医疗问题。哈尔滨解放后，革命政权制定了一系列涉及公共卫生与疫病防治的制度，解决市内蔓延的霍乱与腺鼠疫等问题，并为市民提供了普遍注射的生菌疫苗。各时期制度内容虽有不同，但都是连接革命政权与人民群众的公共卫生制度纽带。
第二，革命政权在农村根据地的卫生防疫多以临时性举措为主，进入城市主要依靠公共卫生制度来规范相关工作。具体表现在卫生防疫布告、办法、条例、章程等法律文件的规范，立法语言严谨和精准，减少了过去以口号和运动为主的公共卫生管理方式，注重以制度来保障卫生防疫的有序开展。同过去农村根据地相对粗糙的立法技术相比，产生了技术上的长足进益。
第三，革命政权的公共卫生法制不论在农村还是城市，其立法作用主要为保障群众健康，提高军队战斗力。群众健康与军队战斗力系并列又互动循环的关系。革命战争离不开群众的支援，保障群众健康就是保障军队战斗力；群众卫生条件改善又依赖革命政权的建章立制，支援前线亦是守护群众。
第四，革命政权在农村根据地和城市解放区积累了宝贵的公共卫生法制建设经验，为后解放的城市乃至新中国提供了借鉴。革命政权的卫生防疫伴随着革命进程开始了从农村到城市、从无到一、从一到若干的探索。不论是根据地讲卫生、反巫神的运动，还是城市解放区的重大霍乱、腺鼠疫疫情防治，都是革命政权在公共卫生制度探索创制领域的坚实脚印。特别是哈尔滨解放区建章立制频繁，制度分工细化，为新中国的卫生制度建设奠定了基础。
革命政权在公共卫生制度的探索与创制历程中，远观可见从农村到城市，近看可见从卫生运动到规范立法、从民间歌谣到报刊书籍、从反对巫神到大面积注射疫苗等镜头。而不论任何时期，革命政权始终紧紧依靠群众，保障人民群众的生命健康。这对当下不忘初心牢记使命主题教育学习与实践，尤为重要。
(注释略）
法律史评论
中文社会科学引文索引（CSSCI）
来源集刊