应当超越反垄断执法个案授权模式与普遍授权模式之争

2019年1月3日，国家市场监督管理总局在官网发布了《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》【国市监反垄断〔2018〕265号】（下载地址：http://samr.saic.gov.cn/xw/yw/wjfb/201901/t20190103_279720.html）。

笔者在《对工商系统反垄断执法再建言》和《论大部制改革背景下完善国务院反垄断委员会职能与改革反垄断法实施机制》（《经济法论丛》2013年第24卷）中提出的一些建议也在该通知中有所体现。

《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》是《反垄断法》生效10年多来，第3份依据《反垄断法》第十条的规定明确规范国务院反垄断执法机构和省级反垄断执法机构权限与相关程序的配套规则，消除了之前工商系统和发改委系统在处理央地反垄断执法权限与办案流程上的差异，结束了所谓“个案授权模式”与“普通授权模式”之争。

《反垄断法》第十条规定

第一款 国务院规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称国务院反垄断执法机构）依照本法规定，负责反垄断执法工作。
第二款   国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。

个案授权模式

2009年05月26日，在没有通过公开征求意见的情况下，国家工商总局颁布了《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》（全文下载地址：http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=283469）。

《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》第二条到第九条比较详细地规范了国级和省级两级协同分工查处违反《反垄断法》案件的流程，并设立了较为严格的“个案授权模式”，由国家工商总局逐一核查各省提交的案源线索，为个案调查的立案把关。

第二条 国家工商行政管理总局统一负责垄断协议、滥用市场支配地位方面的反垄断执法工作。

　　国家工商行政管理总局根据工作需要，可以授权有关省、自治区、直辖市工商行政管理局（以下简称省级工商行政管理局）负责垄断协议、滥用市场支配地位方面的反垄断执法工作。

第三条 下列垄断行为应当由国家工商行政管理总局负责查处：

　　（一）全国范围内有重大影响的；

　　（二）国家工商行政管理总局认为应当由其管辖的。

　　下列垄断行为可以授权省级工商行政管理局负责查处：

　　（一）该行政区域内发生的；

　　（二）跨省、自治区、直辖市发生，但主要行为地在该行政区域内的；

　　（三）国家工商行政管理总局认为可以授权省级工商行政管理局管辖的。

　　授权以个案的形式进行。被授权的省级工商行政管理局不得再次向下级工商行政管理局授权。

　　第四条 工商行政管理机关依据职权，或者通过举报、其他机关移送、上级机关交办等途径，发现垄断行为并依法查处。

　　第五条 任何单位和个人有权向工商行政管理机关举报涉嫌垄断行为，工商行政管理机关应当为举报人保密。

　　举报采取书面形式的，应当包括以下内容：

　　（一）举报人的基本情况。举报人为个人的，应当提供姓名、住址、联系方式等。举报人为经营者的，应当提供名称、地址、联系方式、主要从事的行业、生产的产品或者提供的服务等；

　　（二）被举报人的基本情况。包括经营者名称、地址、主要从事的行业、生产的产品或者提供的服务等；

　　（三）涉嫌垄断的相关事实。包括被举报人违反法律、法规和规章实施垄断行为的事实以及有关行为的时间、地点等；

　　（四）相关证据。包括书证、物证、证人证言、视听资料、计算机数据、鉴定结论等，有关证据应当有证据提供人的签名并注明获得证据的来源；

　　（五）是否就同一事实已向其他行政机关举报或者向人民法院提起诉讼。

　　第六条 国家工商行政管理总局和省级工商行政管理局负责举报材料的受理。省级以下工商行政管理机关收到举报材料的，应当在5个工作日内将有关举报材料报送省级工商行政管理局。

　　受理机关收到举报材料后，应当进行登记并对举报内容进行核查。

　　举报材料不齐全的，应当通知举报人及时补齐。

　　对于匿名的书面举报，如果有具体的违法事实并提供相关证据的，受理机关应当进行登记并对举报内容进行核查。

　　第七条  省级工商行政管理局应当对主要发生在本行政区域内涉嫌垄断行为的举报进行核查，并将核查的情况以及是否立案的意见报国家工商行政管理总局。

　　省级工商行政管理局对举报材料齐全、涉及两个以上省级行政区域的涉嫌垄断行为的举报，应当及时将举报材料报送国家工商行政管理总局。

　　第八条 国家工商行政管理总局根据对举报内容核查的情况，决定立案查处工作。国家工商行政管理总局可以自己立案查处，也可以根据本规定第三条的规定授权有关省级工商行政管理局立案查处。

　　第九条 国家工商行政管理总局对自己立案查处的案件，可以自行开展调查，也可以委托有关省级、计划单列市、副省级市工商行政管理局开展案件调查工作。

　　省级工商行政管理局对经授权由其立案查处的案件，应当依据本规定组织案件调查等相关工作。

综合上述规定不难发现，工商系统反垄断执法中的个案授权模式会存在立案流程较长的问题，立案与否很大程度上取决于工商总局。理论上讲，个案授权模式的优点在于可以统一立案尺度，一方面防止省级工商反垄断执法机构应立案而不立案，另一方面防止省级工商反垄断执法机构在法律适用有疑问、前期事实调查不足时盲目立案。

但是，在2018年《反不正当竞争法》修订生效以前，1993年12月1日生效的原《反不正当竞争法》与《反垄断法》存在不少竞合条款，尤其是公用企业的规范问题。一直以来工商系统反垄断执法始终存在着适用处罚力度轻的《反不正当竞争法》来查处公用企业涉嫌违反《反垄断法》滥用支配地位的行为，违反《立法法》新发优于旧法的原则。

例如笔者《<反不正当竞争法>大塑身后的反垄断隐忧》（2017年11月20日载澎湃新闻网，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_1872120）上就提到：

……根据工商总局反垄断与反不正当竞争执法局2017年1月12日在中国竞争政策与法律年会上的披露，2016年全国工商系统反垄断执法机构依据《反垄断法》立案14起，而仅仅2016年4月至10月的7个月间，各级工商执法机构集中整治公用企业限制竞争和垄断行为的专项执法行动，就立案查处供水、供电、供气、公共交通、殡葬等行业滥收费用、强制交易等行为1267件。换言之，这1267件中，至少有1253件是适用《反不正当竞争法》对公用企业限制竞争行为进行立案的，是同期反垄断执法立案数量的89.5倍。

这个事实表明，虽然有工商总局对反垄断执法的个案授权，但是因为没有消除法律竞合，地方各级工商执法机构还有自由裁量权，对本应适用《反垄断法》立案的公用企业滥用市场支配地位行为适用《反不正当竞争法》查处。这样一来，大大削弱了个案授权模式对统一立案标准的贡献。对此，立法者有责任，工商总局也有责任。后者显然没有依据《立法法》原则精神和《反垄断法》的立法目的及时对地方各级提出处理法律竞合情况下的立案原则与指引。

试想，

如果从2008年8月1日起就适用处罚力度大得多的《反垄断法》，到了2016年还会有数以千计的公用企业滥用市场支配地位限制竞争吗？！

如果这期间得8年里能够因为从严适用《反垄断法》而减少1000件公用企业滥用市场支配地位限制竞争行为，可以给广大中小企业、消费者减轻多少不合理的经济负担？！对各地经商环境的改变，得有多大的推动？！

有关上述两法竞合长期无法改变的原因，笔者在《“混改进行时”的电信业反垄断执法不能停》（2017年3月17日载澎湃新闻网https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_1641732）曾提出了针锋相对的批评：

首先，一些地方政府长期不重视反垄断执法，甚至干预、阻挠地方反垄断执法机构办案，袒护本地企业。这样的地方政府对国家发改委、工商总局反垄断执法机构有关加强地方反垄断执法的指导、敦促也置若罔闻，自然也不愿意看到失去按照《反不正当竞争法》自主办案，即便选择性执法、选择性处罚，也不受国务院层面反垄断执法机构监督的依据。
其次，保留《反不正当竞争法》中规制公用企业的条款，很大程度上与地方政府，尤其是地市级政府追求“罚款财政”肥水不流外人田的小算盘有关。根据《反垄断法》的现有规定，反垄断执法是中央事权，要保证该法在全国范围全面、有效、统一、透明地适用，目前只有经过国家发改委、工商总局授权，地方执法机构才能适用该法办案，且不能将授权转交给地市、县市执法机构。这样就导致违反《反垄断法》的行为发生在地市、县市层面，违法企业也是地市、县市本地企业，尤其是在涉及公用企业违法时，但是违法处罚却最终归于拥有执法授权的省局所对应的省级财政。这对于那些明确给地方执法机构下达每年“罚款指标”的地方政府而言，无疑是一大笔真金白银的“巨大损失”。
第三，虽然《反垄断法》依然生效近10年了，但是由于大部分地方政府长期不重视反垄断执法，所以严重缺乏反垄断执法经验。《反垄断法》生效8年多来，各级执法机构一些年轻有为、乐于学习和适用《反垄断法》的办案人员大都因上级怠于落实《反垄断法》而心灰意冷，另谋高就，因此出现一些省局、市局执法人员长期依赖不怎么需要论证，甚至不需要公开处罚决定全文的《反不正当竞争法》查处本地公用企业限制竞争案件，至今还不会适用、更不敢适用《反垄断法》的现象。更有甚者，还有执法人员喊出了“地方上并不必需适用《反垄断法》”这样严重背离依法行政、依法治国原则的错误口号。

有观点认为工商总局个案授权模式严重影响了省级工商的办案积极性。

笔者并不认同这样的观点。因为事实上在《反垄断法》生效之初的10年里，各地工商执法的办案积极性差别巨大：

内蒙古自治区工商局以4个反垄断执法人员编制累计办了8个反垄断案件，全国各省系统反垄断执法案件数量排名第一；

同期，仍有12个省工商系统反垄断执法机构坚持10年“交白卷”！

以下是笔者截至2018年9月10日对各地工商系统反垄断执法案件数量做的初步统计：

10年里，工商总局已查结的案件2件

各省已查结或中止调查的案件分别为

• 内蒙古自治区工商局8件（银行/省市自治区范围、烟草/赤峰市、烟花/赤峰市、食盐/赤峰市、电信/省市自治区范围、有线电视/锡林郭勒区域、给排水/阿拉善、液化石油气/鄂尔多斯）

• 湖南省工商局8件（航运/县市、保险/县市范围、建材/县市、食盐/县市、IT/县市）

• 江苏省工商局6件（建材1件/地市、烟草1件/地市、供电1件/县市、供水2件/县市，燃气1件/地市）

• 山东省工商局5件（燃气/县区范围，会计业务/地级市，电力/县市级、零售）

• 重庆市工商局4件（建材/县区范围、燃气/县区范围、制药全国范围）

• 宁夏自治区工商局3件（电信/省市自治区范围，严格地讲宁夏对三大电信运营商涉嫌滥用共同市场支配地位案的调查应该归为1件，内蒙对2家电信运营的查处亦然。）

• 湖北省工商局3件（保险行业/省级、市级，医药/影响全国的省内企业间滥用支配地位行为）

• 浙江省工商局3件（建材/县市级、测绘/县市级）

• 辽宁省工商局2件（建材/省市自治区范围、烟草/县市范围）

• 广东省工商局2件（水务/县区范围、会展/县区范围）

• 江西省工商局2件（燃气/县区范围、全省范围）

• 河南2件（二手车/市级、烟花/市级）

• 四川2件（建材/县市级、软件/县市级）

• 安徽2件（软件/县市、保险/县市）

• 云南、海南、新疆、广西、上海5省市自治区

各查处了

1 件

• 剩余12省市自治区（黑龙江、吉林、河北、北京、天津、福建、贵州、西藏、青海、甘肃、陕西、山西） 在过去近10年里，查结反垄断执法案件 0 件

（完整统计请访问 https://zhuanlan.zhihu.com/p/20373716）

还有观点认为工商总局的个案授权模式会延长执法周期。

客观上，经过工商总局的个案授权程序，确实会耽误一些办案时间，但是从2018年9月10日前披露的工商系统反垄断执法案件来看，办案周期超过2年的案件，绝大多数是耽搁在工商总局立案以后的调查过程中。

例如笔者曾写过案评的广西壮族自治区查处河池市保险行业垄断协议案（2017年7月6日，《保险业反垄断执法须持之以恒 ——兼评广西河池保险业垄断协议案》，载《中国工商报》）。违法行为主要发生在2008年7月至2013年3月，持续时间4年9个月，并且在2014年取消书面的垄断协议后继续实施限制竞争行为。对此，2013年12月19日，国家工商行政管理总局就已经授权广西壮族自治区工商局对河池市保险行业涉嫌垄断行为立案调查处理。但该案最终查结却是在2017年3月20日，历时3年零3个月。

为什么保险行业的垄断协议可以前后持续6年多都没有被制止？为什么立案后药对这样一个有着明显书面证据的违法行为仍旧调查3年零3个月？这些非常值得思考。但至少可以断定的是，相比前期调查和立案后的调查，工商总局授权程序本身占用的时间并不多，相对有限。

综上，单单认为取消了工商总局原有的个案授权模式就可以提高各省反垄断执法机构的积极性和办案效率的观点是天真的。换言之，只有采取更加有效地措施支持和监督地方反垄断执法机构履职，才有可能提高各省反垄断执法机构的积极性和办案效率。

普遍授权模式

2010年12月29日，在《反垄断法》生效了两年多后，国家发展和改革委员会在经过公开征求意见后颁布了《反价格垄断行政执法程序规定》（全文下载地址http://www.gov.cn/flfg/2011-01/04/content_1777998.htm），对反垄断授权省级价格主管部门执法、省级价格主管部门委托下一级政府价格主管部门实施调查做出了规范。

　第三条　国务院价格主管部门负责全国反价格垄断执法工作。
　　国务院价格主管部门授权的省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门，负责本行政区域内的反价格垄断执法工作。
　　对跨省、自治区、直辖市发生的价格垄断案件，由国务院价格主管部门指定有关省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门进行查处，重大案件由国务院价格主管部门直接组织查处。
　　第四条　对涉嫌价格垄断行为，国务院和省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门可以在其法定权限内委托下一级政府价格主管部门实施调查。
　　受委托的政府价格主管部门在委托范围内，以委托机关的名义实施调查，不得再委托其他行政机关、组织或者个人实施调查。
　　第五条　对涉嫌价格垄断行为，任何单位和个人有权向政府价格主管部门举报。政府价格主管部门应当为举报人保密。
　　举报采用书面形式并提供相关事实和证据的，政府价格主管部门应当进行必要的调查。调查事项包括：
　　（一）举报人是否就同一事项已向其他行政机关举报或者向人民法院提起诉讼；
　　（二）被举报人的基本情况；
　　（三）举报人提供的相关事实和证据；
　　（四）需要调查的其他事项。

上述执法模式被业界习惯称作“普遍授权模式”。

一般认为这样的“普遍授权模式”有利于调动地方反垄断执法积极性，提高执法效率。但这样的憧憬往往是一厢情愿的。

一方面，过去10年里仍旧有不少省份的价格主管部门没有依据《反垄断法》执法，例如河北、黑龙江、重庆、宁夏等省市自治区。几乎所有的省级价格执法部门长期适用透明度低、处罚力度弱的《价格法》查处价格垄断协议。这与工商系统中长期存在更多适用《反不正当竞争法》查处公用企业滥用市场支配地位行为的情况是一样的。

另一方面，外界分不清哪些违法企业明明在全国范围从事了违法行为，但是由于种种原因，国家发改委只让某一个省级价格执法机构查处了该违法者在该省从事的违法行为，而没有载追究该违法者在其他省份同类的违法行为，以至于大量选择性执法缺乏社会监督。

比较广为人知的例子是江苏物价局查处的奔驰案。

2015年3月4日，界面网在《消息称奔驰反垄断调查最终被罚5亿 远低业界预期10亿》引述国外媒体的报道或许有助于外界解开上面两道迷：

”在近期召开的奔驰中国区党委会上，公司透露了反垄断罚款范围将在5亿元以内，这一数字大大低于业界预期的10亿元。

这是一位奔驰公司内部知情人士3月3日向界面新闻记者透露的消息。记者还从奔驰内部证实，奔驰方面主动交代了中国一些区域的确存在垄断行为，这一举动换得了发改委不进一步主动出击查处，被交代地区之外的其他地区，所以处罚额度比预估大大减小。”

这则报道被国内媒体广为转载，国家发改委至今也并没有辟谣。可见相关报道并非空穴来风的杜撰。

更重要的是，许多地方价格执法机构在办理本行政区域内反垄断案件时还是会向国家发改委反垄断执法机构请示，但是因为没有个案授权的要求,更没有对外披露，所以在处罚决定中外界无法了解哪些案件有请示国家发改委反垄断执法机构，哪些没有请示，更无从了解哪些案件在地方执法机构请示国家发改委反垄断执法机构后最终没有立案，为什么没立案，更无法了解哪些案件处罚畸轻，到底是省局自己的意见，还是国家局干预后的结果。

试想，为什么格力经销商不去广东省物价局举报格力涉嫌违反《反垄断法》的限制最低转售价格行为，而是一定耗时耗力耗钱地与格力这样的巨头打完全不对称的官司，最终一审二审完败？为什么上海物价局的反垄断执法机构就可以查办大量同类涉嫌违反《反垄断法》的限制最低转售价格行为？这背后是不是有广东省物价局不敢得罪格力，或者有地方政府领导干预反垄断执法的因素在？

由此可见，

要最大限度地杜绝选择性执法，

要最大限度防止地方政府在反垄断执法中进行地方保护，

最关键的是提高全链条执法透明度，

从保障举报受理、立案到处罚决定做出、事后整改措施都落实社会监督，

保障国家反垄断执法机构对地方反垄断执法机构的全面监督，

同时保障社会监督，尤其是两会代表对反垄断执法的监督。

中国经济目前发展的瓶颈很多。其中最大的瓶颈，也是最容易攻克的瓶颈，就是地方保护。地方政府长期怠于落实《反垄断法》客观上会纵容本地企业通过限制竞争剥削本地和外地消费者、损害中小企业利益，是盲目追求GDP至上的另一种体现，极大地损害了我国的经商环境，极易诱发地方官员寻租，干扰反垄断执法工作的正常进行，甚至通过限制地方反垄断执法编制和人才培养，来达到妨碍《反垄断法》落实的目的，严重损害了国人和外国企业、媒体、政要和反垄断执法同行对中国落实《反垄断法》的信任。

相比之下，《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》在吸取原发改委系统普遍授权模式的同时，参考了工商系统监督地方反垄断执法机构立案、结案的经验，对地方反垄断执法营造了完善的监督措施，统一执法标准。例如：

《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》规定：

　　一、建立科学高效反垄断执法机制

（一）市场监管总局负责反垄断统一执法，直接管辖或者授权有关省级市场监管部门管辖下列案件：

　　1.跨省、自治区、直辖市的垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除限制竞争案件，以及省级人民政府实施的滥用行政权力排除限制竞争行为。

　　2.案情较为复杂或者在全国有重大影响的垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除限制竞争案件。

　　3.总局认为有必要直接管辖的垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除限制竞争案件。

　　（二）省级市场监管部门负责本行政区域内垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争案件反垄断执法工作，以本机关名义依法作出处理。省级市场监管部门发现案件属于总局管辖范围的，要及时将案件移交总局。省级市场监管部门对属于本机关管辖范围的案件，认为有必要由总局管辖的，可以报请总局决定。

　　（三）总局在案件审查和调查过程中，可以委托省级市场监管部门开展相应的调查。省级市场监管部门应当积极配合总局做好反垄断执法工作。省级市场监管部门在反垄断执法过程中，可以委托其他省级市场监管部门或者下级市场监管部门开展调查。受委托的市场监管部门在委托范围内，以委托机关的名义实施调查，不得再委托其他行政机关、组织或者个人实施调查。

　　（四）省级市场监管部门对案件管辖产生异议的，报请总局决定。

……

　二、严格依法履行法定职责

……

（二）统一执法尺度和标准。总局要加强对全国反垄断工作的指导和协调。省级市场监管部门要严格依照法律规定和总局统一要求，按照事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法的原则，开展反垄断执法工作。省级市场监管部门要在立案后10个工作日内，将立案情况向总局备案；立案前可以就相关事宜与总局沟通。在拟作出销案决定、行政处罚事先告知、行政处罚决定、中止调查、恢复调查和终止调查决定，以及拟对滥用行政权力排除限制竞争行为提出依法处理建议前，要将案件有关情况和文书草稿向总局报告，接受总局的指导和监督。案件调查和处理中的其他重大或者疑难事项，要及时向总局报告。

　　（三）加强案件信息公开。总局和省级市场监管部门要按照有关规定要求，通过国家企业信用信息公示系统，做好相关涉企信息的公示工作。总局建设和进一步完善反垄断执法信息发布平台。省级市场监管部门要在作出行政处罚决定、中止和终止调查决定以及对滥用行政权力排除限制竞争行为提出依法处理建议后5个工作日内，将有关文书报送总局。总局与省级市场监管部门同步向社会公布反垄断执法信息。

　　三、切实加强组织保障

　　（一）加强对反垄断工作的组织领导。……每年年底前，省级市场监管部门要将当年反垄断工作总体情况及时上报总局。

（二）配备反垄断专业执法资源。反垄断执法任务繁重、专业性很强。省级市场监管部门要科学配置执法资源，明确专门负责反垄断执法的机构和人员，为有效开展反垄断执法工作提供有力的组织保障。建立健全反垄断执法人才选拔和培养机制，逐步建立省级反垄断执法人才库，形成一支高素质、专业化、相对稳定的反垄断执法队伍。

　　（三）不断增强反垄断执法能力。省级市场监管部门要在总局指导下，定期组织开展反垄断执法人员培训，通过专家授课、交流研讨、案例剖析等多种方式，学习反垄断有关法律规定、理论基础、典型案例和执法经验。加强与高等院校等科研机构的沟通交流，开展反垄断立法执法重点难点问题研究，提升反垄断执法能力和水平。

　　（四）深入开展竞争宣传倡导。省级市场监管部门要结合本地实际，切实做好本行政区域内的竞争宣传倡导工作。严格落实“谁执法谁普法”的普法责任制要求，大力宣传反垄断法律法规和要求。建立行政执法人员以案释法制度，充分发挥典型案例的引导、规范、预防与教育功能，增强市场主体和社会公众的竞争法律意识，营造有利于公平竞争的社会氛围。

上述规定都是很积极的进步，值得赞扬。但是，具体如何落实，仍是难点，而最大的难点在于编制。

如果国家市场监督管理总局反垄断局没有足够的执法编制和充足的人才储备去大力鼓励、支持和监督地方反垄断执法，那么上述所有这些规定都可能成为空话，或者对极少数工作人员极大的生命消耗、健康透支，最终忙活了半天，仍旧进展缓慢，难以取得成效，导致再度失去公信力。

不容忽视的是，《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》还存在着一些不足，例如：

1. 透明度不足的问题，例如对举报情况、立案情况的公开，尤其是涉案企业为上市公司的情况，例如笔者在《从冰醋酸案管窥反垄断执法“三合一”》提到的问题。

2.“立案前可以就相关事宜与总局沟通”的规定过于原则性，应当加以细化，例如通过最佳实践指南明确哪些情况不需要与总局沟通，哪些情况必须与总局沟通等。

3.“每年年底前，省级市场监管部门要将当年反垄断工作总体情况及时上报总局”的规定是必要的，但缺乏公开相关信息的规定，无法让社会舆论、大众媒体、企业和学者以及两会代表监督各地反垄断执法情况，形成更为有效的外部监督。

此外笔者还在《“混改进行时”的电信业反垄断执法不能停》（2017年3月17日载澎湃新闻网https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_1641732）提出了其他完善反垄断执法实施机制的建议：

伴随地方工商、物价等市场监管机构的体制改革，国务院、各省执法局失去了对地方各级工商、物价的垂直管理，转而由各级地方政府自己管理市场监管。这严重削弱国务院反垄断执法机构对地方各级执法机构的领导能力，同时又未能建立起新的机制来有效监督地方各级执法机构依法履职，预防地方保护主义。
国家发改委近期明确要求地方反垄断执法机构在两年内都必须实现“反垄断执法0的突破”，否则就建议给地方执法机构摘牌、取消授权、削减编制。这样“简单粗暴”的倒逼机制可能是有效的，但也会带来新的问题，并非科学合理的长效机制。
相比之下，结合中国国情，再参考欧盟委员会监督欧盟成员国竞争执法机构履职的机制，通过提高执法透明度可以改善对地方反垄断执法的监督，例如：
1.要求所有案件一经立案就必须公示以提高地方执法办案效率，缩短办案周期；
2.每季度通报全国各级反垄断执法机构的办案进度，借此促进各省间相互学习、竞争，借鉴外地实践，摸查本地同类违法案件，相互带动；
3.将国家发改委、工商总局目前仅有的各12人反垄断执法机构人员编制提高3倍，以加强与全国各省地市级执法机构的直接联络，受理基层消费者直接发来的举报信函，跟踪地方执法，预防地方保护主义影响《反垄断法》在基层的落实；
4.每年将各级反垄断执法机关的办案情况进行总结，通报给各级人大、政协、纪委监察部门，借助这三方面的监督力量鞭策地方反垄断执法的推进、杜绝地方保护主义。
除此以外，在修订《反不正当竞争法》的同时，也应修订《反垄断法》或其配套规则，全面激发地方执法热情，即：
1.在保障国务院反垄断执法机构对所有反垄断执法统一执法尺度的同时，明确将反垄断执法权限授权给地市一级反垄断执法机构，避免个别省局自身怠于落实《反垄断法》的同时也妨碍地市级反垄断执法；
2. 明确赋予地方各级工商、物价执法机构在正式获得反垄断执法立案权之前，开展相关前期调查取证的权力，为地方积极推进反垄断执法创造条件；
3. 明确对涉及《反垄断法》适用的举报材料应予立案的标准、核查是否立案的程序、周期，以及在不予立案时对举报人的程序救济，保护举报人的合法权益和积极性。

最后，应当强调的是，《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》本身不是行政法规，还没有根本上取消以往工商系统和发改委系统与之重叠的规定，例如《反价格垄断行政执法程序规定》 、《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》、《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》。因此，加快反垄断执法程序规定的全面修订应当是2019年迫切需要完成的工作。